獨立學院師資隊伍建設的政策法律環境分析

蔡靜+吳維俊

摘要：作為市場經濟與政策的產物，獨立學院的教師隊伍建設與其所面臨的政策法律環境息息相關。當前制約獨立學院教師隊伍優化的重要原因就在政策與法律層面，包括立法對獨立學院的法人身份定位不清、教師的“同等法律地位”缺乏配套措施、政府對獨立學院的支持監管存在一定“缺位”。對此，有必要從立法層面明確界定獨立學院的法人類型，從政策層面完善保障獨立學院教師“同等法律地位”的配套措施，強化政府對獨立學院師資隊伍建設的指引與支持。

關鍵詞：獨立學院；師資隊伍；政策；法律環境

中圖分類號：G645

文獻標識碼：A

文章編號：1671-1580（2017）12-0046-04

作為市場經濟與政策的產物，獨立學院的每一步發展都離不開政策與法律的保障。產生于世紀之交的獨立學院雖然在短期內得到迅速發展，但在實際運作中面臨的諸多風險與問題也不容忽視。其中，尤為突出的是師資隊伍建設已成為制約獨立學院可持續發展的主要瓶頸。目前獨立學院的教師隊伍雖已初具規模，但依然存在教師隊伍不穩定、師資結構失調、教師的知識結構與獨立學院人才培養目標之間的差距不容忽視等問題。這些問題的產生有其深刻的外部環境、學校及教師個體方面的原因。結合實踐情況來看，目前獨立學院師資隊伍存在的一些突出問題與其所面臨的政策法律環境密不可分，而這些問題如果單純從學校層面是很難突破的，因此，本文擬對獨立學院師資隊伍建設所面臨的政策與法律困境進行分析，以期能夠提出破解這一困境、推進獨立學院教師隊伍建設的對策和建議。

一、獨立學院師資隊伍建設面臨的政策法律困境

（一）立法對獨立學院的法人身份定位不清

由于2002年頒布的《民辦教育促進法》未對作為新生事物的獨立學院的法人身份作出規定，導致目前獨立學院的法人登記在全國范圍內差異較大，主要有“民辦非企業法人”和“事業單位”兩種類型。據調查，“重慶市、廣東省、湖北省等省市的獨立學院在民政部門登記為民辦非企業法人，浙江省的獨立學院由省政府統一協調登記為事業單位，而貴州省的8所獨立學院中有1所登記為事業單位，其余7所登記為民辦非企業法人”。登記為“民辦非企業法人”還是“事業單位”不僅涉及獨立學院的稅收及各種財政制度上的問題，還和教師的切身利益有著直接的利害關系。在身份為“民辦非企業法人”的獨立學院的教師，他們所享受的企業社保與“事業單位”職工有巨大差距，以至于現實中不乏獨立學院教師為了一個“事業單位”的身份，而流動到中小學的例子，甚至有的教師愿意到事業單位作合同工以等待一個事業單位的編制。以福州大學陽光學院為例，該校在教師待遇、培訓、學術交流、科研等方面投入較大，教師收入也高于公辦學校教師，但即便如此，教師隊伍的穩定問題仍然沒有解決，其原因就在于教師作為知識水平較高的一個群體，對于身份認同是非?？粗氐摹Ｔ谶@種政策法律環境下，獨立學院想要吸引優秀師資多少顯得力不從心。

2016年11月7日修訂的《民辦教育促進法》未對獨立學院的法人類型進行明確界定，而是在十九條中規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校?！庇杏^點指出，對于目前已在運營的獨立學院，可依據該條規定由獨立學院的舉辦者決定獨立學院的法人類型。筆者不贊同這種觀點，理由是：（1）從程序上看，結合該條第四項“民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記，登記機關應當依法予以辦理”的規定，這里所說的民辦學校舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，應理解為是在民辦學校取得辦學許可證之前，而非選擇了法人類型并取得辦學許可證之后；（2）從實體上看，由于獨立學院不同于一般意義上的民辦學校，尤其是獨立學院之所以在短期內得到社會認可并實現迅速擴張，明顯是和母體公辦高校的無形資產——品牌、文化、名譽等分不開的，就這一點來說獨立學院顯然具有非營利性法人的因素。同時，結合修訂后的《民辦教育促進法》刪去了原五十一條“民辦學校出資人可以從辦學結余中取得合理回報”的規定來看，如果允許已在運營的獨立學院在轉換為營利性法人身份的同時，繼續借助于母體公辦高校的品牌和聲譽實現其營利目的，顯然是不合情理的?？梢?，由于立法對獨立學院的身份界定仍然模糊，實踐中也頗多爭議，由此而導致的上述師資隊伍建設問題依然還會存在。

（二）獨立學院教師的“同等法律地位”缺乏配套措施支持

雖然《民辦教育促進法》第二十七條、第三十一條分別規定：“民辦學校的教師與公辦學校的教師具有同等的法律地位?！薄懊褶k學校教職工在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權利?！钡牵@一規定由于缺乏配套措施的支撐，而在實踐過程中流于形式，從而削弱了獨立學院教師隊伍進一步優化的可能。從“我國獨立學院辦學經驗和發展研究”課題組的調查結論來看，平等的國民待遇是獨立學院目前無法繞過的障礙。就師資隊伍建設而言，突出地表現在以下兩個方面：

1.對獨立學院在師資隊伍建設上的急功近利行為難以形成有效制約。一方面，由于缺乏配套政策的支撐，以及修訂前的民辦教育促進法第五十一條規定了“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，從而導致在實踐層面獨立學院投資方往往將“經濟利益”放在首要位置，通過減少教師隊伍投入以實現經濟收益最大化的例子屢見不鮮；另一方面，除了少數由政府出資舉辦的獨立學院以外，大部分獨立學院的經費需自籌，其資金來源呈現不穩定、不充足的特點，在缺乏政策監督的前提下“逐利”辦學的現象實難避免，需要長期投入的師資隊伍建設當然受到了投資方的忽視。在實踐中獨立學院在教師聘用、教師培訓、學術交流、教師待遇及社會保障等方面較多地考慮經濟成本，而不愿投入太多，由此而導致獨立學院的師資結構不合理、青年教師難以成長及教師隊伍不穩定等諸多問題。

2.獨立學院教師的職稱評審標準存在“事實上”的不平等。教育部關于《獨立學院設置與管理辦法的工作說明》（國辦發[2006]101號）指出：“獨立學院教師職稱評定納入省級高等學校教師職稱評定工作范圍，并參照同級同類公辦高校教師評聘辦法和有關政策規定執行?！边@一規定的本意在于保障獨立學院教師在職稱評審上的“同等法律地位”，然而卻未充分考慮到獨立學院不同于母體高校的人才培養目標。通常認為，獨立學院的人才培養目標是培育適應地方經濟社會需求的高層次應用型人才，與這一人才培養目標相適應，獨立學院教師在知識結構、職稱評審標準上應與培養理論型人才的母體高校有所區別。實踐中對獨立學院教師適用與母體高校相同的職稱評審標準，不僅易造成獨立學院教師在職稱評審上的“事實不平等”，還會進一步影響獨立學院人才培養目標的實現。endprint

（三）政府對獨立學院的支持、監管存在一定“缺位”

獨立學院作為政策與市場的產物，它既需要政府的支持，也需要政府的規范。因此，政府既要放權以強化獨立學院的績效責任和自我負責的態度，還要通過建立和完善監督管理機制，對獨立學院的辦學質量進行有效的監督與評價。修訂后的《民辦教育促進法》第三十八條、第四十一條分別規定：民辦學校的收費項目和標準要向社會公示并接受有關主管部門的監督；教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導，組織或委托社會中介組織評估其辦學水平和教育質量，并且評估結果要向社會公布。這一修訂必將促進獨立學院師資隊伍建設水平的提升，但結合實踐的情形來看，目前政府在獨立學院師資隊伍建設上還存在一定“缺位”，主要體現在以下兩方面：

1.從實現獨立學院人才培養目標的角度，政府在履行協調支持職能方面尚有不足。獨立學院培養的高層次應用人才除了具備一定的理論知識外，還要具備將技術轉化為生產力以及整合知識的能力，如以這一標準來審視獨立學院的專兼職教師，則不難發現無論是專職的年輕教師，還是兼職的退休教師或母體高校委派的教師，在知識結構上都側重于理論層面，專業實踐經驗和實踐能力的缺乏明顯是其薄弱環節。針對這一問題，只有不斷增強獨立學院與地方經濟社會的契合度，通過建立獨立學院與地方之間的良性互動機制，尤其是打造產學研合作平臺，才能不斷優化獨立學院教師的知識結構與能力，進而滿足地方經濟社會發展對高層次應用人才的需求。而協調獨立學院和地方企業之間的關系，推動建設獨立學院、政府、企業之間的合作平臺，除了獨立學院自身對這一問題的重視與努力外，政府在其中發揮協調、支持的職能也是極其必要的，而目前政府在該職能的發揮上尚顯不足，獨立學院服務于地方經濟社會的產、學、研、用合作平臺還沒有較理想地構建起來，獨立學院急需的“雙師型”教師隊伍建設也未納入地方發展的總體規劃。

2.對獨立學院欠缺一定的政策性財政支持。鑒于民辦教育事業的公益性和獨立學院產權所含的公有因素，政府有必要在財力許可的情況下，對獨立學院予以適當的經費支持，這既為獨立學院及其教師發展提供了公平的競爭環境，同時對其在教師隊伍管理中可能出現的“重使用、輕培養”“重教學、輕科研”“重兼職、輕專職”等急功近利行為施以必要管理。然而，目前政府對于大多數獨立學院的財政支持是極其有限的，這既造成獨立學院在師資隊伍建設上缺乏科學指引與監管，還使得獨立學院教師的平等法律地位在操作層面難以變成現實。

二、破解困境之對策建議

（一）從立法層面明確界定獨立學院的法人類型

針對獨立學院的身份界定依然模糊以及由此導致的一系列師資隊伍建設問題，當前有必要從立法層面對獨立學院的法人類型作出明確規定。如前所述，鑒于獨立學院的資產具有明顯的“公有成分”，其招生、運營的全過程也與母體高校的品牌、聲譽有著密不可分的關系，筆者認為，對于在2016年11月7日前已經設立的獨立學院，不宜準許其在繼續借助于母體高校的品牌招生的情形下，由其舉辦者自主更換為營利性學校。結合教育部辦公廳2009年2月關于編報省級《獨立學院五年過渡期工作方案》的通知來看，每所獨立學院應在五年過渡期內從下面四種路徑中選擇自己的發展模式：“一是繼續舉辦獨立學院，各項要求均達標，擬報請教育部考察驗收；二是繼續舉辦獨立學院，待理順體制并充實辦學條件后再報請教育部考察驗收；三是擬轉設民辦普通本科高?；蛎褶k其他層次學校；四是擬終止、合并或并入公辦普通學校、民辦高校?！惫P者認為，對于具有營利目的和需求的獨立學院，有必要按照該規定在一定過渡期內申請轉設為民辦普通本科高校或民辦其他層次學校。對于轉設后該學校的法人身份，則按照修訂后《民辦教育促進法》第十九條的規定，由其舉辦者自主選擇為營利性民辦學校；對于擬繼續借助于母體高校的品牌舉辦獨立學院的，則應以“公有性”“公益性”作為學校的基本價值定位，而不能以母體公辦高校的無形資產實現其營利目的，同時明確規定該獨立學院的非營利性法人身份。

（二）完善保障獨立學院教師“同等法律地位”的配套措施

1.政府應細化民辦學校教師享有“同等法律地位”的具體措施。在政策層面，政府應確保對公辦高校和獨立學院的教師一視同仁，尤其是要通過制定明確、具體的操作辦法，保障獨立學院教師在科研項目申報及經費支持、教師培訓、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面的“同等待遇”。如江蘇省人民政府辦公廳《關于加強民辦高校規范管理促進民辦高等教育健康發展的通知》規定：“將民辦高校教師培訓納入全省教師隊伍建設培養計劃，職稱評定納入全省職稱評定工作管理范圍。”“民辦高校招聘的符合教師任職條件的專職教師，公安部門應及時辦理落戶手續?！庇秩缰貞c市人民政府《關于促進民辦教育發展的意見》專門就“形成有利于完善民辦教育師資隊伍的保障機制”進行了規定，并在其中明確將民辦學校教師培訓和校長崗位培訓納入全市教師培訓和校長崗位培訓計劃，統一安排、同等對待；以及民辦教師在資格認定等方面享有與公辦學校教師的同等待遇等。

2.制定與獨立學院人才培養目標相匹配的教師職稱評審標準。雖然獨立學院是“名校辦民?！?，但從獨立學院不同于母體高校的生源及人才培養目標出發，顯然不宜將獨立學院辦成母體高校的“翻版”，就師資隊伍建設來說則是不應低水平復制母體高校的教師隊伍。筆者認為，政府應指導制定與獨立學院人才培養目標相匹配的職稱評審標準，而非沿用與母體高校相同的職稱評審標準。這是因為獨立學院能否生存和進一步發展的關鍵就在于其畢業生能否獲得被市場認可的特色優勢，而獨立學院的人才培養目標就是以地方經濟社會的發展需求為導向，從比較優勢和差異化的角度加以確立的，其目的還在于使獨立學院在激烈的市場競爭中培養出具有特色優勢的高層次應用型人才。顯然，獨立學院與母體高校在人才培養目標上的差異會導致對各自教師的要求有所不同。獨立學院的教師在教學過程中，除了進行必要的理論講授外，還要涉及較多的實踐教學環節，實踐教學的內容也更加豐富和具體，因此，對教師的實踐教學和應用研究的要求相對較高，而對教師的理論水平則低于母體高校。因此，政府應結合獨立學院人才培養目標制定相應的職稱評審標準，這不僅是保障獨立學院教師“事實上”平等法律地位的要求，同時也是實現獨立學院人才培養目標和可持續發展的需要。

（三）強化政府對獨立學院師資隊伍建設的指引支持

1.推進獨立學院服務于地方經濟社會發展的平臺建設?！皬莫毩W院的生源來看，90%的生源來自本省，畢業生中的大多數將服務于區域經濟與社會的發展”。獨立學院的人才培養目標是為地方經濟社會發展培養高層次的應用人才，這就要求獨立學院在師資隊伍建設上，必須改變教師隊伍與地方經濟社會缺乏溝通的現狀，通過不斷推進二者之間的良性互動，尤其是打造獨立學院服務于地方經濟社會的合作平臺，從而促進獨立學院能夠建成一支適應高層次應用型人才培養目標的教師隊伍。在推動獨立學院與地方經濟社會的交互式平臺建設上，需要從政府層面與獨立學院兩個層面來考慮。就政府層面來說，政府一方面要為獨立學院的教師培養創造良好的制度環境，如將獨立學院“雙師型”教師培養納入地方經濟和社會發展的總體規劃，通過促進教師知識結構的優化推進交互式平臺建設；另一方面，政府應充分利用各種宏觀調控手段，建立起以政府為主導、獨立學院為主體、地方企業參與為基石的合作共贏的長效機制，進而打造獨立學院服務于地方經濟社會的合作平臺；同時政府應站在全局和長遠的角度，有力協調獨立學院與地方企業之間的關系，引導和激勵政府、獨立學院和企業三方的溝通合作，從而實現“三贏”的目標。

2.給予獨立學院必要的財政支持與監管。當今各國紛紛將目光投向民辦高等教育的重要原因就在于可以借此引進市場競爭，通過增進教育系統內部的市場競爭力來提高教育效率。但在追求效率的同時，公平也是需要關注的另一價值目標。顯然，尋求高等教育的效率與公平之間的平衡是政府肩負的重要職責之一。對此，各國政府采取的主要手段除了建立教師社會保障機制以外，還包括給予民辦高校必要的財政支持。筆者認為，政府有必要向獨立學院提供一定的財政支持，具體除了修訂后的《民辦教育促進法》第四十六條所規定的扶持措施外，還可以探索靈活多樣的資助方式和多樣化的資助方向，如設立專項基金為獨立學院教師提供進修學習的機會，以提供補貼的形式提高獨立學院的教師待遇等，同時對獨立學院在師資隊伍建設上的急功近利行為進行監管，進而引導獨立學院建成一支高素質、與其人才培養目標相匹配的教師隊伍。endprint