我國農業資源臺賬制度創設研究

尤 飛，王 歐 栗欣如※

(1.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081； 2.農業部農村經濟研究中心，北京 100810)

0 引言

十九大報告指出我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，中國已開啟生態文明建設新時代。農業是各行業生存、人類生活的資料來源，生產過程離不開農業資源的開發和利用，但生態系統的資源供給能力有限，制約了農業的平衡、充分發展。農業資源臺賬制度在這樣的背景下啟動，摸清中國農業資源的現狀，并對其進行細致、動態管理是解決農業不平衡、不充分發展的基礎和關鍵。《生態文明體制改革總體方案》(2015年)要求開展自然資源管理體制、自然資源資產負債表、自然資源統一確權登記、資源環境承載能力監測預警機制、生態紅線劃定等一系列自然資源領域的改革任務。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《國家農業可持續發展實驗示范區建設方案》(2016年)要求建立農業資源管理制度，實現對重要農業資源的監測評估。《全國農業現代化規劃》(2016年)指出要推進信息化與農業深度融合，建立集農業數據監測、分析、發布和服務于一體的國家數據云平臺，加強農業遙感基礎設施建設，建立重要農業資源臺賬制度。可見，把資源環境因素納入到農業發展和現代農業建設中，是綠色、可持續發展的必然趨勢，同時也對農業資源監測、管理提出了要求。農業資源臺賬制度，是以資源清單的形式，詳細系統地記錄農業資源存量及其增減明細，其本質是農業資源信息數據庫，是農業資源核算的基礎。建立農業資源臺賬制度對掌握農業資源底數，分析評價農業資源變化及利用效率，提高農業資源管理水平，促進農業可持續平衡發展意義重大。

鑒于此，文章在梳理國內外農業資源臺賬制度實踐基礎上，分析了中國農業資源臺賬制度存在的問題和面臨的挑戰，提出適應我國農業資源臺賬制度的設計路徑及相應的政策建議。

1 農業資源臺賬制度歷史演進及國外實踐

1.1 農業資源臺賬制度歷史演進

從國際角度來看，與農業資源臺賬緊密相關的是自然資源核算，自然資源核算經歷了70多年的演進：第一階段，思想萌芽時期(1946～1953年)。國際社會開始意識到經濟繁榮和嚴重的環境與健康危害相伴隨[1]。1946年，英國經濟學家約翰·希克斯在經濟核算的同時考慮其對資源環境的影響，提出綠色 GDP，即現行GDP總量扣除環境資源成本和對環境資源的保護服務費用所剩下的部分； 西方于1953年提出了國民賬戶體系(SNA)，為環境經濟核算提供了方法雛形。第二階段，理論探索時期(1953～1991年)。1960、1964和1968年對SNA進行了3次修訂； 前蘇聯于1973年提出了物質產品平衡表體系(System of Material Product Balances，MPS)； 西方國家及部分發展中國家也相繼開展資源環境核算研究工作，如芬蘭、歐盟、荷蘭、法國、印度尼西亞、墨西哥等[2]； 1991年，聯合國提出綜合環境和經濟核算體系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA)的思想，但當時的影響力還比較有限。第三階段，核算實踐階段(1992年至今)。以1992年世界環境與發展大會為新契機， 1993年聯合國統計司建立了與SNA 相一致、可系統地核算環境資源存量和資本流量的框架，即綜合環境與經濟核算體系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA-1993)。在SEEA-1993框架基礎上，聯合國分別在2003年及2012年發布了SEEA-2003框架和SEEA-2012中心框架，詳細說明了自然資源的物理量、混合環境—經濟賬戶及其估價方法，并積極嘗試將其提升到國際統計標準[1-2]，增加了環境退化及相關措施和評估方法的討論[3-5]。

1.2 國外農業資源臺賬的實踐個案

目前自然資源核算已經有國際統一標準，但具體到各個國家的農業資源調查和管理上，由于其經濟發展水平不同，農業資源條件差異較大，對農業資源的調查有很大差異。

(1)美國資源清單調查。在農業資源調查統計方面，美國已經形成了一套系統的常規調查項目——國家資源清單調查項目(National Resources Inventory Survey Program，簡稱NRI Survey Program)。該項目對美國非聯邦用地(包括私人土地、部落、信托土地、州或地方政府持有的土地)的土地利用及土地上的自然資源(包括土壤、水等其他資源)情況、發展趨勢進行調查。NRI調查由美國農業部自然資源保護服務局(Natural Resources Conservation Service，簡稱NRCS)負責，由愛荷華州立大學調查統計與方法研究中心提供技術支持，美國財政給予經費支持。美國國家資源調查大致經歷了3個階段。第一階段： 1976年以前，重點調查土壤資源。NRI 的前身是1956年實施的旨在研究小流域范圍內土地利用和水土保持問題的土壤保持需求清單，并首次采用了統計學的取樣方法在全國尺度上搜集自然資源的現場勘測數據。第二階段： 1977～1999年，國家資源清單(NRI)調查正式開展， 5年一次，分別在1977、1982、1987、1992和1997年實施調查，專題調查同步展開。第三階段： 2000年至今，開始國家資源清單年度調查，提供了豐富有效的即時信息。NRI不僅記錄了自然資源變化趨勢，還提供了對實施資源保護措施后所獲成果的評價[6]。

美國國家資源清單調查有諸多優點：第一，權責明確，農業部主導，政府支持。第二，統計抽樣方法設計合理，技術手段比較先進。遙感技術、地理信息系統大大提高了調查效率和準確程度，針對數據收集設計的網絡指導手冊和調查軟件簡化了數據收集流程。第三，國家資源清單調查數據有良好的數據特征：數據質量高，數據最早可追溯到1982年，由自然資源數據收集專家收集； 數據共享程度高[7]，與農業部自然資源保護服務局的土壤調查數據關聯，可以進行有關土壤資源的研究分析； 完整性好、時效性強，提供國家層面口徑一致的數據庫，能夠對非聯邦所有土地上的相關資源進行趨勢分析。美國國家資源清單調查在制定國家自然資源保護政策和項目方面，甚至在生態資源調查、氣候變化調查方面都發揮了關鍵作用，有助于公眾了解自然資源問題，并為研究人員提供了國家層面上全面一致的資源數據信息。

(2)英國鄉村調查。英國在農業資源調查統計方面也做了大量的工作，其中有代表性的綜合性調查是鄉村調查(Countryside Survey,http：//www.countrysidesurvey.org.uk/)，其目的是統計英國鄉村的自然資源，用標準化的科學方法和分析方案調查鄉村的棲息地、地貌、植被、河流、土壤和土地覆蓋等情況，展示鄉村變化及原因，并對外提供數據，為政府決策和學術研究服務。鄉村調查由自然環境研究理事會(Natural Environment Research Council)和環境、食物與農村事務部(Department of Environment，Food and Rural Affairs)等機構資助，調查由生態與水文中心(Centre for Ecology & Hydrology)負責執行。從1974～2008年共進行了5次鄉村調查，調查區域不斷增大； 調查內容從生態調查發展為全面資源調查； 繪制了英國土地覆被圖，并從聯邦整體和各國的角度分別給出了調查報告。英國鄉村調查的數據收集方案有兩種，一個是田野調查(Field Survey)，另一個是土地覆被圖(Land Cover Map)。田野調查是對英格蘭、蘇格蘭和威爾士等地樣本調查區域的詳細研究，樣本調查區域大小為1km2，搜集的信息包括地塊區位特征、河流池塘數據、土壤數據，信息等。土地覆被圖可以全面反映整個英國土地的植被覆蓋情況，用衛星圖像生成。土地覆被圖在1990年和2000年已經成功被英國政府部門、科研機構采納，可用于氣候、水、生態系統、海洋、生態保護、影響評估、健康、農業、景觀規劃、電訊、城市研究、教育宣傳、碳核算等領域的分析。總的來看，英國鄉村調查數據內容豐富、可靠性強。調查的范圍和復雜程度在增加，數據內容不斷豐富，價值不斷提高。過去鄉村調查的數據幫助跟蹤陸地、淡水和動植物棲息地的變化，在制定和評估農業政策方面幫助較大。

(3)澳大利亞綜合資源調查。澳大利亞的農業資源調查范圍廣泛，但缺乏一個有代表性的大范圍調研。澳大利亞農業與水資源部下屬的農業、資源經濟與科學局(Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics and Sciences,http：//www.agriculture.gov.au/abares/)收集了大量農業資源數據，建立了澳大利亞自然資源數據庫(Australian Natural Resources Data Library，http：//data.daff.gov.au/anrdl/php/anrdlSearch.html)，涵蓋土地、水資源、氣候、森林等農業自然資源的詳細信息。

(4)日本土地調查。日本農業資源調查的目的是收集可耕地、可耕但拋荒的土地、農村道路的相關數據，分析農村土地是否能滿足食物需求和農業農村發展的需要。調查分為兩個部分，一是對耕地的調查，二是對鄉村道路維護狀況的調查。耕地調查的指標包括耕地面積、拋荒耕地面積、放牧草場面積，每年12月開始調查。鄉村道路調查的指標包括村道長度、硬化道路長度、村內橋梁數量、村內橋梁總長度等，每年12月調查。該調查由日本農林水產省組織實施，當地統計部門負責執行。

1.3 國外農業資源臺賬的經驗啟示

實踐證明農業資源調查能夠指導農業政策制定、促進農業可持續平衡發展，世界發達國家普遍重視農業資源調查統計工作，其經驗值得借鑒。一是單獨設立調查項目。獨立設立農業資源調查項目，賦予農業資源調查較高的地位，肯定農業資源調查的重要性。國外農業項目還有一個特征是，與農業生產緊密相關的土地、水、氣候等重要農業資源基本都分配給農業統計部門，減少了與其他部門協調的成本，維持了調查的獨立自主。二是采用先進調查技術。美國國家資源清單調查使用了遙感技術和地理資訊信息系統，英國鄉村調查使用衛星圖像分析系統，在先進的農業技術的幫助下，英美兩國農業資源調查的區域范圍不斷擴大，調查時間也在縮短，調查的覆蓋面增加，顯著提高了數據質量，降低了農業調查成本，更好地反映了國家農業資源分布情況。三是縮短調查周期。隨著調查技術進步、數據收集系統不斷完善，發達國家農業資源統計周期有變短的趨勢，極大地提高了數據的即時性。四是開發數據收集系統和共享機制。發達國家都有專門的農業資源數據庫，并且會將獲取的數據以信息圖或者統計圖表的形式定期公布，既有效保證了數據口徑的一致性，又提高了數據的共享性，更好地服務于決策者和研究者。

2 農業資源臺賬制度的中國實踐

2.1 農業資源統計歷史演進

新中國成立以來，我國在農業資源統計上做了大量的調查和統計工作，作為農業資源與區劃工作的基礎。從農業資源區劃視角回顧農業資源調查的實踐經驗，能夠為目前農業資源臺賬制度提供一些參考。

(1)關注農業區域劃分階段(1949～1965年)。第一個五年計劃(1953～1957年)指出農業區域劃分的重要性，隨后全國各級政府都建立了農業區劃工作機構，中國科學院專家團隊也對全國的地貌、氣候、水文、潛水、土壤、植被、動物、昆蟲和綜合自然區劃9個方面進行了調查并出版了專著。1957年農業部計劃經濟局在統計資料基礎上編撰了《全國主要農作物分布圖集》。

表1 農業資源區劃工作中農業資源統計情況

資源類型統計工作土地資源重點地區土地資源調查與合理利用研究全國性耕地資源利用研究農用后備土地資源調查第一次土地調查第二次土壤普查全國土地資源數量、質量評價和資源圖編制水資源全國各地區水資源的綜合評價全國各地區水資源合理利用和供需平衡研究中國水資源及其開發利用調查評價氣候資源全國氣候資源調查亞熱帶東部丘陵山區農業氣候資源及其合理利用研究熱帶亞熱帶西部丘陵山區農業氣候資源及其合理利用研究農業氣候資源評價與高效利用生物資源漁業資源調查長白山野生經濟植物資源調查云南及周邊地區農業生物資源調查農業生物種質資源調查評價研究生物質能源調查評價與綜合利用研究 注:根據《中國農業資源區劃30年》整理

(2)農業資源區劃工作停滯階段(1966～1977年)。1966年3月召開了第二次全國農業區劃工作會議，農業部土壤普查辦公室委托中科院地理所編制了一部以土地利用為中心內容的著作《全國農業現狀區劃》(草稿)； 國家大地圖集統籌委員會編輯出版的《中華人民共和國自然地圖集》，全面介紹了全國的自然環境、自然條件分布狀況及相關研究成果。當年夏，第二次農業資源區劃工作因“文化大革命”被迫停止。

(3)全國性農業資源調查階段(1978～1985年)。這個時期，農業資源區劃工作重新啟動，農業資源區劃委員會在農業資源統計工作上功不可沒，以全國面上調查和專題調查相結合的形式，對土地資源、水資源、氣候資源、生物資源等(表1)進行了全面統計，為農業區域劃分奠定了基礎。到1985年底，全國2 108個縣(除西藏)完成了資源調查和農業區劃，首次形成了國家、省、市、縣總相配套的農業資源區劃體系，全國性的農業資源調查工作告一段落。

(4)初步建立農業資源經濟信息動態監測體系階段(1986～1995年)。這一時期的農業資源調查工作主要包括兩個方面：一是從重點地區沿海灘涂資源、坡地資源、山區氣候資源調查出發，逐漸擴大范圍和深度，至1994年6月全國28個省、自治區、直轄市(除海南、西藏和臺灣)都完成了農業后備資源調查工作，最后編撰成《農業綜合開發后備資源調查報告》。二是初步建立了農業資源經濟信息動態監測體系，將航天遙感和地面網點縣相結合，統計了土地利用結構、農業生產災害、重點農業生態環境、農業生產過程和農村經濟5方面的數據。

(5)農業資源數據更新階段(1996年至今)。1996年至今，對農業資源信息采集以更新農業資源數據。與此同時，加大了對農業資源管理政策、農業資源管理法規方面的研究。農業資源動態監測系統逐步完善，提升了農業遙感監測的業務化水平。2006年開始進行全國五大作物(小麥、玉米、水稻、棉花、大豆)大比例尺作物空間分布及面積調查工作。

2.2 專項資源臺賬實踐情況

盡管臺賬在過去的農業資源統計過程中使用不多，但臺賬在資源統計上的應用卻非常廣泛，有一些已經比較成熟，可以考慮把資源臺賬制度的思路和方法嫁接到農業資源統計中，建立農業資源臺賬。

(1)土地臺賬

土地利用臺賬、耕地保護臺賬管理辦法和土地流轉方面臺賬制度是臺賬手段在土地資源管理的重要實踐。土地利用臺賬是土地使用權審批的明細記錄表，是國土資源管理的重要手段，發揮了信息查詢、資源共享、管理監測的功能。一般而言，國土資源部門的土地利用臺賬分為3個賬本：土地收儲臺賬，詳細記錄每宗土地的地理位置、面積大小、土地來源、收儲金額等基本情況； 土地出讓臺賬，除了反映每宗地的申請用地單位、地理位置、面積、容積率、出讓價款、合同簽訂日期、約定繳款時間等基本信息外，還記錄土地出讓款繳納的時間、次數、已繳數、未繳數，使得每筆出讓款都能在臺賬中得到動態反映； 土地使用證臺賬，反映土地具體位置、面積、土地使用類型、使用期限、土地用途、申請發證單位名稱和土地證編號[8]。耕地保護的臺賬管理辦法，規范了耕地使用和管理規范，其中，分類管理方法提高了耕地保護的管理效率。以江西省為例， 2008年江西省出臺政策提出實行嚴格的“紅、綠、藍”三色臺賬管理制度，對實際耕地和基本農田面積高于保有量底線的，實行“綠色”臺賬管理，允許報批占用耕地項目； 對接近保有量底線的，實行“藍色”臺賬管理，控制報批占用耕地項目； 對達到保有量底線的，實行“紅色”管理，原則上不批準重大占用耕地項目。在土地流轉方面，吉林省公主嶺市環嶺街道利用臺賬進行土地流轉管理工作，有效穩定了土地承包關系。環嶺街道根據土地流轉相關法律法規建立了《環嶺街道土地使用、流轉管理臺賬》。首先，做好農戶現有土地登記工作。其次，對發生土地流轉的農戶，根據流轉雙方是否為本村農戶情況在土地管理臺賬上分別進行登記。臺賬管理制度規范了土地流轉方式，保障了流轉各方的權益，加強了村集體對本村土地管理的監控力度，減少了土地承包糾紛[9]。

(2)水利臺賬

2010～2012年全國第一次進行了水利普查，并首次明確使用臺賬制度，出臺了《第一次全國水利普查臺賬建設技術規定》，從臺賬的建立、組織分工、臺賬表建立、指標設定和獲取、填表說明等方面進行了詳細闡述。第一次水利普查對每一個臺賬的項目設置、調查方案都做了統一規定，共有3個主要臺賬，灌區用水量臺賬表、工業建筑業與第三產業取用水量臺賬表和河湖取水口取水量臺賬表； 4個輔助臺賬，分別是灌區取水輔助臺賬表、灌區用水輔助臺賬表、有水表計量用水戶輔助臺賬表和無水表計量取水用戶輔助臺賬表。

總的來看，中國農業資源調查和統計有悠久傳統和實踐經驗，涵蓋全國面上調查和針對局部地區某類資源的專題調查，推動了遙感等信息技術的使用，收集了豐富的農業資源數據。自然資源核算制度部分承接了自然資源調查統計的任務，探索實踐了自然資源實物賬戶的編制工作。

3 中國農業資源臺賬制度的問題挑戰

我國在2016年明確提出建立重要農業資源臺賬制度，從目前的情況和歷史經驗來看，我國農業資源臺賬制度存在以下問題和挑戰。

(1)缺乏統一細致的指導方案。目前涉及重要農業資源臺賬制度建設的文件僅有3個：《我國重要農業資源臺賬制度建設實施方案》、《國家農業可持續發展試驗示范區建設方案》(農計發[2016]88號)、《第一次全國水利普查臺賬建設技術規定》。但目前的方案缺乏統一的臺賬表格設計、對相關指標的界定和統一設置、對統計技術的統一規范，從而會造成臺賬制度實踐過程中的混亂，影響數據調查的準確性，增加數據匯總的難度，阻礙農業資源臺賬的建立。

(2)統計渠道多且口徑不一致。中國農業資源調查統計工作雖一直在進行，也積累了豐富的數據，但統計渠道較多，統計口徑不一致，不利于準確把握中國農業資源的特征。以耕地資源統計為例，耕地數據可以從國家統計局、農業部、國家土地管理局等多個部門獲取，但不同來源的數據差異很大[10]，無法判斷耕地資源的真實情況，也難以整合利用。同時，調查部門各自為政、重復統計[11]，也造成財政和社會資源的浪費。

(3)部門條塊分割共享性較差。農業資源的范圍比較大，通常都由不同的部門分別進行調查統計。但是，政府各部門職權界限不清、利益沖突，部門條塊分割明顯。加之國家統計職能部門受到統計制度約束，沒有將所有重要農業資源項目都囊括進來，導致部分農業資源的數據沒有實現共享[11]。全國農業資源區劃委員會雖能夠在一定程度上進行組織協調，但農業資源調查不僅涉及農業內部各部門，還需要農業以外水利、國土、氣象等多部門的大力配合，目前外部組織協調的難度仍然很大，數據共享性不理想。

(4)基層統計工作落后于國家。在具體操作層面，基層農業資源統計工作經常落后于國家統計工作，難以滿足國家建立農業資源臺賬的要求。主要原因在于，一方面，地方農業資源統計項目的設置比較少，或只注重對耕地資源的調查和統計，難以全面統計當地各種農業資源的分布和利用情況；另一方面，地方統計機構缺乏規范的農業資源動態觀測點和觀測網，技術落后，且缺乏連續性，難以提供真實可靠的統計信息。

(5)缺乏常規化調查的制度保障。中國在20世紀70～80年代進行全國性農業資源調查之后，大多以專題調查的方式進行統計數據更新工作，導致部分農業資源數據陳舊落后，難以滿足指導農業發展的需求，常規化的農業資源調查統計工作非常必要。

4 中國農業資源臺賬制度建設的對策建議

借鑒國內外資源調查、臺賬制度建設的經驗和教訓，我國新時期農業資源臺賬制度建設，重點需要加強按照科學規劃、多方參與、資源共享、合作協調、管理高效原則，建設和完成農業資源臺賬路徑設計，為農業管理者、生產者和科研人員提供高效服務。

(1)構建高效的管理體系。建立由理事會、管理委員會、戰略咨詢委員會、學術與技術委員會和業務部門組成的管理體系。理事會是農業資源臺賬最高管理機構，負責平臺重大事項的決策，主要由政府主管部門代表、外聘專家代表、依托單位代表等組成。管理委員會是平臺運行的執行機構，受理事會領導，主要負責日常事務及業務開展，由政府主管部門和依托單位代表組成。戰略咨詢委員會是平臺運行的外部支撐智庫，主要負責臺賬發展戰略和重大事項的咨詢工作，主要由外聘行業和技術專家組成。學術與技術委員會是平臺具體業務開展的執行機構，負責臺賬制度具體內容更新的決策以及業務發展的確定。業務部門主要由數據監控部、方法培訓部、軟件開發部等組成，主要負責平臺數據獲取、分析、技術咨詢、理論研究和軟件開發。

(2)科學制定管理規劃。農業資源臺賬制度建設應做好頂層設計，并對其進行階段性修正。一是制定資源臺賬制度管理規劃，明確臺賬的發展目標，確定臺賬的性質與依托單位，根據不同主體需求建立面向不同領域的子平臺；二是在臺賬建設和運行的過程中，不斷完善服務范圍和服務內容，階段性地修正臺賬制度發展方向，使臺賬為我國農業發展提供重要的作用。

(3)強化長效投入支持保障。充分發揮政府在公共服務平臺建設中的作用，建立政府為主導的多元化投入體系。一是在臺賬制度建設和運行初期，建立由農業部門主導的投入體系，利用農業資源調查等專項資金為平臺建設提供資金支持，完善臺賬的軟硬件運行條件；二是在臺賬運行中后期，建立專項資金，支持臺賬數據的獲取和長期管理。

(4)加快推進建立部門資源共享平臺。涉及臺賬的有關部門，如農業、水利、國土、環保、氣象、林業等，應在發改委的牽頭下，商建數據共享平臺。各部門有權根據履行職責需要向其他部門提出數據共享需求，同時有責任和義務提供給其他部門信息。非因法定事由，部門不得拒絕其他部門提出的信息共享需求。

(5)逐步建立農業資源數據獲取網絡體系。賦予各省市農業資源與區劃學會農業資源調查及相關數據獲取的職責。初期以項目為紐帶試行，長期以行政為手段規范，促進形成以區劃學會為主體，其他各級政府機關、企業事業單位配合的數據獲取網絡體系，確保農業資源臺賬制度運行暢通高效。

(6)建立農業資源聯合普查制度。根據農業資源數據需求，定期或不定期舉行有國土資源、統計、水利、環保、林業等各部門參與的全國性農業資源聯合普查，采用高分辨率航空拍攝、入戶調查、統計普查等手段，配合日常監測數據，服務現代農業發展。

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