探究林農收益和林業發展的調和之路

陳卓媛，白佳鑫，閆海濤

（東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040）

國家現今大力提倡生態建設，而林業作為其中關鍵的領域在我國的國民經濟中仍是一個薄弱環節，需要投入更多的人力、物力和財力去推動發展。同時，林業的發展與林農的積極性密不可分，當我們實實在在地為林農創收，林農的積極性因此得到提高，林業的蓬勃發展才有希望。

一、明確林權的歸屬和調和限制與采伐的矛盾

1.法律規定，《物權法》的有關規定適用于調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系，針對自然資源的所有權，該法第48條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。”第60條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權——（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”針對用益物權，該法第119條規定：“國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規定的除外。”第120條規定：“用益物權行使權利，應該遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利。”

2.我們單從法律層面來講，林農自己種植的林木應由自己處置，投資和收益都應該由林農自己控制，對林木有不受外界干擾的處分權。但現實狀況中，我國從1981年開始落實林權，核發了大量林權證，但林木的所有者享有的只是形式上的林權，而沒有在經濟上享有實際權利。產權從性質上講，是關于經濟資源多種用途的選擇權，其中最基本的就是占有、使用、收益、處分的權利。但我國林權是殘缺的，正是林權的殘缺在一定程度上阻礙了林業的發展，國家在這方面更多考慮的是生態建設，即所謂的戰略大局，可是我們說保證林農處分自己所有林木的權利并不一定違背了這樣的政策初衷，先不考慮具體的林種分類落實情況，我們既然有了這樣的分類標準，就應該從法律層面上做出改進，針對不同的林種，我們可以設置不同的細則，例如經濟林和用材林，林農就可以實際行使處分權，對于防護林等生態公益林，林農已經種植的可以落實我們的生態補償制度，這樣的制度相當于一種變相的處分權實現，當然我們也承認這樣的補償方式對于林農來說可能帶來些損失，但是這樣的轉換對于做好調和之路有很大的積極作用。

3.森林資源是我國生態文明建設的重要組成部分，我們當然要保護森林資源，但從長遠角度來看，林農的積極性因林農收益低而受到打擊，林區的種植、除蟲等工作都會受到影響，森林資源的發展反而會受到影響，而且筆者認為兩者的矛盾不是針鋒相對、不可調和的。相反，保護森林和林農獲益應該可以調和，去避免更好的“石光銀”現象。

林種被分為防護林、特種用途林、用材林、薪炭林、經濟林，我們建立這樣的分類是為了區分林區性質，科學合理地安排林業資源，而不是說為了響應上級有關部門“生態建設”的政策號召，就可以直接從歸屬分類上將林種性質改變，這樣取得的政府績效對于林農來說可謂是一場災難。建議林業等有關部門不要輕易改變林種性質，較長時間維持林種性質不變，避免出現林農種植的經濟適用林一夜之間變成生態公益林，投入的成本無從取償的尷尬處境。這樣的不顧客觀現實的做法會很令林農灰心，間接阻礙了林業的發展。響應政策和號召當然是可取的，但絕不應該是這樣的一個方法。同時，希望發揮限制采伐林木制度真正的作用，而不是變成只為限制林農獲益的工具，變成部分官員取財的“良方”。《森林法》第29條規定：“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林采伐量。集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省，自治區，直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準。”采伐許可制度的適用范圍非常廣泛，除了農民居民采伐自留地和房前房后個人所有的零星樹木外，要想采伐自己所有或使用的林木，均必須申請采伐許可證，否則就要承擔法律責任[1]。但是，行政機構對于林木采伐的限制碰到無權無勢的林農，能夠采伐的林木數量就有了差異化對待，建議出臺關于此處法律的實施細則，增進行政人員的執法理解。同時，有關部門規范流程，甚至是指定評估機構去考察實際情況，使這些指標合理發放，使林農的正當獲益受到保護。很多學者都在具體的立法角度做了很多有意義的探索，可是作為一個法律初學者，筆者更多地想去完善法律的落實方式，從一定程度上看，法律、政策在設立的時候就不能保證一定能或者在很大程度上解決現實問題，那么如果執行再出問題，實際效果可想而知。

相應地，政府應該通過別的方式去處理矛盾，林權的歸屬與處分在一般情況下應該是一致的，筆者認為轉化處分權的方法可以考慮。建議如下：我們可以進行生態責任轉移，轉移的相對主體是林農和污染企業，在社會責任層面，造成污染的企業有責任，也有義務去消除污染的存在，尤其是造成空氣污染的企業。林權從歸屬上就歸之于污染企業，林農的收益由企業和政府共同承擔，既有利于我們引導企業承擔相應的社會責任，國家生態建設的方針同時得到了落實。不過我們需要從法律和政策層面上找到或者是設立企業的相應責任，將企業的指標或是政府對企業的一些要求轉化為對生態責任的承擔，即同政府一起承擔林農的效益補償。政策的具體落實問題尚未經過考慮，但企業是以盈利為目的的。也就是說，政府可以用優惠政策或是別的實際利益去作為條件令其接受。從這點來看，實際的執行應該很可觀，當我們很難從正面去解決這樣的問題時，我們就需要這樣的轉換方案。

二、完善集體林權抵押貸款的相關法律

1.政策背景。2003年的《決定》指出，要“加快推進森林，林木和林地使用權的合理流轉，調動經營者投資開發的積極性。加強對林業發展的金融支持，對林業實行長期限，低利息的信貸扶持政策，并視情況給予一定的財政貼息。有關金融機構對個人造林育林要適當放寬貸款條件，擴大面向農戶和林業職工的小額貸款和聯保貸款。林業經營者可依法以林木抵押申請銀行貸款”。2004年國家林業局頒布的《森林資源資源抵押登記辦法（試行）》第2條規定，森林資源資產抵押是指森林資源資產權利人不轉移對森林資源資產的占有，將該資產作為債權擔保的行為。但目前，集體林權抵押貸款由于種種原因已陷入困境。

2.抵押物的限制問題。《物權法》第180條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權和生產設備、原材料、半成品、產品可以作為抵押物。該法第184條同時禁止，土地所有權和除法律規定的可以抵押外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權作為抵押物。《擔保法》第34條規定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物，抵押人依法有權處分的國有的土地使用權、房屋和其他地上定著物，抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以作為抵押物。該法第37條禁止土地所有權及除第34條所規定之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所擁有的土地使用權作為抵押物。但國家林業局《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》（林計發第89號）第3條對可用于抵押的林權做了規定，明確可用于抵押的森林資源資產為商品林中的森林、林木和林地使用權。該辦法第8條同時規定，森林或林木資產抵押時，其林地使用權須同時抵押，但不得改變林地的屬性和用途。第9條第1款第（6）項又規定，以家庭承包形式取得的集體林地使用權不得抵押。根據上述法律規定，集體所有的森林、林木資產要作為抵押物進行抵押，必須將林地使用權同時抵押。然而，由于相關主管部門禁止以家庭承包形式取得的集體林地使用權用于抵押，國務院也未就家庭承包形式取得的集體林權做出特別規定，這一禁止將大部分的集體林權排除在抵押物范圍之外[2]。對此，筆者十分贊同湖州師范學院商學院的沈月娣學者的意見：直接刪除《森林資源資產抵押抵押登記辦法（試行）》第9條第一款第（6）項的禁止性規定，將以家庭承包形式取得的集體林地使用權納入林權抵押物的范圍。我們既然把集體林權抵押貸款作為彌補林業發展和促進林業資源盤活的資金來源，就應當在法律層面上賦予貸款行為應有的法律意義。有些學者認為，如果允許以家庭承包方式取得的林權可以抵押的話，林農極有可能會失去土地。也就是說，林農償還不上貸款，銀行等貸款平臺基于抵押權處分了林地[3]。所以，國家對于家庭承包取得的林地使用權限制是理所當然的，其實這樣的結果并不全是家庭承包引起的，我們的貸款期限是否合理、貸款數額是否適合、擔保機構做法是否有效等因素都與之有關。這種突破和引發的后果是集體林權改革所必須并不可逆轉，隨著家庭承包的集體林權抵押貸款的增多，林農失地風險的出現和增加是可以預見的。我國法制建設的滯后性以及目前正在推行的農村土地改革的現狀、法律和政策、實踐往往是不同步的，林業在未來發展的過程中肯定是要適應社會主義市場經濟發展的需求的，促進林權流轉和盤活林農手中的林業資源是我們必須要做好的。

3.抵押的方式以及抵押物的處置問題。抵押主體的擴大，伴隨著集體林權改革的深入，集體林權體現出來的經濟價值已逐漸被廣大林農充分認識，借款人的主力軍從林業企業，林業合作社等變成了個體林農，但是這部分借貸人人數眾多、資產規模小、抗風險能力弱的特點也致使借貸門檻隨之升高。商業銀行或者是貸款機構需要有自己的保證貸款的方式，而這些方式相應地產生了負面問題，降低貸款數額致使林農的資金短缺沒有得到解決，縮短貸款期限違背林業發展的規律，現今個體林農拿到的林權貸款以一年為主，最長不超過三年，哪怕是刺槐、側柏和油松等用材林和柿子、核桃、蘋果等經濟林，生長周期都較長，短則幾年，長則幾十年，林農在未看到收益時，還款期限卻已到，這樣既不適應林業生產發展的需要，又給林農償還貸款帶來了困難[4]。筆者的建議是：當地政府給予適當的財政支持，同時在法律層面上完善貸款的擔保問題，例如引入中間的擔保機構，擔保公司或者政府信用擔保等，降低貸款機構的風險。同時，以當地政府的財政力量作為背后支持去提高金融機構放貸積極性，例如從林業部門支持林業發展的有關基金中安排一定資金建立林業貸款貼息制度和風險補償金制度。例如，森林保險以火災險為基本險種，可附加投保綜合險，并利用基本林業技術隊伍的網絡優勢和技術優勢，建立專門的政策性森林保險理賠專家小組，協同代辦理賠和防災防損預防工作，通過快速核損理賠，幫助林農及時生產自救[5]。

談起抵押物的處置問題，我們好像又回到了最開始的歸屬問題，如果說林農不能自由處分林木，那擁有抵押權的銀行也不能處分，即借款人不能如期按時歸還本息時，抵押物雖說已經抵償給銀行，但未經過林業部門的批準，銀行無權采伐變現。處分權在制度層面存在，但是難以實現，實際環節中經常變為銀行與借貸人之間的發生借貸的阻礙因素。“林木屬于誰，誰就可以處置。”這樣的原則實現仍然有很大的阻礙，何時城鎮化和林權的改革真正作用到了林農手中的實際林權，這個理應是市場經濟活躍元素的存在，才能真正促成林業的更深層級的發展。

[1]包玉華，顏士鵬.非公有制林業法律制度研究[M].北京：科學出版社，2015.

[2]沈月娣.論集體林權抵押的法律規制——以浙江省湖州市為例[J].北京林業大學學報：社會科學版，2011，(9).

[3]徐曉波，杜靜.集體林權抵押貸款中農民的失地風險及管控[J].理論觀察，2016，(7).

[4]陽瑪莉.陜西省彬縣林權抵押貸款的探索與實踐[J].現代商貿工業，2010，(2).

[5]陜西銀監會政策法規課題組.陜西省集體林權抵押貸款業務的現狀及制度分析[J].西部金融，2010，(3).