創新長江經濟帶生態共同體協調機制

文 李志萌 盛方富

為凸顯長江經濟帶在區域協調發展戰略中的明確定位和獨特優勢，應從生態環境這一最大公約數入手，打破分割的舊格局、創建協調的新機制。

習近平總書記提出長江經濟帶要從整體出發，樹立“一盤棋”思想，把自身發展放到協同發展的大局之中。長江橫跨我國東中西三大區域，流域覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、重慶等11省市，既是經濟共同體，更是休戚相關的生態共同體。實施區域協調發展戰略，是順應新時代我國社會主要矛盾變化的必然要求。

作為我國一項重大區域發展戰略，長江經濟帶是實現區域協調發展的重要平臺和載體，在區域協調發展戰略中有著獨特的戰略地位和建設價值。長江經濟帶流域內發展不平衡不充分是我國區域發展不平衡不充分的集中“縮影”。促進區域協同，“共抓大保護，不搞大開發”是剎住長江經濟帶無序開發，避免“建設性”大破壞，實現科學、綠色、可持續開發的治本之策。為凸顯長江經濟帶在區域協調發展戰略中的明確定位和獨特優勢，應從生態環境這一最大公約數入手，打破分割的舊格局、創建協調的新機制，打造“一江同體，齊頭并進”的生態共同體，以奏響長江經濟帶生態優先、綠色發展的“同心曲”，確保長江“一江清水”綿延后世。

沿江區域發展不平衡

長江經濟帶全流域發展不平衡不充分是制約長江一體化大保護的重要瓶頸。

區域發展梯度差異較大

長江經濟帶橫跨了東中西三大區域，覆蓋11個省市，3個處于不同發展階段的城市群，面積約205萬平方公里。長期以來，受各地不同地理位置、經濟發展水平、人力資本狀況等因素影響，流域內區域發展的層級相差較大，下游的長三角地區是全國最發達的區域之一，而上游人均GDP只有下游的40%，中游人均GDP是下游的50%～60%，上游三峽庫區、中部蓄滯洪區和7個集中連片特困地區脫貧攻堅任務繁重。

區域利益訴求差異明顯

較大區域發展梯度差異，導致流域內各地的利益訴求千差萬別，如上游的青海三江源是長江之源、中華水塔，云南、貴州等地是長江流域重要的生態功能區、生態保護禁止開發區，經濟發展相對落后，渴望有更多的發展權益，中游的湖北、湖南、江西等在享受上游地區提供的水資源環境服務的同時又希望承接下游的產業，下游的江浙滬等希望得到中上游地區提供良好資源環境而未考慮對中上游地區的因發展受限應給予相應的生態補償等。由于長期以來缺乏有效的法律法規硬約束，行政分割下的區域GDP導向的政績競爭，使公權力博弈制約全流域生態優先、綠色發展的成色和效果。當這些不同的利益訴求不能協調好并發生沖突時，就必然阻礙長江生態共同體的整體打造，最終使長江經濟帶上中下游局部利益選擇與流域整體利益預期發生偏離。

大保護的“共抓”合力不足

優良的生態環境作為一種公共產品，其在使用中具有外部性，容易產生“搭便車”現象，對長江這種橫跨東中西三大區域且流域內區域發展層級相差較大的河流，體現得尤為明顯。長江帶給沿岸4億人民灌溉之利、舟楫之便、魚米之裕。長江經濟帶上中下游各區域開展生態一體化保護的根本驅動力，在于共享利益和區域地方既得利益，而長江全域利益的整合往往是以地方利益的讓渡為前提。在缺乏長江全流域生態補償等強有力利益統籌協調機制作用下，長江流域“共抓大保護、不搞大開發”的合力難以最大化并真正發揮作用。

協同機制存在的主要問題

為貫徹落實中央對長江經濟帶建設的發展戰略，沿江11個省市積極響應并行動，省際間也簽訂了系列協議并開展各類合作，但總體而言仍處于分割狀態，未形成一體化的協調機制，直接影響長江經濟帶承載能力和發展潛力。具體表現為：

協調管理機制松散

長江流域在自然地理上是一個完整的生態系統，但在行政地域上又橫貫九省二市，被沿江各行政區域分段節制；長江具有發電、航運、供水、生態凈化等多種功能，這些功能被不同的行政部門管理，形成了相互隔離和沖突的職能管理結構。雖然長江各省份交流頻繁，但目前由于缺乏政策激勵、監督考核及常態化工作機制，深化協作相關職能較為分散等，這些合作平臺的作用還沒有完全發揮出來。

規劃管理機制碎片化

區域化的行政管理體制導致長江流域規劃、開發與管理的分段化、碎片化。交通、農業、林業、旅游等相關部門均參與長江流域的管理，受制于不同單位和部門之間目標和職能的差異化，出現“鐵路警察、各管一段”的“九龍治水”式困境，甚至出現管理的真空地帶，導致長江流域管理缺乏統一性和整體性。因缺乏一個負責規劃實施與執行的權威機構，規劃的生命力欠缺，在相關法律缺失的情況下執行也是蒼白無力，導致污染從上游向下游轉移，非法排污加劇，水污染勢頭難以有效遏制。

缺乏法律硬約束機制

建立健全法律制度體系是保障跨省域流域生態安全的一項必不可少的制度安排，這也是國外經驗的一個重要內容，但長江經濟帶流域管理機構存在著法律地位不明確、職能交叉分割以及缺乏自主管理權等問題，難以調解省際合作矛盾。現有的長江經濟帶管理機構均無法對長江經濟帶全流域進行綜合的協調與管理。

利益分配協調機制不健全

健全的利益分配協調機制是有效解決流域生態保護問題、協調多方利益的一個重要舉措。由于長江經濟帶上中下游之間的利益分配協調機制不健全，致使沿江地區產業布局缺乏全局性、層次性和關聯度，各自為政。并且，各地在上馬重化工項目時，雖事先進行了園區規劃、環境評價、安全評估，但主要是單個項目或園區局部影響的評估，在利益協調機制不健全的情況下，難以統籌考慮整個長江水系的生態環境承載力和運輸系統承載力。

打造長江經濟帶生態共同體協調機制的建議

長江經濟帶要從整體出發，形成生態共同體合力的體制機制，實現錯位發展、協調發展、有機融合。

建立山水林田湖草系統治理統籌機制

深化長江沿線山水林田湖草系統治理模式創新，研究設立長江流域山水林田湖草系統治理委員會，對全流域山水林田湖草生態系統要素的開發和保護、區域發展等重大問題做出統籌規劃和一體化系統治理。探索建立長江沿線山水林田湖草系統治理監督檢查機構，推動省市之間跨區域環境污染和生態破壞實現聯防聯治。推動長江經濟帶省市之間建立水生態環境保護與流域水資源調度聯動機制，統籌水質水量和水生態保護。圍繞長江沿線山水林田湖草系統治理，對長江沿線山水林田湖草生態系統保護和修復等各種行為進行精準規范，依據生態功能定位、生態本底條件的不同實施不同管控策略，實施核心區、緩沖區這種分等級管控模式，選擇太湖、洞庭湖、鄱陽湖等沿江湖泊開展國家公園體制試點。

加快長江立法建立法律硬約束機制

加快制定并出臺流域專門法律。為更好實現長江開發與保護向縱深推進，理順長江治理體系，應加快推進相關立法進程，通過制定長江流域專門法律實現對長江流域進行統一協調和治理，形成上中下游協同的管理和調度機制，構建多元共治的現代流域治理體系，促進整個流域經濟社會可持續發展。構建基于國家戰略的國家層面的協調組織機構，統籌協調指導長江經濟帶生態保護和綠色發展工作；就長江經濟帶跨省域生態保護、綠色發展等問題進行定期協調和管理。

建立公平共建共贏的跨省流域生態補償機制

制定長江流域生態補償試點方案，成立長江流域生態補償基金，推動長江經濟帶建立區域內污染物排放指標有償分配機制。建立健全分層次分級的生態補償機制。針對長江流域不同區域，開展不同類型的生態補償，比如有的地區水土流失嚴重，有的地區是污染問題嚴重，有的河段是需要保護生物物種等。根據不同區域特點，建立起一個大的分區分類的生態補償框架，在大的生態補償框架下，探討分層次分級的補償方式。

加快構建長江經濟帶跨區域產業合作推進機制

長江經濟帶各省市要加強互聯互通建設，減少要素自由流動的壁壘，通過統一的產業規劃和政策來形成區域的合理分工。建議建立一個跨行政區域的、政府主導與企業運作相結合的產業發展合作機構。通過構建跨長江11省市之間的高層次協商議事機制，來打破區域之間的行政壁壘，推動跨區域的產業聯動。盡快出臺長江經濟帶產業發展統一指導目錄，推進沿江綠色生態工業園區建設。各地在進行產業規劃時，也要統籌考慮經濟帶全局發展。同時適當鼓勵企業進行跨區域的產業重組和建立跨區域產業聯盟，實現上中下游產業協同發展。

創新生態保護、綠色發展的科技合作體系

構建跨區域全方位立體化生態環保科技監控體系。建立健全自然資源資產產權登記制度，確定長江流域各類自然資源的數量、質量、空間分布，以及對開發利用狀況進行及時的監測和數據采集。將大數據技術引進長江流域生態環保監測體系，著力構建針對長江流域的生態環境監測網絡、數據管理系統、綜合信息管理系統以及信息化共享平臺，以實現各級各類監測信息互聯共享，提升監測預報預警、信息化處理能力和保障水平。積極構建沿江區域創新體系。引導創新要素向企業集聚，形成一批擁有核心技術和自主品牌的龍頭企業，立足長江經濟帶的智力優勢和重點產業，加強統籌規劃，新建一批國家級創新平臺，實現跨機構、跨地區的開放運行和共享。支持建設國家地方聯合創新平臺。探索建立工業技術研究院等新型研究機構，在沿江重要節點城市建立一批成果轉移中心、知識產權運營中心和產業專利聯盟，把長江經濟帶建設成為全國創新示范區。

創新投融資機制，廣辟長江大保護資金來源

建立長江經濟帶河湖治理資金投入穩定增長機制。規定各級政府各自資金投入比例，規范排污稅（費）等專款專用，利用好水資源及污染處理收費價格機制，維持或補貼治理設施的建設和運行費用。“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”是黨的十九大報告解決突出環境問題的重要舉措，在長江流域水資源保護、水污染防治、水環境改善、水生態修復等領域，應積極探索PPP等公私合營模式，完善第三方治理機制，通過政府購買生態服務的方式，鼓勵和引導民營資本、社會資金等參與長江生態修復與治理。引導企業參與流域環境治理，并與信貸融資、綠色保險財政補貼等多項經濟利益掛鉤。在長江生態修復與治理過程中，應積極拓展綠色信貸、融資租賃、定向融資等新型投融資渠道，成立專門的長江流域治理專業投資公司或基金，提高治理資金的運作效率。同時，按照“社會參與、自愿認籌、留本返還、收益捐贈”思路，多渠道籌措長江經濟帶生態公益金，收益全部用于長江生態類項目建設。