鐵嶺市“兩權抵押”實踐與同類試點經驗的梳理

唐微

摘要：2015年開始，鐵嶺市的昌圖縣、鐵嶺縣和開原市被國家確定為“兩權抵押”試點，試點工作穩步推進但進展緩慢。如何讓農民手中的不動產“動”起來、“活”起來？本文從鐵嶺“兩權抵押”實踐中遇到的難題出發，梳理重點農村改革實驗區經驗，試圖找到解決之法。

關鍵詞：兩權抵押；難題；他山之石；經驗

中圖分類號：F321.1；F832.43 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）021-0326-01

一、“兩權抵押”工作中的鐵嶺發現

2015年被確定為“農村承包土地的經營權抵押貸款”試點和“農民住房財產權抵押貸款”試點以來，鐵嶺市昌圖縣、鐵嶺縣和開原市“兩權抵押”工作穩步推進，截至2016年末，全市“兩權抵押”貸款累計發放5.22億元。僅2017年前3個月，全市“兩權抵押”貸款累計發放1.14億元，貸款余額為6.7億元（表1）。

總結兩年多來試點實踐，要想讓農民手中的不動產“動”起來，激發銀行等金融機構積極性，撬動更多金融資本服務“三農”，關鍵在于賦予農民住房財產權和承包土地經營權作為抵押物的充足流動性，破解“抵押物處置變現難銀行不敢貸”難題、科學合理評估農房和土地作為抵押物的價值，打消“投資一收益不對銀行不愿貸”顧慮、加強農村金融基礎設施建設，解決“基本要素配備不足銀行不好貸”的困境和最大限度降低法律風險和政策風險，消解“實際操作與政策法規打架銀行不能貸”阻礙。

二、“兩權抵押”實現突破的關鍵點

“他山之石，可以攻玉”，作者通過研究“24+34+2”個農村改革試驗區中重點地區在“兩權抵押”方面的成功實踐，試圖找到以上四個難題的破解之法。

1.破解“抵押物處置變現難銀行不敢貸”難題，關鍵在于賦予農民住房財產權和承包土地經營權作為抵押物的充足流動性

從各地實踐來看，農村產權交易市場是解決土地經營權作為抵押品處置難題的有效平臺。目前全國成立了四川、湖北、北京等14家省級或省會級農村產權交易所、1324個縣（市）級以上土地流轉交易所、17268個鄉鎮土地流轉服務中心。如棗莊市成立了國有法人獨資企業——棗莊市農村產權交易中心，同時將各級農村土地使用產權交易所升級為農村產權交易服務所，最終建立貫穿市、區（市）、鄉鎮的三級交易平臺服務體系；成都市成立農村土地承包管理流轉服務中心，掛牌再流轉土地經營權抵押融資失利的土地，不能馬上再流轉的由該服務中心組織經營；湄潭縣建立土地流轉機制，尤其是土地使用權的流轉上，將村委會和鎮經管站作為貸款協議的相關責任人，一旦借款人發生違約，村委會和鎮經管站將配合銀行將借款人用于擔保的土地經營權拿到農村產權交易所掛牌交易，所得土地流轉費優先償還銀行債務。

2.打消“投資-收益不對銀行不愿貸”顧慮，關鍵在于科學合理評估農房和土地作為抵押物的價值

相較于鐵嶺開原市“委托政府指定的第三方地產評估機構+金融機構自評估+借貸雙方協商”的評估模式，棗莊市建立擁有眾多職業評估師和兼業評估師的農村土地資產專業評估機構——棗莊市普惠農村土地資產評估事務所，免費專業評估農村土地使用產權價值、土地收益價值及各類農村資產價值，為“兩權抵押”貸款提供抵押物價值參考；成都市出臺《崇州市農村土地承包經營權評估基準價辦法（試行）》，將承包土地分成水田、旱地、園林、“四荒地”四大類型，每畝每年基準價從95元到1000斤大米及以上不等的價格參考表。

3.解決“基本要素配備不足銀行不好貸”的困境，關鍵在于加強農村金融基礎設施建設

從操作層面來看，農村金融基礎設施建設包括法治環境、信用環境、支付環境、物理網點等。明晰農民對土地、房屋財產流轉的合法權利才能推進“兩權抵押”的健康發展。所有的試點地區都是“確權頒證”先行來構建法治環境，如武漢市在土地確權的基礎上確立了“進場交易-交易鑒證-貸款中請-資產評估-簽訂抵押貸款合同-辦理抵押登記-發放貸款”的農地經營權抵押貸款流程；包括鐵嶺市在內，很多試點地區均以政府為主導打造農村信用體系，特別是對農戶信用系統的建設，開展信用戶、信用村、信用鄉鎮的評定，有效緩解長期存在的銀農信息不對稱問題；北京市大興區引導金融下鄉，建設以北京農商銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行為主導，郵政儲蓄銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、“三農”信貸專營機構為輔助的多元化、多層次農村信貸體系。如北京農商銀行大興支行在大興區建設了21家“鄉村便利店”，82家“助農取款服務點”，覆蓋了全區所有鎮。

4.消解“實際操作與政策法規打架銀行不能貸”阻礙，關鍵在于最大限度降低銀行的法律風險和政策風險

鑒于目前國家并沒有出臺統一的法規政策來管理農村產權交易，為了確保農村產權交易更具操作性，很多試點地區均出臺《××農村產權交易管理辦法（試行）》、《××農村土地經營權抵押登記管理辦法（試行）》，賦予銀行在出現不良貸款時，處置作為抵押物的宅基地和農房的權限，一定程度上均突破了現行的《土地管理法》、《物權法》和《擔保法》中的相關規定。其中成都市的做法更具可行性，其在推進農村房屋產權抵押融資時，按照“一保一同”原則，設置了兩項前提：“一保”是指規定抵押人必須有兩處及以上的住所，或者其抵押房屋變賣處置后仍有安居地；“一同”是指必須取得農村房屋所在集體經濟組織同意，當借款人不能償還貸款時銀行可以處置抵押房屋。同時通過“一登記一備案兩分開”，合理規避農村“房隨地走”的房、地權利主體一致原則和法律關于宅基地抵押規定尚不明確的矛盾：“一登記”是指在抵押擔保合同上僅登記《房屋所有權證》，“一備案”是指國土部門在《集體土地使用證》上進行備案，“兩分開”是指房屋所有權證與宅基地使用證分開。