北京市畜禽產品質量安全監管績效多主體綜合指標體系構建與評估*

趙曉丹

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

0 引言

政府作為食品安全管理的主要監管主體，其監管行為的效果能否達到目標是政府監管工作的核心，而監管績效評估是一種合理評估政府監管行為效果的重要手段，不僅有助于正確認識監管工作面臨的形勢和任務，更能推動相關部門提高監管工作的效率。因此，不斷改進和完善食品安全監管績效指標體系具有十分重要的意義。

目前針對畜禽產品質量安全監管績效的研究比較匱乏，大多數學者集中研究食品安全監管績效評估體制的現狀[1-2]以及從不同角度構建評估指標體系[3-6]。在政府監管績效的研究方法上，平衡記分卡強調定性指標和定量指標的平衡性，比較適用于政府監管中諸多指標不好量化的特點，是目前可用于研究公共監管較為完善的方法[7]，也逐漸被國內很多學者應用于各領域和地區[8-9]，劉鵬[10]首次將平衡計分卡應用到食品安全監管績效中，構建了省級政府食品安全監管績效評價指標體系，但只停留在指標構建層面，并沒有進行監管績效的評估和分析。

綜合以上可以看出，目前有關政府監管績效的研究較為深入，但針對畜禽產品質量安全監管的研究還比較匱乏。尤其北京作為特大型城市和我國的首都，外埠食品比例和消費人口龐大，經濟和居民收入水平高，畜禽產品質量安全要求高，導致其監管難度較大，從而針對北京市畜禽產品質量安全監管的研究更待進一步深入。因此，文章基于較為完善的平衡計分卡，構建北京市畜禽產品質量安全監管的多主體綜合指標體系，并對其進行評估，從而為提高北京市畜禽產品質量安全監管績效提供一定的借鑒和參考。

1 北京市畜禽產品質量安全多主體綜合指標體系的構建

1.1 平衡計分卡構建政府績效指標的可行性

圖1 北京市畜禽產品質量安全管理多主體績效評估指標體系

平衡計分卡(Balance Score Card，BSC)最初被應用到企業績效評估中，是基于企業戰略，結合企業各部門任務和決策，將原本的目標分解為財務狀況、顧客服務、內部經營過程、學習與成長4個維度。該方法最初被成功應用到各種企業的績效管理中，隨后被美國、英國、澳大利亞等發達國家應用到政府績效評估中，而中國政府應用相對較少。

首先，4個維度不僅涵蓋了財務指標，更加注重了組織的未來發展，考慮了長期目標和短期目標，更符合政府績效的“統籌”、“平衡”理念； 其次，平衡積分卡實質是將戰略目標逐層分解并與相關利益主體、組織成員銜接起來，從而實現組織目標，提高績效，不僅可以更準確、更全面地衡量政府的績效，同時可以作為績效管理工具； 最后，平衡計分卡是定性和定量指標相結合，一定程度上克服了其他績效體系的主觀性缺陷，以及國外諸多政府部門實施的成功經驗，表明平衡計分卡在公共部門的應用可以幫助構建權責發生制、預算和會計制度，對公共部門組織學習與成長進行引導與推動，重塑公共組織的文化，平衡計分卡將改進和完善公共部門的內部運行機制，為公共組織績效管理提供戰略框架。

1.2 指標設定

《中華人民共和國食品安全法》是我國食品安全的基本法，其第一條指出：“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法”，說明確保食品安全、保障公眾身體健康和生命安全是食品安全監管部門的責任和使命。北京市畜禽產品相關部門的監管責任是通過確保北京市畜禽產品的質量安全，保障北京市市民的身體健康和生命安全。

基于北京市畜禽產品監管部門的責任，參考其他學者有關食品安全監管績效的一般劃分標準，并結合北京市畜禽產品相關監管部門的專家意見，從工作業績、相關利益主體、內部管理、學習和成長4個維度構建多主體的綜合指標體系。

1.2.1 工作業績維度

企業績效中財務指標作為企業業績結果的指標，但北京市畜禽產品監管部門的業績目標是實現北京市良好的食品安全狀況、畜禽產業健康發展，確保北京市公眾身體健康和生命安全。因此采用工作業績維度衡量政府業績，采用畜禽產品的食品安全狀況以及產業發展作為評價指標，并結合相關利益主體對北京市畜禽產品安全狀況的滿意度作為主觀評價指標，綜合政府、消費者、畜禽產品生產經營企業更全面地評估政府監管的業績。

該文評估的是對畜禽產品安全監管的狀況，重點是畜禽產品的安全情況，用以評估監管是不是發揮作用。主要評價指標是畜禽產品抽檢合格率、發生食品安全事件或丑聞情況。 同時，對畜禽產品的產業發展側重于產業發展的健康程度，而非產業的發展快慢程度，因此選擇畜禽產品生產經營企業質量認證、持有證照以及違規被處罰情況，而非產業發展速率或產業占有率等指標。

1.2.2 相關利益體維度

工作業績維度的實現需要相關利益主體的配合和支持，同時良好的工作業績也會推動相關利益主體的積極響應。畜禽產品安全監管的利益相關人主要包括畜禽產品生產經營者、消費者、其他社會組織以及上級監管部門。主要的配合和支持工作包括對食品生產經營者的規范和監督、對消費者畜禽產品相關知識的宣傳和培訓、與其他社會組織機構的合作與溝通，以及對上級監管部門部署工作的落實與反饋。

從畜禽產品生產經營企業的行為規范和質量控制、培訓教育、日常監督、處罰力度4個方面設置對畜禽產品生產經營者規范和監督指標，并通過對部分企業的抽樣調研對具體指標情況進行核對，以確保指標的合理性； 對消費者的畜禽產品相關知識的宣傳和培訓被分解為對消費者畜禽產品相關知識的宣傳教育、投訴舉報處理、消費者掌握畜禽產品相關知識和投訴舉報渠道的程度，定性和定量的結合，其中后兩個指標是通過消費者問卷獲取； 由于北京市食品安全的檢測均是政府部門負責，并沒有第三方監測機構，因此，與其他社會組織機構的合作與溝通主要是與科研機構的交流合作，以及對媒體問題的處置； 上級部門往往是績效評估中容易被忽視的利益主體，但對上級監管部門部署工作的落實與反饋是中央考評地方政府績效的一項重要內容，因此，該文主要從對上級工作的完成情況以及反饋情況評估。

1.2.3 內部管理維度

工作業績與相關利益主體的配合需要合理的內部管理，一般將政府的內部管理分為監管意愿、監管能力、監管行為3個方面，該文也依據此標準將政府監管部門的內部管理維度劃分為監管積極性、監管能力出色程度和監管行為規范性3個方面。

影響監管積極性的主要是領導重視程度、績效和問責機制設置，該文采取是否定期召開研討會發現監管問題，以及是否提出整改措施作為領導重視程度指標，與獎懲掛鉤的績效評價體制和引入公眾監督的問責機制設置績效和問責機制指標； 監管能力是通過衡量監管基礎設施、領導者領導能力、職能分工、信息技術支持以及應急準備等5個方面； 監管行為規范是相對比較常規的指標，主要包括是否制定監管行為規范，不作為處置和投訴渠道。

1.2.4 學習與成長維度

學習與成長維度是前3個維度持續發展的動力，是企業績效和政府績效比較相似的維度，因為二者的實施主體都是員工，員工的學習與成長以及組織的創新是其不斷前進的動力，這也是平衡積分卡最具特色的新維度，響應了國家可持續科學發展和與時俱進的號召，是建設學習型政府的需要。主要從組織和員工兩個層面，通過組織創績效是否有提升、監管技術是否存在突破以及監管管理過程是否改進衡量組織層面； 通過員工專業技能水平和培訓效果以及培訓滿意度衡量員工學習與成長層面，員工層面利用了定性和定量的結合方法，更客觀地評價了該維度。

以上的指標體系包含了政府、消費者、企業、科研機構和媒體多個監管利益主體，涵蓋了財務指標和非財務指標，不同層級指標之間相互補充，形成了較為完善的系統。

表1 北京市畜禽產品質量安全管理多主體績效評估指標體系

一級指標(A)二級指標(B)三級指標(b)工作業績維度畜禽產品的安全狀況1.畜禽產品的抽檢合格率2.畜禽產品安全事故3.畜禽產品安全丑聞畜禽產品產業健康發展狀況1.畜禽產品生產經營者企業通過質量認證情況2.畜禽產品生產經營者企業執有證照情況3.違規企業得到有效懲處消費者和企業滿意度1.消費者對畜禽產品質量現狀滿意度2.消費者對畜禽產品政府監管滿意度3.畜禽產品生產經營者對畜禽產品市場秩序滿意度4.畜禽產品生產經營者對畜禽產品政府監管滿意度相關利益主體維度對畜禽產品生產經營者監管1.畜禽產品生產經營和質量控制符合規范和標準2.對畜禽產品生產經營者的培訓教育3.對養殖、屠宰、生產、流通各環節的日常監督投入4.畜禽產品生產經營處罰力度對消費者宣傳和動員1.對消費者宣傳教育2.對消費者投訴舉報處理3.消費者對畜禽產品安全基本知識的掌握程度4.消費者對投訴渠道認知程度與社會組織合作1.與科研機構合作經費投入2.與科研機構合作效果3.對媒體曝光問題的處置4.違反原則強迫媒體刪除報道對上級工作落實1.貫徹和落實北京市年度食品安全工作計劃落實情況2.向上級部門反饋食品安全情況內部管理維度監管人員積極性1.定期召開畜禽產品安全研討會,發現監管存在問題2.針對監管問題提出整改措施3.建立與獎懲掛鉤的監管績效評價體系4.引入社會監督,制定責任追究方法監管能力1.經費保障、人員編制、設備水平2.組織領導水平3.監管職能分工情況4.畜禽產品信息平臺建設與信息共享5.應急預案與演練監管行為規范性1.制定并執行畜禽產品安全監管人員行為規范2.對下級部門監管不作為、亂作為的處理情況3.設置對監管不作為、亂作為的投訴舉報渠道學習與成長維度組織管理創新1.畜禽產品安全績效水平提升情況2.組織管理得到上級部門的認可和表彰3.在畜禽產品安全監管技術突破4.監管管理的改進員工培訓與成長1.監管人員專業技能水平2.監管人員培訓教育投入力度3.監管人員對培訓教育的滿意度

2 基于模糊綜合評價法評估北京市畜產品質量安全管理績效

績效評估的重點是對構建的績效指標體系進行評估，該文基于平衡計分卡構建了北京市畜禽產品質量安全管理多主體指標體系，采取模糊綜合評價法對其績效進行評估。

2.1 確定權重

首先，需要對每個指標在整個指標體系中的重要性進行測算，即確定其權重。基于平衡記分卡構建的指標體系是對績效指標層層分解，并將戰略目標轉化為具體可衡量指標的，這與層次分析法的基本思想相一致，同時層次分析法是采取定性和定量相結合的方法，具有系統、靈活、簡介的優點，因此，該文選擇層次分析法確定指標權重。

層次分析法本質是對同一層級的指標進行兩兩比較確定各指標的重要性大小。指標體系中每一個層次中各個指標的重要性是不同的，專家根據1～9分判斷矩陣標度對兩兩指標進行評分，得到判斷矩陣。根據判斷矩陣計算該層次相對于上一層次某因素而言各個指標重要性的次序，即權值的分配，并采取算數平均法估算權向量。

權重打分專家是從畜禽產品相關的政府官員、畜禽產品行業專家、績效評估專家3個層面進行隨機分層抽樣選取的30名專家； 采取同類型專家平均，不同類型專家加權平均得到績效評估體系的一級、二級、三級指標的判斷矩陣； 采取算數平均法估算權向量，對每一級指標進行一致性檢驗，根據測算得到權重和一致性檢驗結果可以看出，每層指標CR均小于0.1，即各指標的判斷矩陣均通過了一致性檢驗，從而說明各指標權重是合理的。

表2 判斷矩陣的權重系數

級別w1w2w3w4λmaxCICR一級指標A0.360.330.190.124.070.020.02二級指標A10.430.320.243.010.0060.01A20.490.220.130.164.060.020.02A30.450.240.313.000.0010.001A40.410.592.0000三級指標A110.630.210.163.0080.0040.007A120.270.200.523.0010.0010.001A130.400.320.140.154.040.020.02A210.280.090.170.474.220.070.08A220.280.390.180.154.060.020.02A230.240.510.180.074.150.050.06A240.600.402.0000A310.150.230.240.384.040.010.02A320.260.420.200.134.030.010.01A330.450.280.273.000.0020.003A410.300.140.284.020.0060.007A420.480.310.213.0000

2.2 實證評估

基于確定的各層指標權重，采取模糊綜合評價法對北京市畜禽產品質量安全監管績效進行綜合評價。

由于指標體系中涉及政府機構、企業和消費者，調查對象也被分為3部分：政府評估小組人員是對北京市畜禽產品質量安全狀況和監管狀況有一定了解并作出判斷的群體，分為監管相關部門負責人和行業專家兩部分，采取隨機分層抽樣，選取30人成立評估小組，對北京市畜禽產品的安全狀況和產業健康發展狀況下的三級指標進行評價；在北京市畜禽產品相關企業名單中隨機抽取10個企業，前去各個企業隨機選取10人進行問卷調查； 在北京市大型超市和農貿市場分別定點隨機抽取55位消費者，對三層指標中消費者滿意度的部分進行問卷調查，共發放110份問卷，最終回收有效問卷100份。

(1)工作業績維度綜合評估

工作績效維度包括北京市畜禽產品的安全狀況、產業健康發展狀況、消費者和企業滿意度3個二級指標，因此需要對3個二級指標進行模糊綜合評價的基礎上再對工作績效進行評價。

對評估小組以及消費者和企業問卷的評分進行統計，將5個分值按照人數進行統計，并除以總評價人數，以此類推其他指標，從而得到模糊評價矩陣。根據表2，北京市畜禽產品的安全狀況、產業健康發展狀況、消費者和企業滿意度3個指標的權向量分別為：W11=(0.63,0.21,0.16)、W12=(0.27,0.20,0.52)、W13=(0.40,0.32,0.14,0.15)。

因此，可得到北京市畜禽產品安全狀況、產業健康發展狀況、消費者和企業滿意度綜合評估向量：

B11=W11×R11=(0.55,0.38,0.06,0,0)

B12=W12×R12=(0.54,0.27,0.13,0.05,0)

B13=W13×R13=(0.15,0.33,0.46,0.07,0.09)

以上指標的綜合評估向量即為工作績效的評估矩陣R1。由表2可知，工作績效權向量W1=(0.43,0.32,0.24)，從而可得工作業績綜合評價向量B1和評價值Y1：

北京市畜禽產品質量安全監管的工作業績指標評分4.22，說明北京市畜禽產品質量安全監管在工作業績整體上處于良好水平。其中，北京市畜禽產品的安全狀況、產業健康發展狀況相對較高(4.5，4.3)，但消費者和企業滿意度相對較低(3.6)。

(2)相關利益主體維度綜合評估

相關利益主體維度包括政府對畜禽產品生產經營企業的監管、消費者宣傳動員、與社會組織的合作以及對上級工作的落實等4個方面，首先對4個二級指標進行模糊綜合評價，再對相關利益主體進行模糊評價。

對評估小組以及消費者和企業問卷的評分進行統計，得到政府對畜禽產品生產經營企業的監管、消費者宣傳動員、與社會組織的合作以及對上級工作的落實等4個二級指標的模糊評價矩陣； 根據表2可得，政府對畜禽產品生產經營企業的監管、消費者宣傳動員、與社會組織的合作以及對上級工作的落實的權向量分別為W21=(0.27,0.09,0.17,0.47)、W22=(0.28,0.39,0.18,0.15)、W23=(0.24,0.51,0.18,0.07)、W24=(0.6,0.4)，乘以模糊評價矩陣，得到以下4個指標的綜合評估向量：

B21=W21×R21=(0.31,0.52,0.09,0.08,0)

B22=W22×R22=(0.43,0.20,0.08,0.18,0.11)

B23=W23×R23=(0.38,0.27,0.15,0.10,0.10)

B24=W24×R24=(0.72,0.24,0.04,0,0)

以上指標的綜合評估向量即為相關利益主體的評估矩陣R2。根據表2可知，相關利益主體權向量W2=(0.49,0.22,0.12,0.16)，可得相關利益主體綜合評價向量B2和評價值Y2：

則說明北京市畜禽產品質量安全監管的相關利益主體處于良好水平，但略低于工作績效維度。其中，對上級工作的落實情況水平最高，接近優秀(4.7)，其次是對畜禽產品生產經營企業監管(4.1)，但與社會組織合作、對消費者宣傳動員相對較低(3.7、3.7)。

(3)內部管理維度綜合評估

內部管理維度包括監管人員積極性、監管能力以及監管行為規范性3個二級指標，因此需要對3個二級指標進行模糊綜合評價的基礎上,再對內部管理進行評價。

由于該維度是政府內部管理，涉及的主體只有政府本身，所以該維度的監管人員積極性、監管能力以及監管行為規范性3個指標均來自政府評估小組的評分。根據表2可知，監管人員積極性、監管能力以及監管行為規范性3個指標的權向量分別是W31=(0.15,0.23,0.24,0.38)、W32=(0.26,0.42,0.20,0.13)、W33=(0.45,0.28,0.27)，并乘以模糊評價矩陣，得到綜合評估向量：

B31=W31×R31=(0.42,0.38,0.12,0.06,0.02)

B32=W32×R32=(0.56,0.20,0.16,0.06,0.03)

B33=W33×R33=(0.55,0.29,0.15,0 0)

以上指標的綜合評估向量即為內部管理的評估矩陣R3。根據表2可知，內部管理權向量W3=(0.45,0.23,0.31)，可得內部管理綜合評價向量B3和評價值Y3：

表明北京市畜禽產品質量安全監管的政府內部管理績效處于良好水平，與工作績效的水平相當，同時監管人員積極性、監管能力以及監管行為規范性3個指標的績效也相當。

(4)學習和成長維度綜合評估

學習和成長維度包括組織管理創新、員工培訓與成長兩個二級指標，根據表2可知組織管理創新、員工培訓與成長兩個二級指標的權向量分別是分別為W41=(0.30,0.14,0.28,0.28)、W42=(0.48,0.31,0.21)，從而得到綜合評估向量：

B41=W41×R41=(0.59,0.29,0.09,0.03,0.01)

B42=W42×R42=(0.52,0.27,0.18,0.04,0)

以上指標的綜合評估向量即為工作績效的評估矩陣R3。根據表2可知，學習和成長權向量W4=(0.41,0.59)，可得學習和成長維度綜合評價向量B4和評價值Y4：

表明北京市畜禽產品質量安全政府監管的學習與成長處于良好水平，略高于工作績效和內部管理績效，其中組織管理創新指標(4.40)高于員工培訓與成長指標(4.25)。

(5)整體績效的綜合評估

綜合以上4個維度的綜合評價向量(Bi)作為整體績效的評估矩陣，則對北京市畜禽產品質量安全監管績效的模糊評估矩陣為Ro根據表2可知，北京市畜禽產品質量安全監管績效的權向量W=(0.36,0.33,0.19,0.12)，可得整體績效的綜合評價向量B和評價值Y：

綜合以上分析可知北京市畜禽產品質量安全監管綜合績效評分是4.17，說明整體監管績效處于良好水平。

根據木桶原理，北京市畜禽產品質量安全監管績效水平的高低并非由評分最高的指標決定，也不是各個指標的平均水平，而是取決于評分最低的指標，就如木桶最短板的長度。對北京市畜禽產品質量安全監管績效進行評估，目標是對各個指標進行對比分析，針對評估較低的指標進行改進以提高整體監管績效。

在工作業績、相關利益主體、內部監管、學習與成長4個維度中，學習與成長維度的評分最高，而相關利益主體的評分最低，4個評分大小關系是學習與成長>內部監管>工作業績>相關利益主體，說明北京市畜禽產品監管體系中對人才培養和組織管理的改進較有成效，這與倡導的學習型監管隊伍建設是吻合的； 但在工業業績和相關利益主體的合作中存在一定的薄弱部分，尤其是對生產經營企業的監管力度和對消費者、社會組織的動員效率最低，應及時作出調整和改善。這主要是由于我國食品安全監管體制起步相對較晚，消費者的食品安全認知和參與積極性、小規模企業綜合素質等均有待提高，政府還需協調多方利益關系，從而監管政策的實施力度和范圍需要一定時期的過渡，這與《食品安全法》中有關違規企業懲罰力度的提升也是吻合的。

2.3 與全國水平的對比

北京市畜禽產品質量安全監管績效高于全國平均水平。目前針對畜禽產品質量安全監管績效的評估較為匱乏，李長健等[11]針對我國整個食品行業的質量安全監管績效進行評估，以食品行業相關從業人員和消費者為調研對象，并采用四級量表，最終得到我國食品安全監管績效的綜合評分為86.37，判定為良好水平，在評分相對值上，北京市畜禽產品質量安全監管績效評分略高于我國食品安全監管績效。

同時，由于畜禽產品是食品中風險最大、監管難度最大的種類，我國畜禽產品質量安全監管績效的平均水平相應小于我國食品安全監管水平，即全國畜禽產品質量安全監管績效低于李長健[11]評估的86.37，說明北京市畜禽產品質量安全監管績效評分高于我國畜禽產品質量安全監管績效的平均水平，與北京市從未爆發畜禽產品質量安全事件的事實以及監管政策實施績效較高也是相符的。

3 研究結論與政策建議

該文基于平衡計分卡，從工作績效、相關利益主體、內部監管、學習與成長4個維度，綜合考慮政府、企業、消費者，并結合北京市畜禽產品監管狀況，構建北京市畜禽產品質量安全監管多主體綜合指標體系，并運用模糊綜合評價法對北京市畜禽產品質量安全監管績效進行實證評估，研究結果說明：(1)北京市畜禽產品質量安全監管績效評分4.17，處于良好水平，并高于全國畜禽產品質量安全監管績效平均水平； (2)學習與成長維度績效最高，響應“學習型”監管隊伍的號召； (3)工作業績和相關利益主體的評分較低，尤其是對生產經營企業的監管力度和對消費者、社會組織動員的效率最低，是監管體系完善的薄弱環節。

根據以上研究結論，提出以下政策建議。

(1)強化社會各主體食品安全意識，積極推進社會共治。加強對企業的問責、對消費者的宣傳和教育、與社會群體的合作，激發社會力量共同治理畜禽產品質量安全。強化企業誠信體系、風險防控體系、可追溯體系等多方面建設，探索推進企業主體責任制，將對企業的問責機制引入畜禽產品質量安全監管中，提高企業安全生產責任意識； 加大與社會組織的合作力度和合作深度，充分調動社會其他科研組織力量，并積極引導媒體導向，逐步建立公開、透明的信息共享平臺，及時公布產品檢測結果、品質公告、認證公告等，積極推進社會協同共治、共擔責任，合理保障畜禽產品質量安全。

(2)加大違規企業懲罰力度，提高監管約束力。監管手段是影響北京市畜禽產品質量安全監管績效的直接有效因素，我國畜禽產品質量安全監管手段相對單一且力度較低。在懲處力度上，我國于2015年通過《食品安全法》，加大對違規生產經營企業的行政處罰和問責力度，但由于我國生產經營企業規模不一，應和地方政府以及行業協會加強溝通合作，對處罰對象和力度進一步細化和明確； 重視日常檢查，定期和不定期檢查相結合，促進各環節檢查方式和程序相統一，提高檢查力度的同時盡量減少監管成本，加大對企業行為的約束力。

(3)加強監管機構多方協調，全面提升監管績效。畜禽產品質量安全監管是全產業鏈的監管，加強不同環節監管部門的協調溝通，全面提高畜禽產品質量安全監管績效。建立統一的產品安全委員會，承擔畜禽產品質量安全綜合協調職責，負責畜禽產品質量安全的風險評估、畜禽產品質量安全標準的制定、畜禽產品質量安全的信息公布、畜禽產品質量安全檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處畜禽產品質量安全重大事故； 各地方監管機構統一負責、領導、組織、協調該行政區域內的畜禽產品質量安全監督監管工作，建立健全畜禽產品質量安全監督監管的工作機制，統一領導、指揮畜禽產品質量安全突發事件的應對工作。

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