鄉村教師支持政策文本分析

廉轉梅

摘要：國家頒布《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》（簡稱《計劃》）后，全國各省市、自治區均頒布了各自地區的《計劃》，對未來五年支持鄉村教師的改革和發展做了規劃。根據政策分析的角度，透視各地區的《計劃》，各地關于支持鄉村教師的謀劃，不管是從總體要求、政策措施，還是組織實施都有一定的突破，但也存在一些共性問題，本文對《計劃》及時比較分析，在《計劃》的基礎上，提出完善地方《計劃》的建議。

關鍵詞：鄉村教師；支持計劃；政策分析

中圖分類號：G525

文獻標識碼：A

文章編號：1671-1580（2017）12-0123-03

一、各地《計劃》鄉村教師支持部分綜述與政策分析

政策執行政策制定連續過程中的另一新階段的開始，它的重要性與政策規劃是一樣的。因此，政策制定與政策執行是兩個不可分割的功能領域。地方相關行政部門對國家《計劃》的執行過程，也是對國家《計劃》再制定的過程。地方《計劃》文本是其制定合理與否的重要表現形式，它將直接影響國家《計劃》最終的實施效果。

（一）《計劃》中加大鄉村教師支持力度的表現

1.大多數《計劃》文本具體明確了鄉村教師工資待遇

由于受國家鄉村教師支持計劃的影響，大多數地方在《計劃》中都明確提出了教師費用的投入和改善生活待遇。其中有20個地方單位提出了具體數字的補助標準，約占全部《計劃》的67%，例如西藏《計劃》中指出“在2016年人均月補助標準達到二類區500元、三類區達到1000元、四類區1500元”，另外12個單位也有總體說明。大多數文本提出對教師的生活待遇做明顯的改善，在交通、宿舍、食堂，社會保險，醫療等都有所體現。盡管各地方有所差異，但所有單位均做了相關規定，充分說明了對鄉村教師的重視程度。

2.大多數《計劃》明確了鄉村教師的補充渠道

各地方《計劃》為了加強鄉村教師隊伍建設，提高教育質量，改善鄉村教育現狀，普遍堅持通過與高校設立免費師范生的定向培養；積極引導城市優秀骨干和退休教師去鄉村支教；實施頂崗實習制度和特崗計劃等，例如，上海《計劃》中指出“重點引導優秀校長和骨干教師向鄉村學校流動”。各地方采取的補充渠道，將有利于豐富鄉村教師資源，壯大鄉村教師隊伍，從而促進鄉村教育發展。

3.大多數《計劃》文本設立了支持鄉村教師工程項目與評選活動

大多數《計劃》以本地區的鄉村教育發展戰略為目標，著眼于改善鄉村教育，加強鄉村教師質量的提高，均設計安排了一些工程項目和評選活動。其中，有19個單位專門明確設立，使對鄉村教師的支持具有可操作性，為最終能取得有效成果奠定一定的基礎。例如重慶《計劃》中指出“校長實行一輪專項培訓”；廣東《計劃》中指出“實施‘鄉村園丁關愛工程，推進建立鄉村教師定期體檢制度。”

4.部分《計劃》內容系統并有所創新

各地《計劃》都比較全面覆蓋了國家《計劃》的要點，其中北京、天津、寧夏、湖南、福建、江西等地的《計劃》，不僅比較全面的涵蓋了國家鄉村教師支持計劃的核心要點，結構合理、內容詳實，而且還結合了本地實際，在政策設計方面有所拓展、有所創新。例如，湖南在改善鄉村教師待遇方面創新提出了績效工資分配向班主任傾斜。另外對鄉村教師的師德建設和能力素質提出了相應舉措，在成長激勵機制中，明確提出計算機證書的傾向政策。在職稱評聘方面部分創造性地提出了“縣管校聘”的管理體制。

（二）《計劃》中存在的一些共性問題

1.《計劃》的責任性比較淡化

雖然各地方政府在《計劃》中明確了責任主體，但大都只是涉及各級人民政府主體，沒有把支持鄉村教師的事業列入當地社會發展的規劃和各級政府議事日程中，未在文本中做出具體要求；從一定程度上說，支持鄉村教師與政府的方方面面都有著密切的聯系，例如各級教育機構，地方民政、財政、人力資源部、衛生等，但對各部門的相互配合卻是不明確的。各地《計劃》文本中責任的“淡化”不僅反映了政策制定者對于支持鄉村教師的重視程度較低，也將極大地影響支持鄉村教師政策的有效落實。

2.《計劃》的體系設計比較缺失

雖然絕大多數地方《計劃》文本都提到了完善鄉村教師支持機制的目標，但從內容講，對體系的設計并不健全。一方面，在教育的不同階段，幼兒、小學、初中、高中教師的崗位比例和資助費用有要根據本地需要制定不同的標準，顯示了國家政策對于各階段鄉村教育發展的不同要求。但地方《計劃》文本中，相當一部分只側重了義務教育階段的謀劃，對于鄉村學前教育的教師支持大多數既無提及也無安排，設計不全面、不連貫，未形成完整體系。

3.《計劃》的目標定位比較模糊

《計劃》緊緊圍繞“下得去、留得住、教的好”的核心理念，力爭在2020年造就一支素質優良、甘于奉獻、扎根鄉村的教師隊伍，充分表明了國家對鄉村教育的極度重視和關注。但大多數地方《計劃》文本中，對所要達到的目標并不清晰，對“下得去”鄉村教師隊伍的人員數量、“留得住”生活待遇的改善程度、“教得好”教育質量的評估結果都是一概而論，蜻蜓點水，沒有明確地呈現具體要達到的目標。

（三）《計劃》文本的政策分析

1.《計劃》中內容與形式的簡單化

作為國家級最高層次的教育政策，國家《計劃》從不同的方面提出了支持鄉村教師的規劃，對支持鄉村教師內容、形式的謀劃是詳實和系統的。但由于地方《計劃》是以國家《計劃》為藍本的，所以地方《計劃》在政策的文本形式和內容方面存在依賴性，并沒有進行拓展和深化。有些地方《計劃》沒有達到下級教育政策對相關內容應該具體化的基本要求；另外，各地《計劃》文本中支持鄉村教師的內容和形式，明顯有“拿來主義”傾向。還有部分制定的措施過于形式化，泛泛而談，沒有作出比較清晰的解釋，缺乏可行性，很難進行操作，從而使對支持鄉村教師的支持難以落到實處，對于鄉村教師的支持也就只能是“雷聲大，雨點小”。積極響應國家號召，落實國家政策是非常有必要的，但“照貓畫虎”的做法則使《計劃》政策成了一紙空文。endprint

2.《計劃》中目標的口號化

《計劃》文本目標口號化的傾向，主要表現為在制定政策目標時，過度倚重了上級政策的要求。第一，各地《計劃》中關于支持鄉村教師的目標不明確，支持鄉村教師政策的目標任務表達籠統，缺乏所需的定量表述，沒有提出定量化指標，從而減弱了其操作性，降低了可行性，極大地阻礙了政策執行者；第二，政策目標的表述不具體，各地方《計劃》對于未來五年進行了長期的規劃，但對于每一年的短期目標則沒有提及；第三，政策目標的針對性較弱，地方政策目標移植國家整體目標，沒有聯系本地的實際，針對各自問題，制定出自己的發展目標。

3.《計劃》中監督與評估的模糊化

政策監督與評估關系著政策執行的質量。雖然國家《計劃》明確了責任主體，開展督導檢查，各地《計劃》也有所表述，但這一重要問題卻表達模糊，主要是針對總體來說，但對如何發現政策是否依照各地《計劃》執行、執行過程出現會哪些偏差以及如何糾正偏差等一系列問題，大多數地方都缺乏明確的規定，為將來“問題出現、無人負責”更為嚴重的現象做了鋪墊，對支持鄉村教師政策目標的實現，鄉村教育的質量的提升都會是極大的障礙。

二、完善地方《計劃》的建議

根據政策落實的角度，各地方要以《計劃》為基礎，制定出細化的落實辦法，使其有可行性和可操作性。

（一）加強重點的突出

首先強調《計劃》中“下得去、留得住、教得好”的核心要求。不僅要全面保證對鄉村教師支持的落實，完善對鄉村教師的保障，還要加快對鄉村教師課程的改革，改進鄉村教師教育教學方法，促進鄉村教師隊伍的不斷強大。二要強調“從實際出發”。在支持鄉村教師的精細謀劃中，不僅要洞悉鄉村教育發展的大環境，也要全方位了解本地支持鄉村教師的實際，從而協調好國家與地方的關系。三要重點解決“制約因素”。制約鄉村教師發展的因素很多，但要把最重要的因素重點考慮并重點解決。

（二）加強目標的細化

國家《計劃》是各級地方政府《計劃》的統帥，各級地方《計劃》要依據國家《計劃》，但不能依賴國家《計劃》，結合實際，對本地支持鄉村教師的階段和目標進行細化，結合國家《計劃》的宏觀目標，制定五年內量化的、階段性的具體目標；將各項目標層層分解，并針對重點目標和任務制定配套的方案，將地區各級各類教育發展的目標具體化，不僅要將教育管理者的目標細化，還要將具體執行者的目標細化。總的來說，要把支持鄉村教師的五年發展目標細化，形成支持鄉村教師的體系。

（三）加強責任的明確

各級地方政府要以教育公平和教育均衡的視角來看待鄉村教育尤其是對鄉村教師的支持，要積極為支持鄉村教師當領路人，使整個社會的各個群體都能夠支持鄉村教師。地方《計劃》文本中要明確有關執行《計劃》的政策效果評估、政策執行監督與問責機制的相關內容。支持鄉村教師，必須具體落實對鄉村教師的經費高于城市教師，明確用于鄉村教師的經費比例，并保證每年有所增長，要逐步提高鄉村教師的補助津貼從而落實各項政策。除此之外，用制度來激勵對鄉村教師經費的支持，要依據制度進行監督和評估。各級教育行政部門支持鄉村教師的管理責任要積極地履行并做好專項計劃。

（四）加強措施的落實

各級《計劃》的頒布是貫徹國家《計劃》的第一步，同時也是對國家《計劃》的升華。正如教育部原副部長李衛紅所建議的“政策再好，還得靠人來落實。政策表明了黨和政府對鄉村教師的度重視和親切關懷，但是真正落到實處還需要艱苦不懈的努力。”對國家《計劃》中所謀劃的措施要進行詳細、切實可行的“分離”，各級地方要努力做到結合各自的實際，具體情況具體分析，制定出符合自己道路的、可行的、能夠落實的有效措施，從而完善支持鄉村教師的保障體系，形成“宏觀統一，微觀多元”的格局，使“最美鄉村教師”能夠堅守長存，煥發潛能、展現活力，撐起鄉村教育的藍天，并進而提升全社會教育的水平。endprint