無錫基層社會治理機制創新研究

郁彩虹

（中共無錫市委黨校，江蘇 無錫 214086）

社會治理理論源于20世紀90年代的西方國家，該理論認為治理是一國各階層之間互動的過程，突出政府和社會的相互配合與協作，彼此建立伙伴關系，對公共事務進行合作管理以期實現互利共存的結果。近年來，傳統社會管理方式面臨挑戰。服務群眾的最前沿在基層，社會矛盾沖突的根源也在基層。因此，基層社會治理就成為緩解社會矛盾的關鍵，創新基層社會治理機制是實現社會治理現代化的關鍵。

一、無錫市創新基層社會治理機制的實踐探索

近年來，無錫市在加強社會治理機制創新方面深化城鄉社區治理，推進政社互動、“三社”聯動，嚴格社區事務準入標準，切實減輕社區負擔，促進基層社會治理精細化，激勵引導社會組織參與社會事務管理，具體集中表現在以下方面。

1.構建“五位一體”的社區治理體系[1]。近年來，無錫市崇安區上馬墩街道落實社區減負任務，完善黨建引領、平臺支撐、多元共建、居民參與、文化浸潤的“五位一體”社區治理體系，努力讓社區治理回到“居民自治”的本質。一是通過完善“雙向三聯”工作機制，豐富“雙向三聯”工作載體，拓展“雙向三聯”適用范圍，實現黨建引領，打造“雙向三聯”服務品牌；二是通過構筑便民服務平臺，構筑黨群事務服務平臺，構筑公益組織孵化平臺，實現平臺支撐做強“社會便民服務中心”；三是通過引入多元社區服務，突出社會組織作用，實現多元共建建設“五社公益聯盟”；四是通過居民參與做實居民議事會；五是通過文化浸潤試點建設“四心感恩”社區。

2.推進“政社互動”創新社區治理機制[2]。近年來，無錫市崇安區以推進“政社互動”為切入口，創新社區治理機制，著眼于解決社區行政負擔重、自治功能弱、社會參與不足等問題，構建多維度、系統化、全覆蓋的社區治理框架。一是厘清政社各自責任，重構服務平臺。劃清基層政府“行政權利”和自治組織“自治權利”的邊界。理清行政事務和自治事務“兩份清單”，重新明確責任主體，理順社區各類組織關系，實施“清職能、清牌子、清臺帳、清創建”四項清理工作，保留和完善“一委一居一站一辦”基本框架。二是規范下移行政事務，減輕社區負擔。從解決基層反映強烈的社區負擔過重問題入手，推動“政社互動”良性發展。三是推動社會協同參與，優化政府購買服務。積極探索和完善社區、社工、社會組織“三社聯動”模式，有效提升社會化參與水平。四是實施社區“四聯治理”，創新治理體系。在推進“政社互動”中融入社區治理理念，探索實行系統的“四聯治理”方式，提高社區治理水平。

3.推進自助管理發展志愿服務事業[3]。近年來，無錫市的志愿服務事業發展迅速，取得了豐碩的成果。構建和諧社會、創建文明城市、扶危濟困、講文明樹新風、舉辦大型社會活動是無錫市開展志愿服務活動的五大中心，先后成立了“市民道德巡訪團”“愛心車隊”“二泉網絡”等志愿者團隊，黨員志愿者、青年志愿者率先垂范，為社會工作提供了內涵豐富的公民自助服務。一些新型的志愿服務基地在無錫不斷拓展，如圖書館志愿服務基地、火車站廣場志愿者服務站、新區公益服務園等。志愿服務方式不斷豐富，日趨多向，如廣場服務、上門服務、結對服務、大型活動服務和專業服務等。

二、當前基層社會治理機制中存在的矛盾和問題

隨著改革不斷深化和社會發展逐步轉型，基層社會治理中的一些矛盾和挑戰不斷突現。這些矛盾和挑戰之所以存在，主要是由于存在以下問題和因素。

1.管控思維的長期影響。由于一些基層政府對社會治理理論及其方式仍然缺乏足夠的認知，導致在基層社會治理實踐與探索中，仍習慣于“摸著石頭過河”，忽略了其中潛在的風險。具體表現為存在“十‘重’十‘輕’”誤區，即重強化輕改革、重維穩輕根本、重管理輕服務、重形式輕內容、重標準統一輕條件差異、重全面控制輕激發活力、重政府責任輕社會參與、重權力延伸輕村居自治、重現代技術輕群眾工作以及重屬地管理輕上級責任教育，導致地方政府在多重指標的“壓力型體制”和“政治錦標賽”體制運作方式的制約下，派生出更大規模的行政結構及其經營場域。

2.政府權力下放不充分。基層社會治理效果不理想，與上級政府沒有將“含金量”高的權力充分下放給基層政府，使其無法進行靈活治理有相當的關系。盡管在國家層面提倡簡政放權、打造服務型政府的理念已深入人心，然而在實踐中仍存在一些問題：一是縱向結構上的放權，減少了基層政府各部門之間的橫向聯系和溝通，影響了資源的橫向配置；二是向市場放權不夠，有些權力雖已下放，但涉及政府自身利益的權力仍下放得不夠；三是受地方和部門利益的影響，上級政府將一些“含金量”較高的審批權仍保留在手中，且有些權力在下放過程中存在水分，“干貨”不多。

3.各治理主體之間責任不清。由于社區治理主體之間各自為戰現象嚴重，社區公共領域的合作治理存在職責不清現象。特別是在哪些是政府的責任，哪些是物業公司的責任，哪些是業主委員會的責任等方面，都存在混亂不清的問題。如，有些街道辦事處和社區居委會之間缺乏清晰的責任邊界，導致政社不分、權責不清。社區居委會的無限責任使其管控思維和統治行為難以遏制，從而將各治理主體納入“隸屬關系”中，使各相關主體之間難以建立和諧的信任合作伙伴關系。在決定社區公共事務過程中，各治理主體之間也缺乏良好的協商性、透明性和回應性，導致基層治理質效與社區公眾需求存在較大差距。

4.社區治理隊伍缺乏職業化與專業化。近年來，政府強調推進社區工作隊伍職業化、年輕化和學歷化，然而職業化標準、薪酬、晉升機制卻一直未能建立起來。同時，由于收入低下，晉升空間有限，工作內容單調，導致社區工作存在嚴重的形式主義，公共服務效率低下，社區工作人員流失嚴重，基層治理缺乏精細化。

三、創新無錫基層社會治理機制的對策建議

社會治理的重點、難點在基層，基層也是社會治理創新的著力點。創新基層社會治理，需要優化社會治理主體格局，創新社會治理機制，培育社區居民參與意識，激發社會組織活力，重視基層社會自治。

1.優化社會治理主體格局。社會治理主體是實施治理行為的能動力量。在新的社會治理格局中，推動多元社會主體合作共治，是社會治理走向現代化的重要標志。其中，黨委領導是根本，政府主導是關鍵，社會協同是依托，公眾參與是基礎。這就需要既發揮黨委、政府的領導和主導作用，又要鼓勵和支持社會各方面參與的積極性和主動性，其中既有各類社會組織、企事業單位，又有普通公民、新居民、社區工作者、志愿者等廣大社會公眾，也有人大代表、政協委員等群眾“代言人”，更有黨員干部帶頭參與，從而形成社會治理的整體合力。同時，切實發揮黨委領導的政治核心和根本保證作用，全面加強社會領域黨的建設，充分理順黨建工作體系，落實黨建主體責任，創新黨建工作方式方法，努力實現黨的組織和黨的工作全覆蓋。

2.創新基層社會治理機制。當前，基層社會治理機制存在的主要問題是：群眾權益表達機制不暢通、不健全，公眾參與制定公共政策的程度較低，社會矛盾糾紛的各種調解機制之間缺乏銜接與互動。為此，需要創新社會治理機制。一要健全重大決策社會風險評估機制。凡是涉及人民群眾切身利益的重大決策，都要把社會風險評估作為前置程序和剛性門檻，使重大決策過程成為黨委政府傾聽民意、改善民生和化解民憂的過程，從而預防和化解社會矛盾的發生。同時，完善公共決策社會公示制度、公眾聽證制度和專家咨詢論證制度。二要建立通暢有序的心理干預、訴求表達、矛盾調處和權益保障機制，充分發揮人大、政協、人民團體、行業協會以及大眾傳媒等方面的社會利益表達功能。三要建立矛盾糾紛綜合化解機制。建立社會穩定形勢分析研判機制、重大矛盾糾紛排查調處機制，實現由化解向治理、由零星個案解決向政策制度性批量消化轉變；深入推進社會矛盾專項治理，改革信訪工作機制，進一步健全人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。四要啟動“互聯網+”益民服務，建設以微信和APP為依托的網上辦事服務公眾平臺；接受社會多方監督，通過門戶網站、微信公眾號等平臺，將問題處理的整個流程向社會公開，提高社會治理水平。

3.培育社區居民參與意識。社區治理的本質是社區居民積極參與和民主自治。然而，由于受傳統思想觀念的影響，一些社區居民只關注自身利益，而對社區公眾事務卻不愿主動積極參與。目前，社區居民個人對社區公共事務的參與度尚有待提升，從而制約著社區健康發展，影響著社區自治和服務功能的充分發揮。為此，需要加大宣傳力度，提高居民參與意識和參與能力。一是加大宣傳、教育和培訓力度，使居民盡快進入參與角色，提高其文化素質和政治素質，在主動參與中不斷提參與社區治理和創新的能力。二是培育居民自主參與意識，提高其參與深度。倡導公民責任，強調公民權利，推動社區治理主體多元化發展，降低社區治理成本，實現民事民議、民辦、民管，推動社會走向高效治理。三是進一步完善制度化參與機制。大力拓展社區居民參與領域，規范和完善社區參與制度，建立社區居民利益訴求表達渠道，保障居民參與權。四是建立及時回應“熱線”，主動進行電訪、家訪了解居民需求，建立居民“議事會制度”，激發居民社區參與熱情，凝聚居民自治力量，使社區治理由“為民做主”逐步轉向“由民做主”。

4.激發社會組織活力。由于受多種因素的影響，真正依靠社會力量謀求自我發展的社會組織，大多數面臨著資金、人才、項目、治理能力等多方面的困境，造成持久發展的活力長期不足。一些社會組織整天為項目、資金和人才流失發愁，一些社工群體因收入低、社會地位低而逼迫轉行、離職，致使社會組織活力不足。其實，社會組織是現代社會治理創新和激發社會發展活力的重要力量。社會組織深度融入社區治理，廣泛參與基層公共服務，不僅有效彌補了基層黨委政府的“短板”和市場“失靈”、提升了基層公共服務的質量和效率，還極大激發了基層社會活力，成為基層黨組織功能發揮的有力補充和重要資源。因此，激發社會組織活力需要：一是改革社會組織管理制度，依法建構網絡化、樞紐式的管理架構，實行“負面清單”，完善社會組織誠信體系和退出制度，強化守信激勵和失信懲戒。二是降低社會組織登記門檻，做到權責明確、依法自治；加強對社會組織政策法規、發展環境、人才支撐等方面的制度設計，引入第三方評估機制，把評估結果作為社會組織參與政府購買服務的重要依據。三是探索建立一套相對成熟、穩定的社會資源配置機制和規則，讓社會組織公平、合理和有效地獲取社會資源，增強發展后勁。四是盡快出臺社會工作執照、證書、注冊登記或專業職稱等制度體系，改變專業社工“待遇差、認同低”等問題。

5.重視基層社會自治。實現基層社會自治，既需要政府強有力的社會管理，又需要居民高度的社區自治。一個社區的治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，又取決于社區居民的自我管理水平。基層社會自治就是以居民為主體的自我管理，是居民當家做主的最直接形式和還政于民的現實途徑。基層社會自治可以激發居民的主體意識，培養其具有新型參政意識和參政文化，增強其社會責任和治理能力。同時，還可以減輕政府的社會管理負擔、行政成本和維穩壓力。基層社會自治是基層群眾的自我組織和自我管理，這種自我管理是有組織的，其組織載體是各種社會組織。這就需要培育和發展高素質的社會組織、健康的公民社會，健全基層群眾自治組織，擴大群眾自治范圍和途徑，豐富自治內容和形式，提升居民自治水平，發揮居委會等自治組織的作用，使之更好地適應和服務于基層社會治理創新的趨勢和要求[4]，從而實現真正的基層社會自治。

[1]婁子丹.無錫市上馬墩街道：搭建“五社聯盟”服務社區治理[J].中國社會工作，2015，(12).

[2]無錫市崇安區民政局.無錫崇安：推進“政社互動”創新社區治理[EB/OL].中國政府采購網，2014-11-14.

[3]過麗娜.無錫特色的社會管理創新[J].法制與經濟，2013，(12).

[4]魏禮群.極推進社會治理體制創新[N].光明日報，2014-06-20.