澳大利亞分享經濟監管與啟示
——基于競爭和消費者保護視閾

胡 承 華

(武漢大學 法學院，湖北 武漢430072)

作為第四次工業革命典型代表的分享經濟正在全球興起。這一業態在提升資源配置效率的同時,也對各國競爭和消費者保護法實施提出了一些挑戰。澳大利亞經濟體的總量不大,但在分享經濟發展勢頭方面并不亞于美國和歐盟。在2015年12月，澳大利亞國家字典中心將“分享經濟”選定為國家年度熱詞。為平衡“鼓勵業態創新、保護競爭和消費者”之間的關系，澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)先后發布了專題研究報告《分享經濟與競爭及消費者法》(下稱《消費者法》)、《分享經濟平臺企業遵守競爭和消費者法的指引》(下稱《分享經濟的指引》)，一些州出臺了規范分享經濟發展的相關立法?；诜窒斫洕\行內在規律的一致性，深入研究澳大利亞的監管改革動態可以為我國提供一定借鑒。

一、澳大利亞競爭和消費者保護立法概況

在澳大利亞聯邦層面調整競爭和消費者保護關系的法律主要有兩部：一是《2010競爭和消費者保護法》，其在《1974交易行為法》基礎上經過多次修訂而成。該法的側重點為反壟斷，明示的宗旨是“通過為消費者提供保護，促進公平交易競爭，最終增加澳大利亞國民的福利”;另一部是《澳大利亞消費者法》，重點在于調整消費者和經營者之間的關系，同時也對一些不正當競爭行為予以規制。作為聯邦國家，各州也享有立法權，出臺了一些法律。如《1987新南威爾士公平交易法》《1999維多利亞公平交易法》《1989昆士蘭公平交易法》《1988塔斯馬里亞公平交易法》《1990塔斯馬里亞消費者事務法》《1996北部地區消費者事務和公平交易法》等。各州立法也是澳大利亞競爭和消費者法體系的重要組成部分。

二、澳大利亞對分享經濟的界定與監管主張

《消費者法》由澳大利亞競爭和消費者委員會委托民間研究機構完成，2015年10月1日在委員會官網公布[1]。與我國當前情況一樣，澳大利亞社會各界對分享經濟內涵和外延的理解還存在很大爭議。然而行政執法及狹義的法律適用行為都離不開法律概念、判斷和推理等思維形式，其中概念是最基本的前提。這就要求監管機關首先明確分享經濟概念，否則監管無從談起?！断M者法》認為，應通過三個方面的特征來理解分享經濟：一是降低交易成本的平臺企業，這種企業在法律地位上不同于傳統居間人性質(或承擔交易場所功能)的電商平臺(比如Ebay ,Gumtree)；二是使用權非所有權的交易。平臺本身和這些交易的客體沒有任何產權關系；三是對等評價和評分系統，以確保交易質量。據上述三個特征，研究報告將分享經濟定義為“兩個非商個體(供應者和消費者)通過獨立的平臺企業發生的閑置資源的非所有權方面的交易?！狈窒斫洕鷳獓栏裣薅镻2P(個人對個人)形式的有償模式，典型為Uber和Airbnb，其運行當然必須遵循市場經濟的邏輯。如此，應對市場失靈的法律規則在必要時也毫無疑問適用于分享經濟。

澳大利亞競爭和消費者委員會認為，與分享經濟有關的競爭包括三種：“平臺上資源供應者之間的競爭，分享經濟新業態和傳統經濟的競爭，平臺之間的競爭”。其中，政府應重點關注平臺之間的競爭。這種競爭取決的因素有：“建立平臺過程中所耗費的沉沒資本、規模經濟、消費者轉換成本和消費者慣性、贏者通吃的網絡效應、現有平臺企業阻止新進入者的能力等。”基于上述判斷，分享經濟領域與傳統經濟相比，實際更容易生長出處于支配地位的巨型平臺企業。從理論上講，由于巨大的網絡外部性，有限數目的平臺企業的存在對競爭及消費者是有利的，但實踐中通常會發展為一家獨大的結局。在消費者權益保護方面，平臺所聲稱的完美的自我規制機制其實與平臺所追求的用戶規模是自相矛盾的。基于雙邊市場的生存特征，平臺為維護一定的用戶規模，一定時期內可能會在質量監管和聲譽監管方面做手腳，敷衍消費者，誤導和欺詐行為難以避免。分享經濟興起后最大的疑問是：誰是真正的經營者？平臺或平臺上的供應者？誰應該以經營者身份向消費者負責？澳大利亞競爭和消費者委員會認為，按照法律經濟學的理論，誰最能控制違反法律的風險，誰就應被視為責任承擔主體。一方面，分享經濟平臺企業廣泛地且實質性地參與交易活動，譬如網約車領域的市場開拓、司機背景審核、價格設定、支付程序控制、履約監管等；另一方面，從力量對比上分析，平臺企業對平臺上的供應者、消費者均享有較強支配力，力量明顯不對等。所以，澳大利亞競爭和消費者委員會在《分享經濟的指引》中明確要求平臺企業以經營者身份對消費者負責。

新南威爾士州商會的研究報告分析了旅游業分享經濟發展現狀，指出消費者安全權和公平交易權均面臨挑戰。研究報告提出以下主張：一是監管的目的是鼓勵商業發展，而不是限制；二是政府要抓住機會對整個行業的不合理監管措施予以調整或廢止；三是在政府干預之前要積極鼓勵行業自治；四是各級政府和政府部門應協同行動，提高監管效率；五是監管回應必須建立在調研基礎上，一定要掌握可靠數據[2]。

三、澳大利亞分享經濟監管指引與立法概況

2016年11月3日，澳大利亞競爭和消費者委員會在官網公布《分享經濟的指引》[3]。從保護競爭和消費者出發，《分享經濟的指引》共分七部分：“指引適用對象、平臺企業在競爭和消費者保護法上的義務、透明性、準確和誠實信用、有效的評論管理、公平對待消費者和供應者、術語”?！斗窒斫洕闹敢冯m不屬于正式意義上的立法，但其表達了執法機構的立場，是辦案的重要依據，因此會引起分享經濟企業的重視?！斗窒斫洕闹敢分攸c關注兩個問題：一是平臺企業不得從事任何產生限制競爭效果的行為，譬如指定用戶(含供應者和消費者)與特定的第三方交易、阻止平臺上的用戶與競爭對手進行交易；二是平臺企業應通過內部嚴格管理促成自律機制的正常運轉，尤其要確保向消費者傳遞的信息是準確的，不得有誤導和欺詐行為?！斗窒斫洕闹敢反_立了四大原則。第一，透明性原則。即平臺企業應該向供應者和消費者提供收費的所有信息，含附加費用的收取。平臺企業應該以清晰易懂的方式公布合同條款、管理規則及其它必要信息；第二，準確和誠實信用原則。市場開拓和廣告必須是真實的。要制定對失信者進行懲罰的規則。尤其要防范phoenixing現象的發生(其他平臺的失信用戶轉入本平臺)，建立強有力的信譽約束機制；第三，有效的評論管理原則。平臺企業必須對評論的真實性及可能產生的誤導后果負責；第四，公平對待消費者和供應者的原則。同日，委員會還在官網公布了《分享經濟的指引》[4]?！斗窒斫洕闹敢穼⒐叻Q為“trader”。它明確了供應者向消費者承擔的三大義務：第一，不得有虛假或誤導的言行，尤其是不可參與虛假評論活動；第二，質量保障義務。在質量不符時，消費者有權要求采取補救措施或索賠；第三，產品和服務符合安全標準。澳大利亞競爭和消費者委員會要求供應者與平臺一起承擔法律責任，在于平臺對供應者的控制雖弱于傳統實體經濟企業對員工的控制，但又遠強于居間經濟活動中居間人的控制能力。

澳大利亞對分享經濟的立法，采用分行業進行的模式。以私家車共乘服務(相當于國內的網約車)領域為例進行分析。在共乘服務合法化前，澳大利亞效仿英國的做法，在“帶司機的租賃車”領域實行雙軌制：傳統的出租車(Taxi)可從事巡游、站候和預訂(電召)業務；雇傭車(Hire car)則只能從事預訂業務。首都地區是澳大利亞第一個將共乘服務合法化的地方。其改革的第一步為過渡期，從2015年10月30 日開始，要求共乘公司對安全保障措施進行自查，包括車輛安全和司機犯罪背景調查。同時，大幅度下調出租車和雇傭車的許可證照費用；第二步，向立法會提交新法案，重點是共乘司機的資格認證和老業態的“管制減負”，同時取消或降低其他方面政府收費。法案要求保持傳統行業穩定，鼓勵出租車、雇傭車和共乘車適度競爭[5]。新南威爾士州政府2015年12月決定，在2016年向議會提交法案，實現共乘服務合法化，同時大量削減傳統管制措施。政府認為，在滿足安全的前提下法律應為所有司機提供更多競爭機會，以豐富消費者選擇。法案強調共乘等新業態的司機和車輛必須納入許可和認證范疇，出租車公司和從事預訂業務的公司應就司機的工作以“承運人”之身份對乘客負責[6]。

四、澳大利亞分享經濟監管對我國的啟示

“支持和引導分享經濟發展，提高社會資源利用效率”已于2017年3月寫入國務院《政府工作報告》。2017年7月國家發改委等八部門發布《關于促進分享經濟發展的指導性意見》(以下稱《指導性意見》)，確立了“鼓勵創新、包容審慎”的監管原則。從國際橫向比較看，我國的分享經濟發展水平已居世界前列。譬如在線房屋短租、網約車等服務成了家喻戶曉的典型?；ヂ摼W市場調查機構艾瑞咨詢發布的《2017年中國在線短租行業研究報告》顯示，2016年我國在線短租市場交易規模為87.8億元，預計2017年將達到125.2億元[7]?！毒W絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》2016年11月施行后，北京、上海、天津、重慶、杭州等42個城市根據自身發展出臺了實施細則。中國互聯網絡信息中心的統計數據顯示，截至2017年6月，我國網約車用戶規模達2.78億，較2016年底增加5329萬，增長23.7%[8]。面對我國分享經濟領域取得的巨大成績，競爭關系保護和消費者保護方面存在的問題應引起我們足夠重視。比如在某領域，由于反壟斷執法機關沒及時對經營者集中行為進行回應，已經形成令人遺憾的一家獨大局面，平臺上供應者和消費者的被盤剝感明顯。據媒體報道，“主體責任不清、主體資質審查不嚴、安全隱患突出、線上質量描述與線下不一致、平臺準入門檻低、平臺管理松散”在一些行業已經成為亟待解決的問題。上述現象的出現，與實踐中的“包容有余、審慎不足”有很大關系。借鑒澳大利亞監管經驗，就我國的監管完善提出以下建議。

(一)合理界定分享經濟概念

從經濟學、社會學、管理學角度出發，采用寬泛的界定是可以理解的，但是只有形成了新的法律關系結構，分享經濟才可以作為新現象進入法律監管視野。如果分享經濟的運作模式仍在傳統框架內，則不存在所謂監管創新問題。因此，從主體角度出發，我國對分享經濟的界定應把B2C(商業組織對消費者)、B2B(商業組織對商業組織)排除在外，只承認P2P(個人對個人)形式的有償模式。P2P的無償形式并不需要遵守市場經濟規則，其屬于慈善法等法律調整范疇，同B2C、B2B一樣不產生消費者保護法和競爭法適用的新挑戰。合理界定分享經濟，監管時才能做到有的放矢，也有利于防止遠離分享經濟本質特征的企業打著分享經濟的旗號獲取不當利益?！吨笇砸庖姟穼⒎窒斫洕缍椤霸诂F階段主要表現為利用網絡信息技術，通過互聯網平臺將分散資源進行優化配置，提高利用效率的新型經濟形態”。這一界定沒有挖掘分享經濟的本質特征，過于寬泛。這不利于有針對性地開展執法和立法工作。本文建議采用澳大利亞的界定方法。這一界定與美國商務部、美國聯邦貿易委員會、歐盟委員會基本一致，也獲得了國外法律專家普遍認可。國內學者蔣大興等人對各種模式進行細致的比較研究后也得出同樣的結論[9]143。

(二)明確分享經濟監管目標

鼓勵創新、保護競爭關系、保護消費者利益等目標是何種關系？其最終的落腳點是消費者利益。這是反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法的終極目標。鼓勵創新、保護競爭是手段，希望產生消費者社會福利提升的效果。因此，任何以犧牲消費者合法權益為代價的所謂創新經濟活動都是不值得保護的，甚至不允許存在。我國執法機關要恪守“消費者利益第一”的理念，嚴厲打擊破壞公平自由競爭關系的行為及各種直接侵害消費者權益的行為。

(三)及時出臺《分享經濟領域遵守競爭和消費者法的指引》

由于分享經濟本身的復雜性，短時期內難以出臺高位階的法律?！吨笇砸庖姟芬啻笾聦儆谥敢姆懂?，但內容過于抽象，難以指導執法。建議國家發改委、商務部、國家工商總局出臺《分享經濟領域遵守競爭和消費者法的指引》。指引針對分享經濟平臺將傳統的內部關系外部化以圖逃避法律責任的特點，應直接認定相關協議無效，明確將平臺企業界定為承擔法律責任的經營者，對各種具體違法行為提出監管措施。同時，在一些情形下，平臺供應者也應一道對消費者承擔連帶責任。針對網絡效應所造成的進入門檻過高及難以界定相關市場的現狀，按照《反壟斷法》第十七條規定，將“能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位”作為認定支配地位的主要方法，其考量因素包括網絡效應、鎖定效應所造成的轉換成本。因為在互聯網產業中市場力量的真正來源在于轉換成本，而不是傳統工業經濟領域控制產出的能力。分享經濟的出現對《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》實施所造成的挑戰，要求執法機構在深刻領悟法律基本原則基礎上作出解釋。在立法難以跟進困境下，這是指引的優勢所在，并不違反法治原則。

(四)確立自律監管與政府監管的雙重監管戰略

自律監管是由“分享經濟活動參與者數量眾多、國家正式執法資源有限”這一客觀現實決定的。自律監管實質上是監管權從政府到民間的轉移，政府應該有合作監管的心理準備。由于行業的自利性，有必要實施政府監管，促使自律監管處于正常運轉狀態。政府監管的一個重要原則是不可造成潛在競爭者準入的人為障礙；同時也要對傳統行業的監管負擔進行評估，確保合理競爭局面形成，其中包括分享經濟企業之間的競爭、分享經濟與傳統業態的競爭。

(五)加強立法工作

由于各類分享經濟運行的特殊性，建議采用分行業立法模式。當前在線房屋短租領域的消費者維權糾紛比較突出，與立法缺失有很大關系。這種處于灰色地帶的運營并不能靠一概取締的方法解決。互聯網時代交易成本降低，社會凈增收益的存在，使這一行業的生存獲得法理依據。國家不妨鼓勵各省市先行試點，在建筑物共有權糾紛較小、負外部性微弱的民居地域實現在線房屋短租合法化，就消費者安全權、知情權、公平交易權、獲得賠償權等重要權利的落實進行細致的制度設計。

[參 考 文 獻]

[1]Australian Competition & Consumer Commission.The sharing economy and the competition and consumer Act [EB/OL]. (2015-10-01)[2018-01-10]. http://www.accc.gov.au/.

[2]New South Wales Business Chamber.The sharing economy :issues,impacts,and regulatory responses in the context of the NSW visitor economy[EB/OL]. (2015-11-08)[2018-01-10].http:// nsw business chamber.com.au/.

[3]Australian Competition & Consumer Commission.Platform operators in the sharing economy :A guide for complying with the competition and consumer law in Australia [EB/OL]. (2016-11-03)[2018-01-10].http://www.accc.gov.au/.

[4]Australian Competition & Consumer Commission. The sharing economy: A guide for private traders complying with Australia’s consumer law [EB/OL].(2016-11-03)[2018-01-10].http://www.accc.gov.au/.

[5]ACT Government. ACT Taxi Industry Innovation Review [EB/OL].(2015-06-10)[2018-01-10].http://www.cmd.act.gov.au/policy strategic/reform/2015-taxi-industry-innovation-review/.

[6]New South Wales Government. The NSW Government response to the taskforce report on point to point transport[EB/OL]. (2015-12-20)[2018-01-10]. http://www.transport.nsw.gov.au/pointtopoint.

[7]艾瑞咨詢. 2017年中國在線短租行業研究報告[EB/OL].(2017-02-15)[2018-01-10]. http://www.iresearch.com.cn/report /.

[8]中國互聯網絡信息中心. 第40次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].(2017-08-04)[2018-01-10]. http://www.cac.gov.cn/.

[9]蔣大興，王首杰. 共享經濟的法律規制[J]. 中國社會科學,2017,(9).