李學鋒：好的規劃要經得起實踐檢驗

鄂璠

優秀的規劃絕對不會只停留在“紙上談兵”的階段，而是要將藍圖變為現實，看看藍圖實現之后與我們的預想有多大的差距。

特色小鎮在當下中國正呈現出蓬勃發展的態勢，特色小鎮建設不能只追求量，還要更加注重質的提高。建設、培育特色小鎮，規劃必須先行，優秀的規劃須具備怎樣的特質？在接受《小康》雜志社專訪時，中國社會科學院城市發展與環境研究所所長助理李學鋒發表了獨到見解。

特色小鎮要與后現代化相適應

《小康》：特色小鎮的建設熱潮興起后，您是如何理解“特色小鎮”這一概念的？

李學鋒：我們要從特色小鎮的本源，即什么是特色小鎮這個角度去理解它。特色小鎮究竟是什么？我們有必要從本質上去認識它。

特色小鎮，顧名思義就是有特色的小鎮。特色，就是要走差異化、個性化的發展路徑。

我個人并不喜歡千篇一律，因此從這個角度而言，不但要建特色小鎮，還應該建特色城市、特色鄉村。

特色小鎮的內涵可以從以下幾個方面理解和把握。首先，它反映了后現代的一種城市規劃和發展理念。現代化主要指的是工業化時代，后現代化指的是現在我們國家正處于由工業化后期向后工業化時期邁進的過程當中，城市形態、城鎮規劃，應該與這個發展時代相適應。后現代的城市規劃和發展理念強調什么呢？主要強調特色，要將特色植入到城鎮的發展當中，這種特色體現在它的產業上、文脈上、風貌上。其次，它反映了新型城鎮化的需要。不僅要解決傳統城鎮化帶來的城市病，還要繼續支撐中國城鎮化，這個重任歷史性地落到了中小城市和小城鎮身上。再次，它反映了供給側結構性改革的需要。傳統產業要轉型發展，需要我們提供合適的平臺，讓傳統企業抱團發展、去探索改造提升的路徑；新興產業要發展，也需要創新創業空間去激發活力。

《小康》：您剛才提到，后現代的城市規劃和發展理念主要強調特色，是否意味著這是對工業化時代城市規劃理念的一種反思？

李學鋒：現在強調特色，是對工業化時代城市規劃理念的一種反思。

為什么說要反思呢？因為工業化時代強調絕對的功能分區；強調規模效應、聚集效應；強調城市空間對生產效率的絕對服從。其結果，必然是城市千篇一律、毫無特色，這是工業化時代的產物，也是工業化時代的規劃理念。因為它是為了效率、為了規模。

在當下由工業化后期向后工業化時期邁進的過程中，我們要把特色植入到城鎮的發展范圍，把腳步放慢一點，更多從人本角度去考慮，讓城市規劃和發展適應這個時代的要求。

現在進行城市規劃的時候，我們更多地會從人自身的角度、文化傳承的角度、綠色發展的角度去審視、考量城市發展的問題。

《小康》：特色小鎮如何才能有“特色”？

李學鋒：特色小鎮建設之所以強調特色，是后現代的規劃理念對城市建設的要求，根本上是要在追求效率的同時兼顧人的尺度、文化的符號，把它融入到生產生活當中去。要使這個符號本身具有傳承性、可發展，特色本身也要有生命力。不但要有特色，而且要把它用特色傳承下去。要注重產業支撐和文化內涵，并且在此范圍內不斷提升特色產業的支撐力和競爭力，把文化的因素滲透到城市形態、城市生活中去。

將引領城市空間格局的調整和優化

《小康》：在您看來，培育特色小鎮對中國的城市建設和發展會產生哪些影響？

李學鋒：特色小鎮通過空間模式的重構和土地利用機制的創新，將對中國城市建設產生重要影響。主要體現在：第一，引領城市空間格局的調整和優化；第二，將有效提升城鎮化過程中土地資源的利用效率；第三，通過產城融合推動城鎮的自我持續發展；第四，推動城鄉一體化向更高水平邁進。

《小康》：特色小鎮能夠“治療”大城市的“城市病”嗎？

李學鋒：特色小鎮培育代表了國家的一種政策趨向、發展趨勢，對于城市病的治療是種有益的探索，它會引領城市空間格局的調整和優化。但是城市病的治療是一項系統工程，從宏觀環境來說，構建合理城鎮體系，推動城鄉一體化發展，才是解決大城市病的具體出路。

《小康》：特色小鎮建設應該由市場主導還是由政府主導？

李學鋒：其實不妨超越政府和市場的關系來看待這個問題。

從特色小鎮建設本身來看，既有政府主導的，又有企業主導的，各地的模式中兩者都有，兩種模式也都各有成功和失敗的案例。

我認為要因地制宜地選擇開發模式，無論政府主導還是企業主導，關鍵在于目標是不是合理、路徑是不是可行、策略是不是得當。

《小康》：特色小鎮建設是否存在過熱的現象？

李學鋒：從客觀上說，特色小鎮建設的熱潮是順應發展趨勢的，是發展趨勢的必然選擇，所以本身我覺得并不存在過熱的問題。但是我覺得從政策的角度，更加審慎、更加科學，是非常有必要的。比如，每個省、每個城市不一定要有數字化的目標，能建成一個就建成一個；再比如，特色小鎮的培育標準、投資標準、產業標準是不是合理，也要在實踐當中去摸索、去調整、去優化。一定要防止為了爭取政策支持“一哄而上”、政策紅利分享完畢“一哄而散”的局面。

合理的規劃必須以人為本

《小康》：去年7月3日，住建部辦公廳發布關于印發全國優秀村鎮規劃案例集的通知。其中遼寧省大連市瓦房店市謝屯鎮、江蘇省蘇州市震澤鎮、浙江省東陽市橫店鎮等十個小鎮入選了“特色小鎮規劃優秀案例集”，在您看來，優秀的規劃應該具有怎樣的特質？

李學鋒：規劃好不好，最重要的是靠實踐來檢驗。因此，優秀的規劃絕對不會只停留在“紙上談兵”的階段，而是要將藍圖變為現實，看看藍圖實現之后與我們的預想有多大的差距。

另外，規劃好不好、規劃能不能實施，也跟當下的體制與未來的發展形勢有很大關系。

《小康》：住房和城鄉建設部辦公廳關于做好第二批全國特色小鎮推薦工作的通知中，關于“已編制的總體規劃、詳細規劃或專項規劃”，提及到4項要求：定位準確、目標可行、規模適宜、管控有效。在您看來，這16個字具體指向了什么？

李學鋒：定位準確主要看基礎條件是不是具備，假如定位是要建設世界一流的特色小鎮，那要看這個小鎮是否具備向這個方向發展的資源基礎，它的區位條件到底怎么樣。還要考量競合關系，即與周邊小鎮的競爭與合作關系究竟怎么樣。我在貴州調研的時候，有一個小鎮的相關負責同志告訴我，他們的目標是要建成國際化的、世界一流的苗鄉，但是我一看，距離它三十公里左右的地方就有一個苗族風情小鎮，而且已經比較成熟了，這個定位就沒有考慮競合關系。

目標可行是要看測算是不是科學，比如十年之內要達到多少人、GDP要達到多少等目標，怎樣來進行測算，是不是有可行的路徑？

規模適宜，是從空間大小和邊界劃定的角度來說的。既然是“小鎮”，就不能規劃成大城市，不能盲目擴張。一平方公里或者幾個平方公里，就是這樣一個空間尺度。

管控有效是什么意思呢？規劃編制做出來了，不能只掛在墻上，圖畫得再好、再美，口號喊得再響，如果沒有引領城市發展，沒有把藍圖變成實踐，那就是規劃一套、實踐一套，沒有做到“管控有效”。規劃的效率要在實際的建設當中體現出來，比如生產空間集約高效、生活空間宜居高效、生態空間山清水秀的“三生”空間，都要體現出來。

我認為，作為規劃，如果稱得上比較合理，還應該再加八個字：以人為本、空間合理。

這個時代的城鎮規劃理念不能光強調城市本身，也不能就規劃談規劃，必須以人為本，從宜居宜業的角度、從滿足人的生存和發展需求的角度來審視這個規劃是不是科學、合理的。

合理的規劃也不能只強調規模，空間結構怎么樣、功能分區是不是合理、生產用地和生活用地的比例結構是不是合理，都很重要，這就是空間要合理，如果空間不合理，這樣的規劃將來一定執行不下去。

《小康》：從“特色小鎮推薦信息表”中可以看出，特色小鎮培育工作評估重點考量的是五個方面內容，一是特色鮮明的產業形態，二是和諧宜居的美麗環境，三是彰顯特色的傳統文化，四是便捷完善的設施服務，五是充滿活力的體制機制。您對這樣的評估方式有哪些建議？

李學鋒：目前我們團隊正在建立一套全國特色小鎮考核評價體系，這是一種摸索，也有了一些初步的成果。

我們的考評體系首先確立了這樣一些理念：一是短期見效，即資金和政策有了，短期內從城鎮形態、產業發展方面必須見到成效；二是長期有用，即符合供給側結構性改革、新型城鎮化、發展新理念；三是分類考核，基于每個小鎮產業支撐不同、文化傳統不同，定位也就必然有差異，所以發展路徑和考評也必須有所區別；四是對接融入，特色小鎮畢竟是一個相對有限的發展空間，其區域帶動力、人口承載力有限，所以我們的評價體系倡導特色小鎮應該與其他小鎮對接，應該融入中心城市的發展戰略，在對接融入中發揮特色小鎮的最大效用。

為何要“嚴”字當頭？

《小康》：2017年12月初，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合發布《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，提出的九項任務中有四項是以“嚴”字開頭，如此嚴格的規范將對特色小鎮的下一步發展有何影響？

李學鋒：《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》的出臺，從根本上說是為了防止“把特色小鎮當成筐、什么都往里裝”的錯誤傾向。

對特色小鎮發展的影響，可以從以下三個方面理解。

一是明確要求特色小鎮享受的政策支持必須與其承擔使命相匹配。只有在新型城鎮化推進、供給側結構性改革等方面能發揮相應作用的小鎮，才能享受相關政策。

二是明確了特色小鎮的類型和發展重點。主要類型包括“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”“鎮中鎮”。同時，特色小鎮不能遍地開花，重點是大城市周邊的重點鎮，以及有特色資源的重點鎮。

三是明確了特色小鎮開發的重要“底線”和“紅線”，著力防范特色小鎮盲目擴張可能帶來的政府債務風險、土地利用風險、生態風險。

《小康》：在您看來，《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》的最大亮點是什么？

李學鋒：最大的亮點是在組織實施中明確了特色小鎮培育創建工作的牽頭部門——發改委，避免了多頭管理、政出多門。