吉林省各城市公益性公共服務設施配置評價研究

馬麗亞

（東北師范大學 地理科學學院，長春 130024）

吉林省處于經濟發展上升時期，2000年吉林省地區生產總值是1 951.51億元，人均地區生產總值是7 351元/人，2014年吉林省地區生產總值增加到13 803.14億元，人均地區生產總值也不斷上升達到50 160元/人（中華人民共和國國家統計局統計數據）。這十余年間，地區生產總值處于持續增長的階段。與此同時，居民對公共服務設施的各種需求如規模、數量、服務質量等也處于新的發展階段。城鎮化速度加快，我國城市的發展已經進入新階段，但是存在著城鎮化質量不高、區域內城市發展不均衡、部分地區仍有“看病難”“上學難”等社會問題。“看病難”“上學難”等社會問題的產生，是由多種原因造成的。針對當前我國城鄉公共服務水平差異大、設施布局不均衡的現實狀況，國家提出應對政策。黨和國家相繼在十六大報告和國家“十一五”規劃中把公共服務界定為政府的四項職能之一并首次提出“基本公共服務均等化”的概念。國務院2008年年初提出“抓緊編制公共設施和公共事業建設用地標準”，以教育、醫療、文體服務等為主要內容的城市公益性公共服務設施的建設已經成為中央政府和地方政府保障民主權利，實現社會公平公正的重要公共政策與手段。“十二五”規劃中明確提出“推進基本公共服務設施均等化”的目標，堅持“以人為本、服務優先”的原則，逐步縮小城鄉間基本公共服務差距。吉林省針對“十二五”規劃提出了《吉林省基本公共服務體系“十二五”規劃重點工作分工方案》，提出了重點任務，保證各級層面上公共服務設施的合理性配置等相關內容。“十八大”明確提出基本公共服務均等化總體實現的目標。公共服務設施配置的合理性對城市健康發展起到積極的作用，研究公共服務設施配置的問題既有助于解決相關社會問題，同時也符合國家的大政方針，為城市健康持續發展提供了優化策略。

城市公共服務設施是城市公共服務的空間載體[1]，指由政府直接或間接為公眾提供并為所有人共享的設施，具有公共物品屬性。公益性公共服務設施沒有明確的界定，但是從不同學科性質及角度，對公益性公共服務設施進行界定。徐曉錦、周玉和趙旭則認為，2012年1月1日開始實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）中提到的A類用地（公共管理與公共服務設施用地）是指由政府控制修建用以保障基礎民生需求的服務設施，此類設施有用地一般為非營利的公益性設施性質[2]。袁子軼認為，“公益性公共服務設施”主要由政府財政投入，是每一個社會成員平等享用[3]。巫昊燕認為，公益性公共服務設施建成之后是為全體社會成員服務的，具有非競爭性以及非排他性[4]。岳曉琴則根據公共設施的營利與否將城市公共設施分為了公益性公共服務設施、準公益性公共設施以及營利性公共設施三大類，并且提出公益性公共設施是指可以滿足城市居民的基本生產生活需求，關系到城市整體的運轉功能的健康發展以及公眾的公共利益，居民消費設施與否不受城市經濟發展的影響，且設施不具備經濟營利性質[5]等。總結已有成果，本文把公益性公共服務設施定義成為保障公民權利、保證公民的生活需求，由政府投資建設的非營利性社會公共項目。結合《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），公益性公共服務設施包括教育設施（幼托、小學、中學）、醫療衛生設施（包括綜合醫院、專科醫院、社區衛生服務中心等和醫療、保健、衛生、防疫、康復和急救設施等）、文化設施（圖書、展覽等公共文化活動設施等和綜合文化活動中心、文化館、青少年宮、兒童活動中心、老年活動中心等設施）、體育設施（體育場館和體育訓練基地等）。

基于因子分析的研究內容主要包括城市公共服務水平的評價、城市綜合競爭力的評價、公共服務均等化的評價、旅游業競爭力的評價等，包含有梅勝男等人選取影響公共服務水平的11個代表性指標研究江蘇省的公共服務水平[6]；劉瀟、張莉用8個反映公共服務設施水平的指標研究城市公共設施水平，反映出城市基礎建設規模[7]；胡鈺蕾、周鈞通過構建因子得分模型分析和評價長三角地區16個主要城市的宜居水平和宜居規模[8]；王永堅構建了涵蓋基礎教育、公共衛生、科學技術、社會保障、公共設施、環境治理6個方面19個具體指標的省級政府公共服務績效評價體系[9]；王聯兵、米文寶等構建了由政府管理水平與公共服務設施、經濟實力、旅游業及第三產業效益、科技實力、開放程度等5個子系統共45個評價指標對寧夏旅游業綜合競爭力進行評價[10]。本文結合已有研究，構建指標體系，對吉林省28個城市公益性公服設施配置進行評價。

一、研究范圍及方法

（一）研究范圍及數據

研究范圍包括吉林省1個副省級城市長春、7個地級市（吉林、四平、遼源、通化、白城、白山、松原）、20個縣級市。研究數據來源于2015年《城市統計年鑒》（2014年數據）。

（二）研究方法

通過構建公益性公共服務設施的評價指標體系（見表1），利用因子分析法確定指標權重后再進行評價，對吉林省各市公益性公共服務設施配置水平進行評價。

表1 公益性公共服務設施配置水平評價指標體系

1.因子分析法。因子分析法是對原始變量進行約減，簡化分析結構，得到因子之間相互獨立、不再相關。因子分析法是一種將多變量簡化為互不相關的綜合指標的多元統計方法，其基本原理是將多個指標按照因子相關性大小進行分組，這些分組變量具有其組內相關性大于組件相關性的特點，每個分組變量作為抽象出的變量，是具有明確意義的公共因子。因此，因子分析法可以客觀、全面地考察各指標對省內各城市公益性公共服務設施配置水平的影響程度，進而找出影響配置水平的主要因素，同時還可以比較省內各城市配置水平的差異程度。

2.聚類分析法。聚類分析是根據觀測樣本的相似性進行分組，根據聚類標準，分組后組內樣本的相似性比組間樣本的相似性大。在社會區分析研究中，聚類分析用在對因子分析的結果進行分類，從而得到不同類型的社會區。本文先進行因子分析，然后將因子分析的結果進行聚類分析，將吉林省各個城市根據其因子得分的差異，劃分配置水平不同的社會區域。

二、吉林省各城市公益性公共服務設施配置水平評價

（一）因子分析過程

1.因子分析合理性的檢驗。在SPSS20軟件中對統計數據進行標準化處理，然后對公益性公共服務設施配置水平評價的18個指標進行相關性檢驗。2015年的檢驗結果是KMO=0.598，取值小于0.6，不太適合因子分析。Bartlett球形檢驗得到的sig.=0.000，小于顯著性水平0.05，因此拒絕Bartlett球形檢驗的零假設，認為適合于因子分析。對于公益性公共服務設施配置水平評價的方法可以使用因子分析法，但為了使研究結果更加可靠，可以同時使用聚類分析法進行評價。

2.公共因子的確定。按照特征值大于1的原則，提取公共因子。經過處理之后，不同年份將18個指標歸結為不同的因子。2015年有5個因子，累積方差貢獻率為90.34%。

3.公共因子的命名。為了更好地解釋公共因子，選用正交旋轉方法進行因子旋轉，得到的載荷矩陣，2015年的矩陣（見表2）。第一個公共因子在劇場影劇院數目、衛技人數、床位數3個指標上的載荷值較大，其對全部初始變量的累積貢獻率為54.1%，在5個因子中貢獻率最大，是評價公益性公共服務設施配置水平需要重點考慮的因子，將其命名為“醫療設施因子”。第二個公共因子在每百人圖書館館藏圖書冊數、每百人劇場影劇院數目、每萬人小學教師數目3個指標上的載荷值較大，可將其命名為“文化休閑因子”。第三個公共因子在小學數、衛技人數、劇場影劇院數目、每百人劇場影劇院數目、每百人圖書館館藏圖書冊數5個指標上的載荷值較大，可將其命名為“文化綜合因子”。第四個公共因子在小學數、中學數、每萬人中學教師數、每萬人小學教師數4個指標上的載荷值較大，將其命名為“綜合教育因子”。第五個公共因子在中學數1個指標上的載荷最大，可將其命名為“中學教育因子”。

表2 2015年成分得分系數矩陣

4.因子得分計算。各因子得分可由因子得分系數和原始變量的標準化值進行計算，2015年在因子分析的基礎上，選擇 5 個公共因子 F1、F2、F3、F4、F5，并以其方差貢獻率 54.1%、15.1%、8%、6.7%和6.4%進一步得到綜合得分的計算表達式，即：

F=0.541F1+0.151F2+0.08F3+0.067F4+0.064F5

各因子得分、綜合得分及排名情況（如表3所示）。

5.因子分析的結果。根據因子分析法，選取5個公共因子對2015年吉林省各城市公益性公共服務設施配置水平進行評價，得到28個城市的配置水平的綜合得分值及排序（見表3）。其中副省級城市長春綜合得分最高4 472.5，排名第一；其次分別是地級市吉林市、四平市、通化市、松原市、白城市、白山市、延吉市、遼源市；縣級市公益性公共服務設施配置水平排在副省級城市長春和八個地級市之后，縣級市配置水平由高到低分別是公主嶺市、樺甸市、梅河口市、敦化市、榆樹市、德惠市、舒蘭市、磐石市、蛟河市、雙遼市、洮南市、大安市、琿春市、臨江市、扶余市、和龍市、集安市、龍井市、圖們市。

表3 2014年公益性公共服務設施配置水平綜合得分及排名

續表

（二）聚類分析結果

2015年在SPSS20軟件的環境下，利用因子分析法得到的吉林省各城市公益性公共服務設施5個因子分析得分的基礎數據，采用系統聚類方法，進行聚類歸并分析，得到吉林省公益性公共服務設施配置水平的聚類樹狀圖。根據聚類分析得到的樹狀圖將吉林省各城市公益性公共服務設施配置水平分為五類：一類是長春市，公益性公共服務設施配置水平最高；二類是吉林市、松原市，公益性公共服務設施配置水平高；三類是延吉市、白城市、白山市、通化市，公益性公共服務設施配置水平較高；四類是四平市、圖們市、公主嶺市、遼源市，公益性公共服務設施配置水平一般；五類是樺甸市、敦化市、梅河口市、扶余市、琿春市、臨江市、集安市、和龍市、龍井市、榆樹市、舒蘭市、德惠市、雙遼市、磐石市、蛟河市、大安市、洮南市，公益性公共服務設施配置水平低。

三、結論

（一）公益性公共服務設施配置水平差異性的原因分析

公益性公共服務設施配置水平的差異性主要受到行政區劃、經濟、地理位置及文化底蘊的影響。

公益性公共服務設施配置水平的差異性與其行政區劃有直接關系，不同等級的城市體量不同，上級政府的財政轉移支付情況存在副省級城市＞地級市＞縣級市的現象，因此配置水平易存在副省級城市＞地級市＞縣級市的大趨勢。

公益性公共服務設施配置水平的差異性與經濟有關，地方政府自身的財力水平直接表現在對非營利設施的建設中。公益性公共服務設施配置水平的差異性與地區吸引力有關，學生教師、醫生等衛技人數，學校名望、醫院實力之間存在著相互影響的關系，大中城市發展情況優于小城市、經濟基礎與增長點強于小城市。因此，目前大中城市得到公益性公共服務設施配置水平高于小城市。

公益性公共服務設施配置水平的差異性與地理位置有直接關系，長春市、吉林市、松原市這些服務設施配置高的區域其周邊城市配置水平較低。受到這三個城市的輻射作用，其周邊城市會有部分人群選擇大城市優質的教育、醫療，進行“教育移民”“異地就醫”等行為。公益性公共服務設施配置水平的差異性與文化底蘊有間接關系，一定程度上會影響教育水平及文化設施的建設程度。

（二）配置優化建議

對于優化公益性公共服務設施配置有以下三點建議：一是發展地方經濟，尋找新的經濟增長點，以增強城市的地區吸引力，增加公益性公共服務設施的需求量，使政府積極建設非營利性公共服務設施；二是政府重視非營利服務設施在城市建設發展中的重要地位；三是小城市善于利用區位優勢，尋找與大城市的連接點，發揮自身的優勢，引進大城市人才，在小城市建設知名學校、醫院的分校。

[1]韋江綠.正義視角下的城鄉基本公共服務設施均等化[J].城市規劃，2011，(1)：92-96．

[2]徐曉綿，周玉，趙旭.公共管理與公共服務用地分類標準重構[J].安徽農業科學，2013，(33)：21-22．

[3]袁子軼.商南縣城公益性公共設施規劃標準研究[D].西安：西安建筑科技大學，2010．

[4]巫昊燕.基于城市分級體系的城市公益性公共服務設施規劃研究[D].重慶：重慶大學，2009．

[5]岳曉琴.縣域中心城市公益性公共設施適宜性規劃研究[D].西安：西安建筑科技大學，2010．

[6]梅勝男，程龍生，鐘曉芳，楊丹琴.基于因子分析的江蘇省公共服務水平綜合評價研究[J].機械設計與制造工程，2013，(5)：28-31.

[7]劉瀟，張莉.城市公共設施水平評價[J].丹東紡專學報，2004，(1)：48-49.

[8]胡鈺蕾，周鈞.基于因子分析的長三角地區城市宜居規模研究[J].經濟師，2011，(8)：219-223.

[9]王永堅.基于因子分析的省級政府公共服務績效評價研究[J].福建行政學院學報，2012，(1)：12-18.

[10]王聯兵，米文寶，劉小鵬.寧夏旅游業綜合競爭力評價及預測分析[J].旅游學刊，2005，(5)：76-80.