抓好條例貫徹 依法管理改革推動全省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平再上新臺階

杜海蓉 李 明/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

自2016年啟動立法工作，經(jīng)過兩年的調(diào)研、討論、論證，《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》(以下簡稱《條例》）于2018年10月1日開始施行。《條例》的頒布實施，標志著江蘇農(nóng)村集體資產(chǎn)管理進入了有法可依的新階段，具有里程碑意義。

理解好《條例》的出臺背景

江蘇省政府1999年頒布實施《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》，對規(guī)范全省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，全省先后有38個縣（市、區(qū)）被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認定為全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣，總數(shù)位居全國各省區(qū)第一。但是隨著形勢的變化及改革的深入，該辦法已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實際要求，迫切需要出臺新的法規(guī)加以規(guī)范引導。一是龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)亟需嚴格的法律約束。至2017年末，全省村級集體資產(chǎn)總額近3000億元，村均1650萬元，當年村均集體經(jīng)營性收入174萬元，迫切需要以法律形式管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。二是新時期農(nóng)村改革實踐亟需法律保障。上世紀90年代后期，蘇南農(nóng)村就自發(fā)地探索開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2005年省“兩辦”印發(fā)《關(guān)于積極推進農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的意見》，2017年省委省政府印發(fā)《江蘇省關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》。在一系列政策的引領(lǐng)指導下，全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進，至2017年底已有近50%的村完成改革。三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方針政策基本落定。黨的十八大以來，中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，作為全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)進行部署。2016年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出全面系統(tǒng)的部署，改革的重大意義、總體要求、目標措施等一系列關(guān)鍵問題已經(jīng)形成廣泛共識，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容納入《條例》調(diào)整規(guī)范范圍的條件已經(jīng)成熟。

領(lǐng)會好《條例》的主要精神

《條例》主要依據(jù)《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律，落實了中央和省委的相關(guān)文件精神，借鑒了上海、浙江、廣東等兄弟省（市）的立法經(jīng)驗，還總結(jié)提煉了江蘇的基層實踐成果。《條例》共有8章63條，立法思路有四個方面：一是堅持社會主義公有制為基礎(chǔ)的基本經(jīng)濟制度不動搖，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制；二是堅定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方向，積極穩(wěn)妥推進改革；三是體現(xiàn)強村富民的工作導向，既要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，又要切實增加農(nóng)民收入；四是堅持因地制宜的原則，既要有效規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，又要充分尊重農(nóng)民意愿和基層實踐。

此次江蘇農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)由政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，不僅僅是法律效力提升，而且內(nèi)容更加系統(tǒng)全面，把農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等內(nèi)容全部納入其中，具有很強的系統(tǒng)性針對性指導性。重點解決了十個方面的問題：農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體缺失問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員確認問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬與登記問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并、分立、解散問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)進場交易問題，政府扶持缺少法律保障問題，指導監(jiān)督機構(gòu)不明問題。

把握好《條例》的基本原則

堅持規(guī)范管理與深化改革相結(jié)合。《條例》除了對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理運營作出明確規(guī)定，還把中央和省關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策，以及基層實踐中一些成熟的改革實踐經(jīng)驗以法律的形式固定下來，為穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了明確的法律依據(jù)，將對集體經(jīng)濟發(fā)展起到積極促進作用。

堅持依法管理與自主決策相結(jié)合。集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。《條例》對農(nóng)村集體資產(chǎn)運營管理、完善集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)等必須由法規(guī)規(guī)定的事項做出明確規(guī)定，體現(xiàn)了法律剛性。同時，為適應(yīng)農(nóng)村基層千差萬別、錯綜復雜的客觀實際，充分尊重集體經(jīng)濟組織自主權(quán)和農(nóng)民意愿，對于適合交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定、成員集體討論決定的事項，在規(guī)范民主決策程序的基礎(chǔ)上交由成員集體民主決策，給集體經(jīng)濟組織應(yīng)有的自主權(quán)，以便于基層操作，更好地維護廣大成員的合法權(quán)益。《條例》同時規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程應(yīng)當符合憲法、法律、法規(guī)和國家政策，不得有侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。總而言之，就是要在依法管理的總體框架下，推進完善集體經(jīng)濟組織民主管理，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)運營管理的法治化。

堅持內(nèi)部管理與外部監(jiān)管相結(jié)合。《民法總則》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是特別法人。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當具有市場主體地位，可以獨立進行經(jīng)濟活動。雖然《條例》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當構(gòu)建成員大會、成員代表大會、理事會、監(jiān)事會等組織治理模式，但是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總體仍然處于發(fā)展起步階段，民主管理也面臨成員分散、訴求多元的難題，非常需要政府部門加強服務(wù)指導和監(jiān)督管理，《條例》對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督管理部門及其監(jiān)管職責和監(jiān)管方式也做了比較明確的規(guī)定。

堅持集體所有與維護成員權(quán)益相結(jié)合。按照“堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資產(chǎn)侵占”的要求，《條例》牢牢把握農(nóng)村集體所有制這一底線，確保集體資產(chǎn)管好用好，同時又注重維護農(nóng)民個體作為集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)享有的合法權(quán)益。

貫徹好《條例》的重點內(nèi)容

關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。由于江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)間差別很大，因此對設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不宜搞“齊步走”“一刀切”。《條例》對是否專門設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、設(shè)立什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有強制性規(guī)定，主要還是立足基層實際，把選擇權(quán)交給成員集體。實踐中還要注意區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的民主管理職能，妥善處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟事務(wù)與基層社區(qū)事務(wù)的關(guān)系。目前江蘇很多農(nóng)村社區(qū)仍然由村民委員會代行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理職能，為了防止一些外來人口較多的農(nóng)村社區(qū)將社區(qū)居民等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，使后者利益受損，《條例》規(guī)定，應(yīng)當根據(jù)集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬情況，尊重和體現(xiàn)集體成員意愿，保障和維護其合法權(quán)益。對于設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村，推動村民委員會事務(wù)與集體經(jīng)濟組織事務(wù)相分離，剝離村民委員會在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運營方面的功能，村民委員會應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，保障集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)問題。為充分保障集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動集體經(jīng)濟組織成為管理規(guī)范、運行高效的市場經(jīng)濟主體，《條例》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理模式作出規(guī)定。同時，考慮到江蘇村集體成員少則幾百人，多則幾千人甚至上萬人，召開成員大會比較困難，《條例》賦予成員代表大會與成員大會同樣的重大事項的決策權(quán)。成員大會、成員代表大會的主要職責、權(quán)利義務(wù)、議事規(guī)則，以及成員代表產(chǎn)生和代表具體人數(shù)等事項，由成員大會、成員代表大會審議通過后以章程形式固定下來。農(nóng)村集體經(jīng)濟屬于公有制經(jīng)濟，改革后的村（社區(qū)）股份經(jīng)濟合作社仍然是集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務(wù)成員的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，成員具有完全平等的民主權(quán)利，因此《條例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會會議表決實行一人一票制。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員問題。《條例》只對成員身份確認的原則，以及現(xiàn)實中爭議較小，一般應(yīng)當作為集體經(jīng)濟組織成員的幾種情形作出規(guī)定，立足解決成員身份確認的共性問題，個性問題則交由集體經(jīng)濟組織自主決定。縣級人民政府可以制定成員身份確認的指導性意見，明確必要的程序和標準。為了便于成員行使民主權(quán)利，《條例》規(guī)定成員（代表）大會會議表決事項可以采用紙質(zhì)或者手機信息、電子郵件等方式實名投票。有條件的地方應(yīng)當運用信息化等多種手段，方便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員行使權(quán)利、履行義務(wù)。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營風險防范問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是特別法人，不能破產(chǎn)倒閉，所以防范風險也是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的重點。《條例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當定期開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要處置農(nóng)村集體資產(chǎn)的，應(yīng)當在縣級農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門的指導和監(jiān)督下，制定具體的實施方案，經(jīng)成員（代表）大會表決通過。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其獨資、控股、參股的企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織，應(yīng)當通過制定、參與制定該企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織章程的方式，建立權(quán)責明確的內(nèi)部監(jiān)督管理和風險控制制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當加強債權(quán)債務(wù)管理，縣級農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門應(yīng)當對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務(wù)規(guī)模設(shè)置警戒線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當按照警戒線標準，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員發(fā)布預警信息。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其管理人員，不得以農(nóng)村集體資產(chǎn)為其他單位或者個人的債務(wù)提供擔保。本著既方便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與市場經(jīng)營活動，又便于部門實施監(jiān)督管理的目的，《條例》規(guī)定，除土地補償費專門賬戶外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能開設(shè)一個基本存款賬戶，用于辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付，禁止多頭開戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機構(gòu)代理兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計業(yè)務(wù)的，應(yīng)當以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為獨立會計核算主體，分設(shè)銀行賬戶。

關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問題。為了確保農(nóng)村集體經(jīng)濟長久穩(wěn)定和公有制性質(zhì)，《條例》從集體資產(chǎn)股份權(quán)能、股份轉(zhuǎn)讓實行封閉運行、單個農(nóng)戶家庭持有股份實行上限控制、“量化到人、固化到戶”等方面作出規(guī)定，明確折股量化到集體成員的資產(chǎn)股份，作為成員參與集體收益分配的依據(jù)；農(nóng)村集體資產(chǎn)股份不得向本集體成員之外的人員轉(zhuǎn)讓；本集體成員之外的人員通過繼承取得股份的，不享有表決權(quán)，但章程另有規(guī)定的除外；每個農(nóng)戶家庭持有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份，占本集體經(jīng)濟組織總股份的比例不得超過章程規(guī)定的最高比例；農(nóng)戶家庭的股份總額一般不隨戶內(nèi)人口增減而調(diào)整。

關(guān)于對農(nóng)村集體經(jīng)濟的支持保護問題。《條例》重點從加大財政扶持、實行稅費優(yōu)惠、推行征地留用地制度、加強外部指導監(jiān)督等四個方面做出規(guī)定。□