美國航天工業軍民融合國家牽引機制研究

鄭永杰，李志陽，于海霞

（北京空間科技信息研究所，北京 100031）

當前，就全球宇航技術發展趨勢來看，已經進入廣泛的商業化應用階段，太空經濟已經到來。在此之時，我國已經明確將軍民融合上升到國家戰略，成為國家意志[1～2]。這對我國發展迅速的航天事業來說，大力發展軍民融合就顯得尤為重要。大力發展航天工業的軍民融合促進國家經濟發展，既是推動國家軍民融合戰略深度發展的點題之要，也是我國航天工業依托社會資源優勢開展協同創新，助推我國經濟與國防建設統籌建設的應有之義。然而，航天工業軍民融合的研究尚處于起步和探索階段，可供借鑒的案例與經驗并不鮮見。從世界航天工業發展進程研究來看，美國航天工業軍民融合的突出特點就是在頂層設計、管理機制、立法體系、融資保障上的國家牽引機制尤為突出。他山之石，可以攻玉，美國航天工業軍民融合建設的寶貴經驗以及相關措施值得我們學習與借鑒。安全的戰略高度謀劃航天工業軍民融合，指導未來一段時間美國空間力量的規劃、計劃、預算和作戰部署。特別是在戰略謀劃上，美國《國家安全戰略》《四年一度防務評審》《國家軍事戰略》等頂層綱領性文件，強調綜合運用政治、軍事、經濟、外交等國家力量的所有要素，確保空間戰略優勢[3]。

3.打造軍民商體系融合發展。在國家戰略上，《國家軍事戰略》報告“融合”（integrate）一詞在報告中先后出現了21次。在軍民工業建設上，美國參謀長聯席會議版的《太空行動》提出民用航天是軍用航天的有益補充。在能力應用上，美國通過購買民用遙感衛星數據、租用民用通信衛星轉發器、發展軍民共用衛星、民星搭載軍用載荷等多種靈活的“民為軍用”“軍民融合”模式，滿足其軍兵種多方面的需求。

二、美國航天工業軍民融合的管理體制

一、美國航天工業軍民融合的頂層設計

美國航天工業軍民融合的頂層設計十分縝密，經過多年的戰略建設，“太空安全戰略”（軍用航天）和“太空探索戰略”（民用航天）兩部分，彼此緊密相聯，又相互轉換。美國航天軍民融合指導頂層設計主要體現在一系列重要國家戰略文件，如《國家安全戰略》《國家軍事戰略》《四年防務評估報告》《國家安全太空戰略》《國家太空政策》等。

美國航天工業軍民融合頂層設計主要有以下特點：

1.國家是航天工業軍民融合建設的最高決策者。上述戰略文件都是美國政府發布，是美國國家意志的體現，任何部門的政策意見必須遵循美國的國家戰略，避免了美國航天工業建設“令出多門”的不利局面，也為國防部與NASA開展軍用與民用航天工業建設提供了行為準則。

2.強調多種手段綜合應用推動軍民融合。美國站在國家

美國建立軍用、商用、民用相互協調的空間活動管理體系，這種管理體系又分為管理體制與管理目標，其中管理體制包括最高決策層、執行層、參與層、協同層、立法監督層，具體（見下頁表）。

其中，國家經濟委員會從經濟產業角度參與美國航天工業管理，重要的航天工業頂層設計均出自該部門，執行層中NASA與國防部均負責民用與軍用航天建設，其中隸屬于美國國防部的戰略司令部統轄美國軍用航天，而小企業管理局面向美國航天工業中最為龐大的中小企業，在美國航天工業乃至國防工業的軍民融合建設中發揮越來越重要的作用。美國政府的其他部門如商業部、能源部、國務院、運輸部、農業部、環保局以及美國聯邦通信委員會、國際通信局、國家科學基金會、軍備控制與裁軍署等獨立機構等都參與美國航天工業軍民融合建設。通過上述橫向與眾向的延伸，美國建立了縝密的管理體系，使得美國航天始終處于有效運轉狀態。

美國航天工業管理體系

三、美國航天工業軍民融合的立法體系

美國制定與建立一整套法律法規體系為航天工業軍民融合建設做保障。其立法體系主要分為：航天工業專門法（民用）、國家層面軍民融合法（軍用）、其他法。航天領域最主要的立法是《美國法典》第51編“國家航天和商業航天方案”[4]，它涵蓋了美國航天活動管理，特別是涉及民事、商業航天管理的大部分內容，也涉及了一些軍民協調的管理機制，它既是《美國法典》的組成部分，又是單獨經國會頒布的專門調整航天活動的聯邦立法。國家層面法律主要有《國防轉軌、再投資和轉移法》《國防授權法》《聯邦采辦改革法》《國家安全科學技術戰略》《2009年武器系統采辦改革法》。其他立法主要是在技術轉移、技術創新領域，涉及較多，具體有《國家科學基金會法》《技術評價法》《國家科技政策、組織和重點法》《史蒂文森—威德勒技術創新法》《拜—杜法案》《小企業創新發展法》《技術競爭力法案》《聯邦技術轉移法》等。美國通過立法使與航天工業軍民融合發展相關的問題都有法可依，保障和推動了美國航天工業在內的國防科技發展。其立法經驗可以歸納為以下幾點：

1.用立法形式將航天工業軍民融合上升為國家戰略。美國政府頒布了一系列的立法等，對航天工業改革、軍用及民用技術管理體制分割等重大問題上，予以宏觀的指導，使整個國家的航天工業軍民融合能夠在國民經濟的發展軌道之內，不至于造成資源配置的浪費。

2.樹立法律對航天工業軍民融合的服務理念。法律在航天工業軍民融合過程中不僅是保障作用，同時也發揮著服務功能，這是美國軍民融合過程中的一個重要理念。正是這種服務理念的確立，為美國航天工業軍民融合的順利發展提供了良好的法律環境。

3.不斷增修法規，健全軍民兩用技術產業化的法律體系。為了推動航天軍民兩用技術產業化發展，美國政府不斷增加、修改技術轉移和應用等與產業化相關的法案。新修改的法案強化了航天技術轉移與應用的功能，提升了航天技術雙向轉移的績效，奠定了航天軍民兩用技術產業化的法律基礎。

四、美國航天工業融資機制

航天工業的發展離不開資金保障，美國航天工業建設的融資政策是國家財政、稅收、信貸、風投等一系列政策工具的組合拳，對美國的航天工業軍民融合提供有力支撐。其具體融資機制如下：

1.財政機制。美國是航天工業財政投入最多的國家，具體措施主要包括以下幾點：（1）通過國家一攬子配套財政計劃高效解決；（2）建立綜合性科技戰略、部門計劃，明確政府在財政投入的主導地位；（3）通過美國小企業管理局運用財政資金，對中小航天企業進行扶持。

2.稅收機制。美國運用一系列的稅收優惠政策促進了航天工業的發展和壯大，具體措施有：（1）實行普遍稅收優惠和非專項補貼相結合的稅收優惠政策，形成了“政策調控市場、市場引導企業”的有效優惠機制，促進了航天工業的發展；（2）鼓勵航天中小型企業R&D加速高技術設備折舊；（3）對涉及航天工業的國立科研單位實行優惠政策，如NASA下支撐的部分科研機構作為非盈利機構免征各項稅收，對航天工業企業的研發費用實行稅收優惠。

3.銀行信貸。美國的大量金融機構為本國航天工業發展提供資金支持，特別是美國進出口銀行是美國航天工業資金保障的主力，其具體措施有：（1）向本國航天出口項目提供的貸款在意向函處理費、承諾費、融資額度、融資年限都做到最大優惠；（2）從以前單獨為發射服務提供貸款，進而發展到涵蓋發射服務、衛星、保險等一攬子服務，系統化和綜合化程度提高。

4.風險投資。美國的風險投資對美國航天工業的繁榮有較好的推動作用，美國航天軍民融合中小明星企業如SpaceX、美麗大地、航天飛行產業等公司的發展離不開美國風投[5]，美國推動風投進軍航天工業的主要措施有：（1）美國政府牽頭設立風險投資引導基金，鼓勵和引導風險投資機構向航天企業投資；（2）成立全國性的風險投資協會，引導會員投資航天企業；（3）幫助航天中小企業逐步發展壯大后，還幫助其在納斯達克市場上市，順利退出并獲得資本增殖收益。

五、政策建議

要想做好航天工業以及國防工業的軍民融合，必須在國家牽引和市場機制上下功夫。但是需要進一步指出的是，國家牽引應當在市場機制開展之前完成整個軍民融合體系布局，為市場機制發揮更大作用提供良好的環境。借鑒美國航天工業軍民融合的成功經驗，當前我國航天工業軍民融合迫切需要在以下幾個方面取得實質性進展。

1.建立國家層面的航天工業軍民融合頂層設計，設定軍地、軍方與航天工業體系、軍與民的角色匹配，為后續國防部、國防科工局以及其他部委、相關單位開展或參與航天工業軍民融合建設提供遵循依據。

2.建立跨部門的對接與工作交流機制，特別是不僅僅是建立軍方與科工局的軍民融合聯系，還要納入財政部、發改委、商務部，建立國家航天委員會，從更高層級管理航天工業軍民融合發展。

3.盡快出臺《航天法》《軍民融合法》，使得航天工業軍民融合有法可依，建立良好的法律環境。

4.按照“誰受益、誰出錢”的原則，采用“以國家投資為主、鼓勵多種資金來源”的模式，實現多渠道融資。

[1]中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].新華網，2013-11-12.

[2]中共中央國務院中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》[EB/OL].新華網，2016-07-21.

[3]U.S.Joint Chiefs of Staff，Space Operations[J].Joint Publication，2013，(29)：1-9.

[4]Rob Sukol，Positive Law Codification of Space Programs：The Enactment of Title 51[J].United States Code，Journal of Space Law，2011，(1)：37.

[5]State of the Satellite industry Report-2016[M].The Tauri Group，2016.