桐廬跑出行政體制改革“加速度”

張占斌+汪彬

2017年以來，浙江各地各部門以“最多跑一次”為突破口，面對諸多辦事“痛點”、“堵點”、“盲點”，跑出了一條條獨具特色的改革路子，跑出了改革“加速度”。桐廬縣是浙江省“最多跑一次”唯一的縣級試點地區(qū)，商事改革制度走在了全國前列，是行改體制改革的鮮活樣本，是深入推進放管服改革的領跑者，為其他地區(qū)提供可資借鑒的寶貴經驗。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求，通過簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，全面深化改革和推進供給側結構性改革，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。

“最多跑一次”改革是浙江省深化行政體制改革的代名詞，2017年以來，浙江各地各部門以“最多跑一次”為突破口，面對諸多辦事“痛點”、“堵點”、“盲點”，跑出了一條條獨具特色的改革路子，跑出了改革“加速度”，提升了政府效能、優(yōu)化了服務，激發(fā)了市場活力。

桐廬縣是浙江省破解企業(yè)投資項目審批、法律法規(guī)銜接等難點、痛點、堵點問題“最多跑一次”的先行先試地區(qū)，率先在商事登記制度改革和法治政府建設方面發(fā)力，聚焦“技術創(chuàng)新、流程再造、服務優(yōu)化”三大領域，著力實施辦事“電子化、集成化、人性化”改革。

“最多跑一次”亮點紛呈

破難點，商事領域改革持續(xù)在全國領跑。從全國率先實現“五證合一”、“10分鐘快速辦照”，到全程電子化登記，到個體工商戶全自助、零見面登記的基礎上，持續(xù)深化商事登記制度改革。

“四個一批”，實現“準入準營同步”，即取消一批，整合一批，承諾一批，聯辦一批。

“聯審聯退”，破解“準入容易退出難”。完善聯辦聯退程序，建立企業(yè)“聯辦聯退”負面清單制度，打造“就近辦理、一窗受理、并聯辦退、集成服務”的市場主體退出新機制。

采用“1+2”辦法，加強事中事后監(jiān)管。以“一套系統(tǒng)、兩個辦法”為重點，打造事中事后監(jiān)管“工作閉環(huán)”，促進放寬事前審批和加強事中事后監(jiān)管的有效銜接，實現從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變?！耙惶紫到y(tǒng)”，自主開發(fā)了事中事后監(jiān)管信息系統(tǒng)，依托監(jiān)管系統(tǒng)實現精準智能推送注冊登記信息和承諾內容，支撐各相關部門及時快速進行實地檢查。 “兩個辦法”，一是對部門履職的監(jiān)管辦法，二是對企業(yè)失信懲戒辦法。

治痛點，試水“標準地+承諾制”企業(yè)投資項目審批改革新模式。倒逼企業(yè)投資項目審批制度改革，探索“標準地+承諾制”改革，推動審批環(huán)節(jié)、審批時限進一步壓縮，工業(yè)投資項目審批從原來的42個環(huán)節(jié)減少到6個，從原來用時131天減少到53天。

探索“標準地”建設。一是做好硬環(huán)境實現“凈地”出讓。在土地出讓前，政府提前完成市政道路、雨水、污水、自來水等“九通一平一圍墻”等基礎工作。二是出具用地準入“技術包”。提前編制“一區(qū)七園”環(huán)保、水保、能源等區(qū)域性專項評估、評審報告，明確地塊產業(yè)標準、規(guī)劃標準、環(huán)境標準、能耗標準以及水土保持、交通組織等項目準入標準，確保項目落地后能按照“承諾制”要求，做到不再審批和零上門。三是做好政府服務“數據包”。原先需要業(yè)主拿地后跑到住建部門購買的土地平面藍圖底圖和需要委托中介到國土辦理的用地權籍證明（宗地圖、界址表）等工作，全部由政府提前完成，采用數據包形式一次性免費提供給企業(yè)。

探索企業(yè)承諾備案制度。一是容缺發(fā)證。根據政府出具用地準入指標和技術標準，企業(yè)自主做出承諾后，各相關部門一次性容缺發(fā)證，實現不再審批。二是零見面報件。上線運行2.0版投資項目在線審批監(jiān)管平臺，對于業(yè)主承諾開工前已經容缺發(fā)證的有關材料，按照能簡最簡的要求，讓業(yè)主在開工前網上提交，實現不見面審批。三是流程再造。積極探索多圖聯審、多測合一、多評合一，促進企業(yè)投資項目審批進一步提速提效。

探索“一顆公章管審批”。按照“一窗受理、集成服務”的思路，積極探索開展相對集中行政許可權工作。按照“一件事”一個部門審批到底的思路，對縣發(fā)改、住建、國土、經信等20余個部門涉及的企業(yè)投資項目審批職責，統(tǒng)一授權縣行政服務中心，由縣行政服務中心對審批人員進行集中管理，實行“一顆公章”、集中審批。

疏堵點，打造15分鐘政務服務圈。為了既讓群眾“最多跑一次”，更讓群眾“少跑一公里”，全力打造15分鐘政務服務圈，實現了群眾辦事“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。

兩級跑長“引領跑”。建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級跑長體系?？h級層面設立A、B崗的1號跑長，A崗由常務副縣長擔任，B崗由3位分管縣領導擔任。在縣行政服務中心設立1號跑長室，每周安排相對固定的半天時間為1號跑長工作日。在14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立二級跑長，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“最多跑一次”改革工作領導小組正副組長中的有關領導擔任。通過縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導擔任跑長并駐點縣行政服務中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心兩個主平臺，督察責任、協調部門、落實任務，以第一責任人、第一時間、第一現場發(fā)現解決在改革推進過程中逐漸顯現出來的難點、痛點、堵點問題。跑長制實施兩個月以來，兩級跑長召開協調會120余次，現場協調解決投資項目立項至開工許可分段實施等問題175個。

下放事項“就近跑”。按照“應放盡放”的原則，對全縣審批事項進行全面梳理，在法律法規(guī)允許的范圍內，將被征地農民社會保障參保登記、交通違法處理等128項審批服務事項下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦件量大大提升。如富春江鎮(zhèn)便民服務中心，在事項下放后僅僅22天時間辦件量就達到了1547件，超過了上半年辦件量的總和。

網上審批“高效跑”。對政務服務網進行全面改版升級，自主開發(fā)桐廬版網上綜合受理平臺，實現“一件事”網上“一次受理、后臺運轉、并聯審批、限時辦結”，打破了以部門割據為特征的傳統(tǒng)行政審批模式，實現線下服務大廳向網上辦事大廳轉變，并通過送證上門、快遞送達等方式，實現企業(yè)和群眾辦事“足不出戶、證件到家”。

自助辦理“方便跑”。依托電子簽名、高清自拍等技術，全面推進自助辦證區(qū)建設，建立24小時自助服務廳。對市民卡、不動產、公積金、社保醫(yī)保、出入境、車輛指標上牌、國地稅開取發(fā)票、簡易商事登記等群眾感受度高的八大類事項，開發(fā)自助簽注機、取證機、受理一體機等自助設備，實現審批事項辦理24小時“不打烊”，推動傳統(tǒng)人工審批模式實現服務轉型升級，進一步壓縮審批時間，提升辦事效率，降低行政成本，實現“機器換人”。

三級代辦“不用跑”。建組縣鄉(xiāng)村三級522名代辦員隊伍，縣級層面由“全科店小二”為縣重點項目提供全程代理協辦服務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面由鎮(zhèn)級領導牽頭、科室代辦員組成鎮(zhèn)級“貼心人”代辦隊伍，主要代辦鎮(zhèn)級重點項目和縣級辦理事項；村級層面由村干部和網格長、網格員組成“保姆式”代辦隊伍，主要代辦便民服務事項。并對群眾和企業(yè)辦件量最大的100件事進行全面梳理，并采用二維碼形式，對辦理事項所要提供的申報材料、辦理流程、辦理時限、收費情況等內容予以明確和公開，讓代辦人員清楚怎么干、群眾和企業(yè)清楚怎么辦。尤其在老年優(yōu)待證辦理上，依托三級代辦體系，變審批為服務，實現送證上門“零跑腿”。

抓重點，堅持法治護航“最多跑一次”改革向縱深推進。堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，注重從法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，形成了法治與改革雙輪驅動。

推動法治護航改革深化。針對“最多跑一次”改革中產生的糾紛和爭議，依托杭州市首個行政復議局（浙江省首批二個，桐廬和義烏），建立“一個部門化爭議”機制。明確由縣法制辦（行政復議局）作為“最多跑一次”改革過程中爭議化解的主體，對改革過程中出現的“放不到位、管不嚴密、服務缺失”等問題嚴格糾正并源頭規(guī)范，對內主要對部門職責不清、職能交織引起的法律法規(guī)適用糾紛進行界定；對外充分發(fā)揮行政復議在定紛止爭方面職能。按照權力法定原則，全面推進“一件事”標準化建設。以群眾視角將跨部門辦理事項作為“一件事”梳理重點，對審批事項名稱、需要提交申請材料、辦事流程、審批程序等進行全面梳理，編制“一件事”辦理標準化清單，率先打造“一件事”“最多跑一次”改革縣級標準。凡是沒有法律法規(guī)規(guī)章依據的材料、證明和蓋章環(huán)節(jié)，一律取消；按照只跑一次原則，凡是需多個部門辦理、需提供多套材料的，一律整合環(huán)節(jié)并精簡為“一套材料”；堅持數據共享原則，凡是數據庫中已有的信息或證照，一律通過數據庫抓取。目前，我縣組織論證 “一件事”標準化41件，減少程序環(huán)節(jié)128個，減少資料達204件，其中部門之間重復提交，可以通過信息共享減少資料128件。

推動修法破除改革瓶頸。加大對改革不相適應的法律法規(guī)梳理步伐，助力法律的“廢改立”。抽調20多個部門業(yè)務骨干，成立2個專項攻堅小組，對近三年辦理的1029件投資項目審批事項和23634商事登記事項，按照“一件事”的標準，將制約“最多跑一次”改革的法律法規(guī)問題，按照國家、省、市三個層面進行全面梳理，梳理出與“最多跑一次”改革不銜接的法律22部、行政法規(guī)33部、部門規(guī)章37部、省地方性法規(guī)21部、省政府規(guī)章8部、市地方性法規(guī)3部、市政府規(guī)章1部、省市部門規(guī)范性文件7件，并經論證后逐級上報，提出相應法律法規(guī)修改意見。與此同時，積極爭取省市行政審批權限下放，目前，杭州市政府下放市級審批權限26項，浙江省政府批復同意下放19項省級審批權限；國家層面已經明確取消審批權限1項。

推動立法固化改革成果。及時將實踐中證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措上升為法律，為改革提供支持和保障。如針對商事登記領域“多證合一”、住所承諾制、全程電子化等改革探索，委托浙江大學城市學院相關專業(yè)立法團隊著力總結提煉改革經驗，強化制度調研和探索，及時向省人大提出立法建議，為省級人大商事領域立法提供基層實踐。對與廣大群眾息息相關的建房問題，積極探索農村居民建房管理立法，按照農村居民建房“一件事”的標準，將宅基地和規(guī)劃兩個審批事項進行整合，同時探索建立人戶合一、人地銜接的農村土地供給制度和宅基地退出機制，并提交市人大，爭取將桐廬縣作為縣域立法試點。

改革成效初現

桐廬縣行政體制改革取得了良好成效：辦事更簡便了，人民群眾獲得感提升了；政府職能發(fā)生了轉變，工作效率更高了；營商環(huán)境更優(yōu)了，經濟活力更強了。

從群眾角度看，辦事更簡便了，人民群眾獲得感提升了。

桐廬作為山區(qū)縣，以往群眾辦事多不方便?！白疃嗯芤淮巍备母飳嵤┮詠恚ㄟ^“六個一、六個辦”，即優(yōu)化一個平臺就近辦、下放一批事項方便辦、當好一個跑長引領辦、建好一套標準簡化辦、打造一支隊伍幫忙辦、完善一張網絡高效辦，縣鄉(xiāng)村三級便民服務體系不斷優(yōu)化，群眾獲得感不斷提升。在近期省工商局組織的“最多跑一次”改革電話暗訪和杭州市統(tǒng)計局組織的“最多跑一次”改革測評中，桐廬縣的滿意率均獲第一。

從政府角度看，職能轉變了，效率更高了。

一是實現政府從部門條塊分割向整體協同作戰(zhàn)轉變。按照“一件事”一個部門審批到底和“一窗受理、集成服務”的思路，積極探索“一顆公章管審批”，完善和優(yōu)化“兩集中兩到位”成果，著力打破部門條塊分割。比如，在不動產登記方面，原先國土、住建、財稅三部門的三個窗口、三次取號、三次排隊、三次受理，現在“合三為一”，實現了“一窗辦理”，辦理時間由原來的5個工作日壓縮到“60分鐘當場領證”。二是實現政府角色定位從管理者向服務者轉變。大力推進改革“系統(tǒng)化、模塊化、項目化”，從以往改革有利于政府部門行政便利來設計審批流程和要件角度轉為群眾和企業(yè)“體驗度、滿意度”的角度來設計審批流程和要件。在審批要件方面，堅持做到“三個一律”：即對沒有法律法規(guī)規(guī)章依據，部門為管理需要，通過規(guī)范性文件創(chuàng)設的材料、證明和蓋章環(huán)節(jié)，一律予以取消；堅持數據共享原則，將多部門辦理、需重復提交的材料，整合為一套材料，不再重復提交，可以從數據庫中抓取的信息或證照，一律通過數據庫共享抓??；應當通過事中事后監(jiān)管或現場踏勘獲取的信息，由行政機關主動獲取，一律不再由當事人提交。目前，我們以群眾眼中的“一件事”為標準，對審批事項進行梳理，首批公布了63個“一件事”清單，并形成了31個“一件事”標準化辦理模式。新模式下由原481項材料縮減至288項材料，由原252個程序縮減至124個程序，由原213個工作日縮減至71個工作日，單個“一件事”平均縮減材料6.58項、程序4.13項、時限4.71個工作日。三是實現政府管理方式從“嚴進寬管”的事前審批向“寬進嚴管”的事中事后監(jiān)管轉變。在商事登記制度改革領域通過“一照一碼”“多證合一”“十分鐘辦照”“全程電子化”降低市場主體準入門檻；另一方面，在改革過程中納入信任管理模式，強化事中事后監(jiān)管力度。商事領域，通過“審批改承諾”實現了“準入即準營”；企業(yè)投資領域，通過“標準地+承諾制”改革，加快實現企業(yè)投資開工前審批“最多跑一次”；與此同時，我們自助研發(fā)并上線運行了桐廬縣事中事后監(jiān)管平臺，實時推送的監(jiān)管信息串起了審批、監(jiān)管、處置各個部門，形成“審批部門事前承諾信息及時共享、監(jiān)管部門對失信信息及時推送、處置部門處置結果信息及時公示”的事中事后監(jiān)管“工作閉環(huán)”。四是實現數據應用方式從數據“沉下來”向數據“跑起來”轉變。在改革過程中，我們樹立互聯網思維、引入“互聯網”技術，向“公章四面圍城、證明四處奔波、材料文來文往”等問題開刀，努力激活群眾和企業(yè)辦事提交各種證明材料的沉淀數據，著力突破條塊分割，打破信息孤島，變“業(yè)務流”為“數據流”，真正讓數據“跑起來”，加快打造“數據政府”“智慧政府”。比如，我們對涉及多部門聯辦事項，自助研發(fā)并上線運行了浙江政務服務網桐廬一件事版，開通了24小時無人受理窗口；強化了受理階段的數據歸集、整合與共享；通過對接浙江政務服務網公共數據庫，加快打通數據環(huán)節(jié)，努力讓數據流和業(yè)務流同步，實現“一次錄入、大家共用”和“一個數據用到底”，最后實現一張身份證可辦所有事。

從發(fā)展環(huán)境看，營商環(huán)境更優(yōu)了，經濟活力更強了。

實施“最多跑一次”改革以來，在全省率先實現“一窗、一次、一天”、“準入即準營”，改變了以往開辦涉及行業(yè)經營許可的企業(yè)，至少跑兩個部門、等待幾天甚至十幾天的狀況，企業(yè)主辦事的獲得感明顯提升，縣內雙創(chuàng)的熱情持續(xù)高漲。截至2017年10月底，全縣新增各類市場主體登記量為7861家，其中企業(yè)2524戶，新增商事登記量較上年同比增長19.72%，新增企業(yè)量較上年同比增長40.61%。

（作者張占斌系國家行政學院經濟學部主任、一級博士生導師；汪彬系國家行政學院經濟學部講師、博士）