共享經(jīng)濟模式下網(wǎng)約車管理立法研究

馬競遙

(廣東省立法研究所，廣東 廣州 510080)

共享經(jīng)濟既產(chǎn)生了巨大的市場價值又帶來了相應的監(jiān)管沖突，對之進行基礎(chǔ)理論研究，發(fā)現(xiàn)其普遍性價值及實際運行的規(guī)律和法則，乃是保證這一新生事物健康發(fā)展的前提。國家發(fā)改委等八部委于2017年7月印發(fā)《關(guān)于促進分享經(jīng)濟發(fā)展的指導意見》，要求“加強釋法、修法工作，按程序及時調(diào)整不適應分享經(jīng)濟發(fā)展和管理的法律法規(guī)與政策規(guī)定，不斷優(yōu)化法律服務。在相關(guān)立法工作中，根據(jù)國家有關(guān)戰(zhàn)略部署和分享經(jīng)濟發(fā)展特點進行設計，加強制度與監(jiān)管的適應性。根據(jù)需要及時研究制定分行業(yè)分領(lǐng)域分享經(jīng)濟管理辦法”。而網(wǎng)約車作為我國發(fā)展共享經(jīng)濟的主要形式，亟須對其相關(guān)管理立法問題進行深入研究。

一、網(wǎng)約車在我國的發(fā)展及問題

(一)網(wǎng)約車在我國的發(fā)展

隨著共享經(jīng)濟的發(fā)展，以網(wǎng)絡信息平臺和大數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的網(wǎng)約車服務呈現(xiàn)出規(guī)模化發(fā)展的特點。在“打車難”演變?yōu)橐环N“城市病”的大背景下，2014年下半年興起的網(wǎng)約車服務從一開始就引起許多平臺投資商、私家車主和大眾乘客的興趣，迅即發(fā)展為一種新興的城市客運服務形式。

1.第一階段。網(wǎng)絡平臺公司將出租汽車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)了信息匹配，減少了信息不對稱帶來的空駛等利用率低下問題。借助移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出租車“電招平臺”，僅僅是傳統(tǒng)出租車交易方式的線上匹配。眼花繚亂的補貼大戰(zhàn)與互聯(lián)網(wǎng)外衣下的技術(shù)革新并沒有改變其第三方中介的服務特征，網(wǎng)約車平臺主要體現(xiàn)的是一種方法維度的創(chuàng)新價值。客戶提升乘車體驗的同時，出租車一方也從中受益。這一時期意味著長久以來出租車行業(yè)存在的一些問題借助互聯(lián)網(wǎng)得到緩解，傳統(tǒng)行業(yè)借助互聯(lián)網(wǎng)得以適度改造，尚未形成對市場的真正沖擊。

2.第二階段。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對傳統(tǒng)出租車行業(yè)產(chǎn)生沖擊并引發(fā)其震撼時期。在前期市場可觀的客戶占有量基礎(chǔ)上，網(wǎng)約車平臺開始推出具有共享內(nèi)核的“專車”“快車”和“拼車”等特色服務門類，借助其服務標準和價格優(yōu)勢打入整個轎車出行市場，極大滿足了處于饑渴狀態(tài)的租車出行市場需求。互聯(lián)網(wǎng)平臺公司為了向市場提供更多服務形式和內(nèi)容，以“四方協(xié)議”*“四方協(xié)議”有兩種形式：一種是平臺公司從汽車租賃公司租車,從勞務派遣公司聘用司機,由平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司、司機共同簽訂“四方協(xié)議”。在此種情況下，車輛是汽車租賃公司真實所有的,司機與車輛所有權(quán)人是分離的。另一種是私家車掛靠在汽車租賃公司，私家車車主作為司機與平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司簽訂四方協(xié)議，汽車租賃公司僅是掛靠單位,并非真實的車輛所有權(quán)人。的形式規(guī)避監(jiān)管，拓展空間。它們把握市場動向，通過平臺公司的補貼措施，由汽車租賃公司將車輛投入，然后將大量私家車引入平臺。專車平臺商為了“正名”，采用了“掛靠”這一頗具有特色的規(guī)避手法。 這導致當事各方之間出現(xiàn)大量法律糾紛*熊偉、賀玲：《勞動關(guān)系確認理論之反思——以網(wǎng)約車平臺公司與注冊司機之關(guān)系認定問題為視角》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2018年第9期。，不可避免受到了各地執(zhí)法部門的行政查處。如“全國專車第一案”(2015年2月13日濟南市城市公共客運管理服務中心對網(wǎng)約車司機的行政處罰)，圍繞“私家車載客行為是否構(gòu)成非法運營”這一焦點問題聚訟紛紜。諸如當事人之間、掛靠人與被掛靠人如何承擔行政罰款*參見《專車司機挨罰，告滴滴討賠償》，《北京晨報》2015年9月7日第A10版。問題，第三人(乘客等)如何分擔民事違約或侵權(quán)責任問題*冉克平：《論借名實施法律行為的效果》，《法學》2014年第2期。等，都引起廣泛討論。同時，規(guī)模化的拼車行為也因為“定價高于成本分攤”面臨類似的制度約束。*韓林君、樊瑞、黃海蕾：《滴滴順風車司機遭扣車，收費過高成處罰主因》，《京華時報》2015年6月27日第11版。

由于網(wǎng)約車服務自2014年8月推出以來，未取得道路運輸經(jīng)營許可，并且?guī)缀鯖]有任何法律條文可以參考，因而它被多地監(jiān)管部門認定為非法行為。2015年網(wǎng)約車平臺管理在執(zhí)法層面表現(xiàn)為“禁而不止”，實際查處力度有限，這應該與決策者開始意識到網(wǎng)約車平臺和私家車輛資源可以在破解城市交通難題上發(fā)揮功用有關(guān)。交通運輸部也明確提出，要“有序發(fā)展網(wǎng)絡預約出租汽車”*參見交通運輸部《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》。。由于當時未能認清網(wǎng)約車出現(xiàn)的客觀必然性和優(yōu)勢，高估其可能在客運安全、市場秩序管理方面引發(fā)的負面社會經(jīng)濟效應，故監(jiān)管思路明顯保守，企圖將網(wǎng)約租車經(jīng)濟限制在一個狹隘的制度空間內(nèi)，限制了網(wǎng)絡平臺和數(shù)據(jù)分析技術(shù)在增進社會公共福利方面潛能的發(fā)揮。

3.第三階段。2016年7月28日，交通運輸部等七部委聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，明確了網(wǎng)約車的合法地位并將其定性為“預約出租汽車”，納入出租汽車監(jiān)管機制中，同時規(guī)定了各地應結(jié)合本地實際制定具體實施細則。截至2018年4月1日，在全國197個地級以上城市(包括4個直轄市、193個地級市)中，已發(fā)布細則的城市占比為66.33%。*數(shù)據(jù)參考微信公眾號“網(wǎng)約車研究院”2018年4月2日推文《全國已發(fā)布網(wǎng)約車細則的城市統(tǒng)計》。伴隨行業(yè)政策和部門規(guī)章的相繼出臺，網(wǎng)約車身份得到法律認可，但仍需洞察網(wǎng)約車在央地權(quán)力配置等制度運行層面的發(fā)展隱憂。

現(xiàn)階段大量私家車介入平臺，平臺從中收取掛靠費用，提供注冊為租賃汽車、協(xié)助處理罰款等事務。而在定價方面，網(wǎng)約車的發(fā)展已告別免費模式，回歸市場理性，通過價格機制形成與公共交通之間的合理差價，引導公眾合理選擇不同出行方式，滿足其個性化客運服務，提高整體城市交通運行效率。以廣州市2018年網(wǎng)約車運價為例，與傳統(tǒng)出租車相比，網(wǎng)約車在非高峰時段同樣行程運價比傳統(tǒng)出租車高11%-25%，高峰時段高25%-43%，體現(xiàn)了差異化經(jīng)營和服務的行業(yè)定位。*《廣州市發(fā)展改革委關(guān)于廣州市巡游出租車運價綜合配套改革方案聽證會有關(guān)事項的公告》，廣州市發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站：www.gzplan.gov.cn/gzplan/s15710/201801/46b85d09a750489fa2de3288f38a35de.shtml,最后訪問時間：2018年5月1日。網(wǎng)約車在現(xiàn)階段已發(fā)展成為我國市場交通的有益補充方式。

(二)網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車差異導致監(jiān)管難題

汽車共享出行作為需求最迫切、行業(yè)成熟度最高的領(lǐng)域，成為了中國發(fā)展共享經(jīng)濟的切入點。作為創(chuàng)新業(yè)態(tài)的網(wǎng)約車服務的出現(xiàn)與迅速發(fā)展，極大緩解了我國目前突出的出行供需矛盾，體現(xiàn)出這一新生事物本身所具有的積極的經(jīng)濟價值和社會意義。交通部、工信部等七部委2016年7月聯(lián)合發(fā)布了《暫行辦法》，將網(wǎng)約車定義為，“以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動”*參見《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第2條。。該定義明確將網(wǎng)約車歸為出租車的一種形式，從而將其納入出租汽車監(jiān)管機制中。

傳統(tǒng)出租車業(yè)在我國有著嚴格的特許經(jīng)營和總量控制屬性。*參見《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》第12條和第47條。出租車業(yè)行政許可制度的直接依據(jù)是國務院頒布的行政法規(guī)。在2004年7月1日我國新修訂的《行政許可法》正式施行后，國務院各部委不能再增設行政許可，原有政府部門設定的行政許可以國務院令第412號文件《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》的形式保留下來，其目錄第112項保留了《出租汽車經(jīng)營資格證》《車輛運營證》和《駕駛員客運資格證》核發(fā)的行政許可，*依照2004年修訂后實施的《行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國務院對所屬各部門的行政審批項目進行了全面清理。由法律、行政法規(guī)設定的行政許可項目，依法繼續(xù)實施；對法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設定，但確需保留且符合《行政許可法》第12條規(guī)定事項的行政審批項目，根據(jù)《行政許可法》第14條第2款的規(guī)定，決定予以保留并設定行政許可，以國務院令第412號文件《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》的形式，以目錄方式共列出500項保留項。即“出租車三證”，共同組成了我國傳統(tǒng)出租車行業(yè)準入資格要求。法律規(guī)定了“出租車三證”的主管部門是縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門，但是對三證的核發(fā)條件并沒有規(guī)定，國務院也一直沒有立法。直到2014年，出租汽車管理事項從原來的建設部調(diào)整到整合后的交通運輸部，交通運輸部在2015年出臺了《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》。具體到各地，在《立法法》沒有修改之前，擁有立法權(quán)的較大的市基本上都通過地方立法規(guī)定了這三個許可證的具體核發(fā)條件。這就是上位法僅設定了行政許可，具體條件由地方性法規(guī)根據(jù)本地情況進行規(guī)定，即“一城一策”。

然而，各城市對出租車業(yè)往往采取嚴格的準入管制和價格管制，既嚴格限制出租車數(shù)量，又由政府制定出租車收費標準。這種傳統(tǒng)強管制模式導致出租車業(yè)因循保守，帶來許多社會問題，如稀缺運營指標為權(quán)力尋租提供了機會；拒載、挑活、打車難等問題時有發(fā)生，而運價或補貼卻居高不下。出租車行業(yè)本是供求高度分散的行業(yè)，卻陷入了實際壟斷、弊端叢生的尷尬境地。在城市私家車迅猛增長的同時，出租車的數(shù)量幾乎沒有變化*榮朝和：《出租車業(yè)的競爭、契約與組織》，經(jīng)濟科學出版社2012年版，第135頁。，導致形形色色、久禁不絕的“黑車”大量出現(xiàn)，其規(guī)模在有的地方大有超過正規(guī)出租車的趨勢。出租車行業(yè)一直以來市場化程度不足，導致許多個性化、多元化社會需求無法得到有效滿足；同時，大量社會閑散資源非法竄入，服務與安全都游離于必要的監(jiān)管之外，其社會隱患可想而知。傳統(tǒng)的政策法規(guī)越來越難以適應市場發(fā)展變化趨勢，黑車根治無方，政府公信力屢屢受損。長期以來，世界各地的城市都為如何提高出租車行業(yè)的監(jiān)管效率所困擾，而近年來作為共享經(jīng)濟代表的網(wǎng)約車興起意味著出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機。

二、網(wǎng)約車管理立法現(xiàn)狀與問題

網(wǎng)約車的出現(xiàn)與發(fā)展，在經(jīng)濟學、管理學、法學、社會學等學科領(lǐng)域都引起廣泛討論。這些討論視角多為經(jīng)濟學或社會學，相對而言法學方面的關(guān)注不足。一些討論將網(wǎng)約車的市場和經(jīng)濟價值過分放大，以至將必要的政府監(jiān)管視為代表既得利益的“規(guī)制俘獲”加以提防。*王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》2016年第9期。而在不多的法學視角討論中，往往聚焦網(wǎng)約車平臺、司機、客戶等主體間的契約、保險之類私法關(guān)系，尚未涉及國家權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系(如規(guī)制過程中的中央與地方關(guān)系)問題。同時，就事論事的時評多，缺乏系統(tǒng)深入的學理討論，有關(guān)理論譜系定位、法律規(guī)范解讀之類問題的探討貧乏。筆者認為，網(wǎng)約車亟待解決的問題是法律規(guī)制問題，必須通過立法來解決。網(wǎng)約車立法的關(guān)鍵在于對行政許可的規(guī)制，其法律關(guān)系的理順應該主要集中在中央立法的授權(quán)機制、地方立法的行政許可設定機制等問題上。

(一)《暫行辦法》與整體法律制度的契合性問題

2016年7月28日頒布，2016年11月1日起施行的交通運輸部等七部委《暫行辦法》，為部門規(guī)章，是我國網(wǎng)約車合法化及各地制定具體實施細則的規(guī)范來源。但出租車行業(yè)管理過去屬于各地方設立行政許可的權(quán)限，中央層面并沒有上位法。《暫行辦法》第2條明確其規(guī)制范圍為“網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務”,意味著這一產(chǎn)業(yè)是網(wǎng)絡服務信息+出租汽車服務。借助出租車的含義，擴展到“非巡游的預約”方式，交通部據(jù)此認為這一產(chǎn)業(yè)屬其裁量權(quán)范圍。《暫行辦法》第5條規(guī)定了經(jīng)營者的資質(zhì)，以登記方式進行資質(zhì)審查，實現(xiàn)主體資格控制和價格控制。*參見《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第5條。《暫行辦法》第8條、第13條、第15條設立了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證》《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》，即“網(wǎng)約車三證”，確立了新的行政許可。

學界有觀點認為，“交通運輸部通過《暫行辦法》將其權(quán)限延伸至網(wǎng)絡信息服務規(guī)制(工信部的權(quán)限)、價格規(guī)制(發(fā)改委的權(quán)限)、反壟斷和競爭規(guī)制(本法情形中工商總局為主)和地方政府的權(quán)限范圍”*鄧峰：《專車新規(guī)的經(jīng)濟法審查》，《財經(jīng)》2015年第46期。。這涉及網(wǎng)約車產(chǎn)業(yè)的范圍、內(nèi)涵、外延及其管轄權(quán)分配等諸多需要厘清的問題。而《暫行辦法》在第1條“根據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法”中表露出其存在上位法依據(jù)不明的可能。*參見《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第1條。由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)由地方政府管理，而網(wǎng)約車作為新興產(chǎn)業(yè)，原有法律、法規(guī)沒有明確其性質(zhì)和地位，交通運輸部門在創(chuàng)設新的行政許可時，可能存在一定的依據(jù)不明問題。

根據(jù)2004年新修訂的《行政許可法》，我國采用了主體準入控制機制設立一個新產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，即行政許可。至于設立行政許可的權(quán)限，則受《行政許可法》調(diào)整。首先，行政許可設定要有實體理由，采取公共利益標準*參見《中華人民共和國行政許可法》第12條規(guī)定可以設定行政許可的范圍。，容許自治和市場例外*參見《中華人民共和國行政許可法》第13條規(guī)定可以不設定行政許可的范圍。；其次，全國人大及其常委會、國務院，以及地方省級人大能夠直接設立行政許可，并要體現(xiàn)為法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)；再次，作出臨時行政許可的機關(guān)是國務院和地方省級政府*參見《中華人民共和國行政許可法》第14條、第15條。。《行政許可法》規(guī)定，如果有上位法，“法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可”*參見《中華人民共和國行政許可法》第16條。；如果沒有上位法，“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可”*參見《中華人民共和國行政許可法》第17條。。在不討論作為部門規(guī)章的《暫行辦法》是否有創(chuàng)設行政許可的權(quán)限前提下，假設“網(wǎng)約車三證”屬于增設的行政許可范圍，上位法的實施條件發(fā)生變化的，“已設定的行政許可，認為通過本法第13條(即前文所說的自治和市場例外)所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止”*參見《中華人民共和國行政許可法》第20條。。如此看來，《暫行辦法》可能并不符合現(xiàn)行法律框架下已有的控權(quán)機制。

(二)《暫行辦法》作為地方網(wǎng)約車立法規(guī)制權(quán)的直接來源問題

進一步分析，絕大多數(shù)地方的網(wǎng)約車立法都在第1條開宗明義地指出“根據(jù)”或“為落實”《暫行辦法》而制定*《廣州市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》是少數(shù)例外之一，其第1條僅籠統(tǒng)表述為“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法”，而未列舉具體的上位法淵源。《深圳市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第1條也與之類似。，同時作為部門規(guī)章的《暫行辦法》不可避免地要通過“授權(quán)”對交通部與地方在網(wǎng)約車規(guī)制方面的分工作出原則性規(guī)定。

《暫行辦法》的授權(quán)有兩種：其一是對“城市人民政府”的授權(quán)，如第3條第2款以政府指導價補充市場調(diào)節(jié)價，第13條第2款有關(guān)發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》的另行規(guī)定等。其二是對“本地”的授權(quán)，如第12條確定車輛的標準及營運要求,第39條第3款制定網(wǎng)約車報廢標準的規(guī)定,第40條關(guān)于各地結(jié)合《暫行辦法》制定具體實施細則等。盡管如此,《暫行辦法》作為地方網(wǎng)約車立法的規(guī)范來源仍然存在疑問。

首先，《暫行辦法》的本質(zhì)屬性是部門規(guī)章,其許可制度依據(jù)“網(wǎng)約車三證”實現(xiàn)。然而根據(jù)《行政許可法》第15條的規(guī)定,部門規(guī)章應為純粹的執(zhí)行性行政立法,*沈福俊：《部門規(guī)章為什么沒有行政許可設定權(quán)——部門規(guī)章功能分析》，《政治與法律》2005年第6期。部門規(guī)章的行政許可創(chuàng)設權(quán)的基礎(chǔ)不實。其次，《立法法》第80條對部門規(guī)章內(nèi)容有嚴格的限制:“沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù),部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范,不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。”盡管《國務院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》 (以下簡稱《指導意見》)、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》等文件留下了某些空間，但《暫行辦法》與《立法法》第80條的規(guī)定并不完全契合。再次，除了《暫行辦法》，《指導意見》《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》以及一些地方性法規(guī)和規(guī)范性文件也被視作網(wǎng)約車立法的依據(jù)，*如《泉州市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理實施細則》就列舉了《福建省道路運輸條例》《福建省人民政府關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實施意見》及《福建省交通運輸廳、福建省通信管理局、福建省公安廳、福建省商務廳、福建省工商局、福建省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、福建省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室關(guān)于貫徹落實〈網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法〉的意見》等地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件，并將其作為規(guī)范依據(jù)。但規(guī)范性文件并非 《立法法》規(guī)定的正式法律淵源，作為網(wǎng)約車立法的依據(jù)正當性明顯不足。黨的十八屆四中全會明確“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，故將這類文件作為正式地方立法的依據(jù)違背了相關(guān)精神。同時，交通運輸部2016年8月26日公布的修改后的《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》雖然涉及網(wǎng)約車，但其亦屬部門規(guī)章，無法被視為網(wǎng)約車行政許可的創(chuàng)設規(guī)范淵源。

綜上，雖然《暫行辦法》中存在授權(quán)性條款，許多地方網(wǎng)約車立法通過立法依據(jù)的列舉認同這種授權(quán)關(guān)系，然而這種授權(quán)路徑在現(xiàn)實中能否成立值得懷疑。尤其是《暫行辦法》本身對網(wǎng)約車行政許可的創(chuàng)制在法理層面沒有達成共識，故很難被視為一個完全適格的授權(quán)性規(guī)范。

三、網(wǎng)約車管理立法建議

宏觀層面上法律依據(jù)相對不足和法律授權(quán)不明確，是網(wǎng)約車管理立法完善的焦點問題。網(wǎng)約車立法目前可選擇的對策有三: 一是制定地方性法規(guī)；二是依據(jù)《行政許可法》第14條第2款之規(guī)定，由國務院制定針對網(wǎng)約車的行政法規(guī)；*雖然《行政許可法》設定了“必要時”“及時”等限定條件，但對于什么是“必要時”、多長時間是“及時”，該法沒有規(guī)定，具體可以由國務院根據(jù)具體情況決定。這實際上為國務院為網(wǎng)約車立法創(chuàng)設“決定”的基礎(chǔ)提供了相對充分的操作空間。三是以《電子商務法》為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略和“共享經(jīng)濟”相關(guān)政策法規(guī)正在制定中，這為構(gòu)建網(wǎng)約車行政許可體系的法律基礎(chǔ)提供了規(guī)范可能。*鄭毅：《中央與地方立法權(quán)關(guān)系視角下的網(wǎng)約車立法》，《當代法學》2017年第2期。鑒于業(yè)已形成的傳統(tǒng)出租車法律規(guī)制的央地格局，網(wǎng)約車的屬地管理與地方主導成為一種必然。在宏觀規(guī)制未成型之前，制定地方性法規(guī)成了破題關(guān)鍵。要貫徹《憲法》第3條第4款“發(fā)揮地方積極性”的要求，鼓勵各地方結(jié)合自己的特點大膽展開相應的立法實踐活動，以“上下并舉”的模式建構(gòu)網(wǎng)約車規(guī)制體系新路徑。*當然，對于地方立法的質(zhì)量需要借助立法評估進行評價并予以改進。參見曾祥華：《較大的市立法評估制度研究》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2016年第4期。

(一)夯實網(wǎng)約車地方立法的法制基礎(chǔ)

《立法法》第72條第2款在前述對于地方性法規(guī)的概括性規(guī)定基礎(chǔ)上，專門針對其立法范圍作出明確限定。顯而易見的是，對網(wǎng)約車進行規(guī)制屬于“城鄉(xiāng)建設與管理”項下的“城市交通管理”范圍，設區(qū)的市具備這方面的管理權(quán)限。值得關(guān)注的是，《行政許可法》第15條規(guī)定，設區(qū)的市政府規(guī)章并無相應的行政許可設定權(quán)限，而對上位法已設定的行政許可類型負有制定具體標準的職責。這就為設區(qū)的市留下了以行政許可為主要規(guī)制路徑進行網(wǎng)約車立法的制度空間。

縱觀全國各地的情況，在2016年《暫行辦法》出臺并規(guī)定“各地應結(jié)合本地實際制定具體實施細則”*《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第40條規(guī)定：“本辦法自2016年11月1日起實施。各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實際制定具體實施細則。”后，僅有遼寧省在2017年以省級地方性法規(guī)的形式頒布實施了《遼寧省客運出租汽車管理條例》，涵蓋了巡游車、網(wǎng)約車、汽車租賃等三部分內(nèi)容。上海、廣州、深圳等地以地方政府規(guī)章形式出臺暫行辦法，北京、天津兩大直轄市以多部門規(guī)范性文件形式出臺實施細則，皆是圍繞經(jīng)營許可、經(jīng)營服務管理、監(jiān)督管理和法律責任等方面進行規(guī)制。

《行政許可法》第15條第1款規(guī)定，“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)”。因此，在2016年底和2017年全國各地出臺的網(wǎng)約車相關(guān)暫行辦法或管理細則(暫行)實施滿1年后，2018年起都將面臨提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的法定任務，而出臺的地方性法規(guī)也將消除相關(guān)法律問題的質(zhì)疑。

(二)合理分配央地立法權(quán)

按照中央與地方事權(quán)劃分理論，網(wǎng)約車規(guī)制應當屬于地方性事務。哈耶克說:“只要所授予的權(quán)力只是制定一般規(guī)則的權(quán)力，那就可以有非常充分的理由說，這種規(guī)則應該由地方當局而不應由中央當局制定。”*[英]弗里德里·希奧古斯特·馮·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，中國社會科學出版社2015年版，第89頁。鑒于我國近三千個縣、區(qū)的龐大行政建制且地域差異性巨大，“任何一項政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求”*王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》2016年第9期。。對中央而言，立法宜粗不宜細。然而過分放權(quán)導致管理碎片化，并不利于維護法律的權(quán)威，有損社會主義法制的統(tǒng)一。如何在中央和地方立法主體多元化前提下兼顧各自的規(guī)制需求，乃是立法者以及相關(guān)學者需要正視的課題，網(wǎng)約車立法就是例子或切入點。中央立法不可能巨細無遺、面面俱到，故需要充分將地方立法權(quán)的具體運行納入中央規(guī)制系統(tǒng)。這既能維護央地法制統(tǒng)一的剛性,又為地方預留具體、合法的操作空間。兩者的互相協(xié)調(diào)和配合，構(gòu)成我國完美的立法體系。

(三)網(wǎng)約車地方立法應體現(xiàn)市場競爭思路

市場競爭的關(guān)鍵是整體秩序與個體權(quán)利的平衡，如我國《反壟斷法》和《反不正當競爭法》均通過對經(jīng)營者壟斷或競爭行為的規(guī)制，來維護市場競爭秩序的穩(wěn)定和消費者權(quán)利，最終確保社會整體利益的實現(xiàn)。但是現(xiàn)有網(wǎng)約車法律規(guī)制在這兩個方面均存在欠缺。

從市場秩序方面看，網(wǎng)約車立法以所規(guī)制標的的秩序為本位形成一定的法律效果傳導，但是網(wǎng)約車法律規(guī)制的“秩序本位”更多表現(xiàn)為一種社會秩序，或稱“市場間秩序”，即它注重傳統(tǒng)出租車市場與網(wǎng)約車市場競爭邊界的界定，防止因兩個市場利益沖突引發(fā)的社會秩序混亂。《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》明確了兩種市場的發(fā)展定位，而《暫行辦法》更多的是為網(wǎng)約車發(fā)展設定基本的行為框架，并在很大程度上沿襲了出租車傳統(tǒng)規(guī)制思路，除法律地位的認可之外，并未對網(wǎng)約車的發(fā)展提供更多具有實質(zhì)意義的市場競爭性賦予與維護。

從消費者權(quán)益維護方面看，網(wǎng)約車法律規(guī)制通過對平臺和駕駛員的“義務-責任本位”設定，力圖實現(xiàn)消費者權(quán)益尤其是安全權(quán)的保護，這是一種傳統(tǒng)靜態(tài)意義上的消費者權(quán)益保護路徑，不是通過網(wǎng)約車市場的競爭來實現(xiàn)消費者權(quán)益的動態(tài)保護，即維護消費者的發(fā)展權(quán)。對于未來網(wǎng)約車發(fā)展而言，消費者安全權(quán)固然是法律規(guī)制的重中之重，但是更具創(chuàng)新和共享精神的法律規(guī)制應當在消費安全之外尋求消費發(fā)展的維護。如在傳統(tǒng)出租車管理運行體制中，消費者安全雖然得到充分保護，但消費者需求和個性出行的發(fā)展權(quán)利并未得到滿足，而這種滿足正是建立在市場競爭發(fā)展之上的。因此，綜合市場秩序和消費者權(quán)益兩個維度來觀測，我國網(wǎng)約車法律規(guī)制采取的仍然是傳統(tǒng)的秩序與權(quán)利思路，并未形成具有創(chuàng)新意義的競爭性思路。

在網(wǎng)約車規(guī)制的央地權(quán)力邏輯之下，宏觀競爭意識的缺失為地方法律規(guī)制的微觀探索提出了新問題和創(chuàng)新要求。如上海、杭州已形成具有足夠創(chuàng)新性支撐的網(wǎng)約車規(guī)制模式，而大部分地區(qū)因相對保守的執(zhí)法行動受到社會詬病，地方性探索的特色性和差異性由此顯現(xiàn)，其根本原因可歸結(jié)為對網(wǎng)約車發(fā)展創(chuàng)新的正確認識。總結(jié)經(jīng)驗教訓，網(wǎng)約車地方立法的探索應正確處理好市場秩序的競爭本位與傳統(tǒng)本位之間的關(guān)系，一方面應當注重市場的競爭性塑造與維系，另一方面要避免沿襲傳統(tǒng)出租車行業(yè)管理思路，通過行為的條框設計導致網(wǎng)約車發(fā)展的“出租車化”。立法上應全面順應和體現(xiàn)市場競爭思路，為網(wǎng)約車的健康發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。