陳亞軍：防止特色小鎮房地產化傾向

劉源隆

房地產企業自發轉型建設的一些特色小鎮是新生事物，若規劃建設運營得當，既能產生新經濟新動能，又能創造宜居宜業宜游的發展新空間進而改善民生，關鍵是要科學引導，強化規范，防止潛在風險，使其向好的方向發展。

黨中央、國務院高度重視特色小鎮和小城鎮建設。特色小（城）鎮包括特色小鎮、小城鎮兩種形態。特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。特色小鎮和小城鎮相得益彰、互為支撐。

國家發改委規劃司巡視員陳亞軍接受《小康》雜志專訪時表示，2016年以來，特色小（城）鎮受到各界廣泛關注，特色小（城）鎮密集涌現，取得了很多好的經驗，但也存在一些問題。

規范引導，規劃先行

《小康》：對于特色小鎮建設，發改委一直強調應加強規范引導，請您簡要介紹目前特色小（城）鎮建設的基本情況，發改委是如何推進這項工作的？

陳亞軍：一是突出規劃引領和規范引導。特色小（城）鎮建設列入國家“十三五”規劃綱要、國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》。2016年，住房和城鄉建設部、發展改革委、財政部聯合印發通知，提出到2020年培育1000個左右產業形態特色鮮明、生活環境美麗宜居、傳統文化彰顯特色、設施服務便捷完善、體制機制充滿活力的特色小鎮。為推動各地相互學習借鑒，發改委會同中央財辦、住房和城鄉建設部在杭州聯合召開特色小（城）鎮建設經驗交流會，推廣各地典型經驗，部署推進特色小（城）鎮建設工作。

二是確保特色小（城）鎮建設沿著正確的軌道前行。在總結各地特色小（城）鎮建設經驗基礎上，針對有關地方存在的苗頭性、傾向性問題，發改委印發實施《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》。意見明確了特色小鎮和小城鎮的形態內涵，提出要堅持創新探索、防止“新瓶裝舊酒”，堅持因地制宜、防止一哄而上，堅持產業建鎮、防止千鎮一面，堅持以人為本、防止形象工程，堅持市場主導、防止政府大包大攬等“五要五不要”基本原則，并提出特色小（城）鎮建設的九項主要任務和舉措。

三是突出市場主導，開展“千企千鎮工程”，搭建特色小（城）鎮與企業等社會主體有效對接平臺。發改委會同國家開發銀行、中國光大銀行、中國企業聯合會、中國企業家協會、中國城鎮化促進會共同組織實施“千企千鎮工程”，在堅持自主自愿、互利互惠的前提下，通過搭建小（城）鎮與企業有效對接平臺，引導社會資本參與特色小（城）鎮建設，促進鎮企融合發展、共同成長。

四是各地區積極探索，加快推進特色小（城）鎮建設。各省（區、市）把建設特色小鎮和小城鎮作為推進新型城鎮化的一個重要抓手，緊密結合本地實際，著力增強特色小鎮和小城鎮的吸引力，積累了一些經驗，取得了一些進展。全國有22個省（區、市）出臺了培育特色小（城）鎮的政策文件，提出特色小（城）鎮建設的目標任務和支持政策。

《小康》：有些學者認為目前特色小鎮建設中房地產企業的介入過多了，在這方面政府應該如何規范？

陳亞軍：當前，部分房地產企業轉型投身于特色小（城）鎮建設，這一做法是否有利于經濟社會持續健康發展，還存在一些爭議。我們認為，房地產企業自發轉型建設的一些特色小鎮是新生事物，若規劃建設運營得當，既能產生新經濟新動能，又能創造宜居宜業宜游的發展新空間進而改善民生，關鍵是要科學引導，強化規范，防止潛在風險，使其向好的方向發展。

一是要辯證看待。特色小鎮是“產城人文”等多種功能的有機融合體，既需要集聚產業，又要集聚人口。如果只有產業功能，沒有社區功能，特色小鎮就成了傳統的開發區或產業園區；如果只有住宅，沒有產業支撐，就變成了房地產開發建設，形成新的房地產庫存。建設特色小鎮，既可以從產業側導入，同時強化生活設施配套；也可以從生活側導入，同時強化產業支撐，但核心都是要實現宜居宜業、“產城人文”融合、惠及群眾的終極目標。不少房地產企業實力強、開發建設經驗豐富，是各地區特色小鎮建設不可或缺的一支有生力量。特色小鎮建設容易做活難，雖然房地產企業完全有能力在2—3年建成高大上的小鎮物理空間，但通過優質精細的后期服務吸引人、黏住人卻不容易，目前房地產企業建設特色小鎮的可持續運營模式尚無成熟經驗。若轉型房地產企業不能形成可持續的產業生態而退出運營環節，重回以出售物業平衡開發資金的房地產開發老路，就可能帶來大量土地和資金浪費，屆時政府將不得不去兜底，這也是我們的擔憂所在。各地在引入房地產企業參與特色小鎮建設中，既要鼓勵積極探索，也要充分考慮其中的風險和不確定性。

二是要科學引導。首先要做好對房地產企業參與的特色小鎮規劃、系統設計、總體盈利模式和后期運營方案的重點把關，確保特色小鎮有特色產業。其次，要引導房企以市場需求為導向，著眼于提升小鎮生活宜居水平和社區成熟度，主動從傳統地產開發商轉型為小鎮綜合服務運營商，探索做活小鎮、實現長期可持續運營模式。鼓勵房企通過設立小鎮專項運營基金等方式，久久為功，持續為特色小鎮提供優質配套服務。此外，還要引導房地產企業合理有序推進，不斷積累運營經驗，避免因政績壓力強行要求房企趕工期、盲目投資。

三是要提前防范。要堅持特色產業建鎮、大力發展實體經濟，嚴格防止轉型房企以建設特色小鎮之名獲取政策優惠后“跑馬圈地”、“賣房跑路”。要認真研究特色小鎮常住人口規模、吸引人口來源、相關配套服務需求等內容，合理確定特色小鎮規模，避免盲目擴大特色小鎮規劃范圍。要強化用地控制，在保障特色小鎮產業用地、商業服務業供地的同時，嚴格把控特色小鎮中住宅用地配給比例，防止特色小鎮房地產化傾向。

強化市場主導，防止政府大包大攬

《小康》：政府加強規范引導，毋庸置疑，但畢竟特色小鎮的主體是企業。那么政府介入的邊界在哪里？

陳亞軍：特色小（城）鎮建設中，要強化市場主導，防止政府大包大攬。

一是充分發揮市場主體作用，深化政府“放管服”改革。要淡化特色小（城）鎮建設中的政府行政色彩，不搞命名審批制、不搞投資規模任務下達等，堅持自然成長，避免揠苗助長、盲目造鎮、一哄而上。政府主要負責提供特色小（城）鎮制度供給、設施配套、要素保障、生態環境保護、安全生產監管等管理和服務，營造更加公平、開放的市場環境，簡化審批環節，減少行政干預。

二是按照政府引導、企業主體、市場化運作原則，賦予運營主體在特色小（城）鎮建設中的獨立運作空間，讓專業的人干專業的事，增強企業動力，激發市場活力。

三是引導各類企業主體和社會組織，從各自擅長領域出發培育特色小（城）鎮，避免建設運營主體單一化和培育方式同質化，通過差異化競爭實現 “產城人文”融合。

《小康》：市場化運作，有利于特色小鎮的融資，但是這其中也有挑戰，如何充分調動市場資源？

陳亞軍：特色小（城）鎮建設需要多元主體共同參與，市場主體是最大的資金來源；以改革創新盤活存量資源、激發發展活力，可以為特色小（城）鎮建設提供重要支持；推進政府和社會資本合作，既為特色小（城）鎮提供了資金，也實現了政府和社會資本方的雙贏。

一是要充分發揮社會力量作用。要最大限度激發市場主體活力和企業家創造力，鼓勵企業、其他社會組織和市民積極參與城鎮投資、建設、運營和管理，成為美麗特色小（城）鎮建設的主力軍。

二是強化制度創新，增強特色小（城）鎮發展動力。鼓勵運用增減掛鉤、低效用地再開發、低丘緩坡利用等方式，既能盤活存量空間，又為特色小（城）鎮建設提供資金來源；強化特色小（城）鎮事權、財權、人事權，提高政府推進特色小（城）鎮建設的積極性；強化政策引導激勵，對符合條件的特色小（城）鎮給予資金等方面的獎勵扶持。

三是大力推進政府和社會資本合作。創新特色小（城）鎮建設投融資機制，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發起設立美麗特色小（城）鎮建設基金。此外，我們鼓勵開發銀行、農業發展銀行、農業銀行和其他金融機構加大金融支持力度，鼓勵有條件的小城鎮通過發行債券等多種方式拓寬融資渠道。

《小康》：特色小鎮的關鍵在“特色”，而且“特色”要和“產業”緊密相連，如何處理好兩者關系？

陳亞軍：特色小（城）鎮，特在產業，重在活力，美在傳承。推進特色小鎮建設，一是要突出產業立鎮。產業是小城鎮發展的生命力，特色是產業發展的競爭力。特色小（城）鎮建設要立足資源稟賦、區位環境、歷史文化、產業集聚等特色，加快發展特色優勢主導產業，延伸產業鏈、提升價值鏈，促進產業跨界融合發展，在差異定位和領域細分中構建小鎮大產業，擴大就業，集聚人口，實現特色產業立鎮、強鎮、富鎮。

二是要增強特色小（城）鎮發展活力，要堅持規劃先行，推進“多規合一”，科學布局特色小（城）鎮，合理劃定生產、生活、生態空間，強化產業支撐和基礎設施、公共服務配套功能，促進“產城人文”融合發展，打造宜居宜業空間載體；同時要突出強化制度創新，在土地制度、行政管理等方面加強改革探索，營造有利于激發發展活力的發展環境。

三是要推動文化傳承保護與美麗特色小（城）鎮建設互促共進。在小鎮空間布局中注意留存傳統文化空間和原住民生活空間，促進歷史文脈與小鎮肌理風貌協調融合，優化小鎮空間布局，營造和維護小鎮文化生態；同時，要警惕商業化、庸俗化利用傳統文化，通過地方性法規、行業規范等劃定保護傳承和商業化開發的“紅線”，避免異化、走偏；此外，要從傳統文化中提煉一批凸顯地方特色的經典元素和標志性符號，納入城鎮設計，合理應用于公共空間，避免千鎮一面，為特色小（城）鎮建設增添文化靈魂，提升小鎮吸引力。