耕地質量統一調查研究
——以湖州市吳興區、南潯區耕地質量調查為例

□ 湖州市國土資源局 龔西征

□ 浙江省第九地質大隊、浙江省核工業二六二大隊 徐正華

□ 湖州市國土資源局 潘志龍

耕地質量調查是保障食品安全的重要基礎性工作，是一項推動土壤環境風險管控、維護公眾健康的重大民生工程，對健全我國土壤環境管理體系、促進土壤資源永續利用、保障農產品質量和人居環境安全具有重要意義。長期以來，國土、環保、農業部門，均根據各自的職能，各有側重地進行耕地質量的調查、監測工作，這十分不利于數據的統一、信息的共享，如何改變這種各自為政的現象，更有效發揮耕地質量調查的綜合效應，這是值得思考的新課題。本文以湖州市吳興區、南潯區耕地質量調查工作的開展情況為例，簡要闡述如何通過統一調查，將三部門工作有效結合，切實做好耕地質量調查工作，更好地服務地方社會經濟發展。

一、耕地質量統一調查問題的提出

（一）耕地質量調查的必要性

黨的十九大報告明確提出：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”實施食品安全戰略，讓人民吃得放心，這給我們做好耕地質量調查工作指明了方向。

耕地質量是農產品質量安全的基礎保障，農產品質量安全是黨和各級人民政府關心的重要民生工程之一。落實好新形勢下國家糧食安全戰略，滿足人民群眾日益增長的安全、營養、健康的生活需求，關鍵在于耕地質量。耕地質量不僅直接影響到經濟發展和生態安全，而且直接關系到農產品安全和人類自身的健康，切實加強土壤污染防治與耕地質量調查監管是保護重要農產品產地安全和“菜籃子”工程質量安全的重要舉措。隨著經濟社會的快速發展，一些地區土壤重金屬污染、有機物污染和土壤酸化等問題日益突出，另一方面，大量優質特色土地還未能完全調查清楚，影響了優質土地的科學、合理和高效利用。

2015年4月，中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確指出：要強化農田生態保護，實施耕地質量保護與提升行動，加大退化、污染、損毀農田改良和修復力度，加強耕地質量調查監測與評價；制定實施土壤污染防治行動計劃，優先保護耕地土壤環境，強化工業污染場地治理，開展土壤污染治理與修復試點，實現耕地數量不下降、質量不降低。

2016年5月國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”），明確要求：一是要深入開展土壤環境質量調查；二是要建設土壤環境質量監測網絡；三是要提升土壤環境信息化管理水平。利用環境保護、國土資源、農業等部門相關數據，建立土壤環境基礎數據庫，構建全國土壤環境信息化管理平臺。

2016年4月國土資源部印發了《國土資源“十三五”規劃綱要》，規劃中明確提出要加大耕地保護力度，耕地事關國家糧食安全、經濟安全、生態安全和社會穩定，必須始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，而這一切的基礎都在于查清耕地質量。

2016年6月，農業部發布了《耕地質量調查監測與評價辦法》，明確提出耕地質量調查、監測的要求，進一步強化耕地資源“量質并重”和耕地保護“質量紅線”的理念，著力提升耕地內在質量，為糧食和農業生產夯實長遠基礎。

2016年12月，浙江省人民政府印發的《浙江省土壤污染防治工作方案》，要求深入開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。

2016年8 月，浙江省國土資源廳下發了《浙江省土地質量地質調查行動計劃（2016-2020）》（浙土資發〔2016〕15號）部署開展土地質量地質調查；2016年8月，省農業廳下發《浙江省農田土壤污染監測預警體系建設實施方案》（浙農專發〔2016〕70號），部署建立農田土壤污染監測預警體系，探索建立農田土壤環境質量定期報告制度。湖州市國土資源局出臺《湖州市土地質量地質調查實施方案》（湖土資發〔2016〕60號）部署全市土地質量地質調查工作。

近年來，湖州市始終堅持生態立市的發展戰略，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要思想。堅守耕地紅線，既要守住耕地數量紅線，也要守住耕地質量紅線，守住生態紅線。要守住這“三條紅線”，就必須掌握耕地質量的情況，耕地質量系統的數據不完備、“家底”不清，直接影響農業發展政策和耕地保護等重大決策。

（二）耕地質量統一調查問題的提出

耕地質量包括耕地對農作物的種植適宜性、耕地地力、耕地利用后經濟效益的多少和耕地環境是否被污染四個方面，涉及地學、農學、環保等學科。目前，農業、環保、國土等部門在各自職責范圍內開展相關工作，農業部門耕地質量調查主要是以摸清耕地質量狀況為目的，按照統一的技術規范，對全國耕地自下而上逐級實施現狀調查、采樣測試、數據統計、資料匯總、圖件編制和成果驗收的調查，其耕地質量監測點主要在糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、耕地土壤污染區等區域布設，統一標識，建檔立案；環保部門重點開展耕地土壤環境質量調查，查清耕地土壤污染情況、污染地塊分布，了解重點行業企業土壤污染狀況，獲取權威、統一、高精度的土壤環境調查數據，逐步建立分類清單；國土資源部門側重地質調查評價，重點查明耕地土壤地球化學特征，如土壤中硒、硅、鍺等多種有益元素，鉛、汞等多種重金屬元素分布區域、地質成因等。由上可知，各部門所開展的工作各有側重，有交叉重疊，有可能造成數據統計口徑不一，影響工作成果的轉化應用，同時，工作中存在著大量內容重復和數據重疊，客觀上浪費了人力、物力、財力。為解決這個問題，在開展湖州市吳興區、南潯區耕地質量地質調查工作時，湖州市結合環保、農業部門相關要求，針對耕地質量統一開展調查工作，項目定名為“湖州市吳興區、南潯區耕地質量調查”。

（三）耕地質量統一調查預期目標

1.調查成果同時滿足于國土、環保、農業三部門需要

不僅要滿足查明耕地土壤地球化學特征、評定土地質量（地球化學）等級的需要，滿足摸清耕地質量狀況、查明土壤肥力，為耕地質量等級評定的需要，還要滿足查明耕地土壤環境質量、了解土壤污染修復可能性、地塊風險等級劃定的需要。

2.建立三部門共用的土壤環境監測網絡（簡稱“三網合一”）

通過研究國土、環保、農業三部門土壤環境監測網絡的布樣原則、布樣方法和監測指標等，建立整合的技術方法，開展耕地土壤環境監測網絡研究，初步建成“一張網絡采樣，一套指標分析”的耕地土壤環境監測體系。

3.建立綜合應用示范基地

聯合中國地質調查局農業地質應用研究中心，市國土資源局、市環保局、市農業局共同建立綜合應用示范基地，為耕地質量管理、優質土地科學利用、安全優質農產品生產、特色高效農業發展、生態文明建設等提供引領示范。

4.建立成果數據庫

建成國土、環保、農業三部門共享的耕地質量檔案數據庫。

二、耕地質量統一調查可行性分析

（一）工作內容分析

國土資源、農業、環保三部門實施的耕地質量調查工作既存在共同點，也存在不同之處。

共同點：一是基礎資料調查，三部門均以調查土壤中營養元素、重金屬元素含量、部分有機物等數據為基礎；二是監測點布設，三部門均需建立監測網，開展包括土壤、水、大氣干濕沉降物等存貯介質中的有益有害元素等指標的監測；三是耕地質量調查運用，側重雖略有不同，但主要運用服務于耕地保護、農產品安全生產、土壤污染防治等方面。

不同點：一是研究的方向有差異，國土資源部門側重地質調查評價，重點查明土壤中硒、硅、鍺等多種有益元素，鉛、汞等多種重金屬元素的地球化學背景；農業部門側重土壤肥力狀況調查，更多的是關注耕作層土壤質量狀況；環保部門側重污染源及污染變化情況，重點在于查清土壤污染情況、污染地塊分布。二是數據指標的采用略有差異，除重金屬含量等共性指標外，國土更關注地球化學指標，農業更關注土壤養分肥力指標，環保更關注污染變化指標。

綜上分析，統籌國土、農業、環保三部門聯合實施耕地質量調查工作，可節約人力、物力及基層的精力，極大減少調查經費。

（二）測試指標分析

根據國土、環保、農業部門相關規范要求，具體采樣分析測試對象分為土壤、灌溉水、大氣干濕沉降物、農產品四類，測試指標項目如下。

1.土壤測試指標

土壤測試項目包括全量、有效量的測試分析。

國土資源部門調查中土壤全量32項指標，包括了環保、農業的所有無機元素，缺少環保部門的陽離子交換量、苯并（a）芘2項指標，缺少農業部門的水溶性鹽、陽離子交換量、鈉、六六六、滴滴涕5項指標；土壤有效量10項指標中包括了環保、農業部分指標，缺少交換性鈣、交換性鎂、交換性鈉、交換性鉀、有效態汞、有效態砷、有效態鎘、有效態鉻、有效態鉛、有效態鎳10項指標。

2.灌溉水測試指標

國土資源部門灌溉水13項指標中包括了農業部門的大部分指標，缺少鎳、全鹽量、石油類、揮發酚4項指標；環保部門無測試要求。

表1 耕地質量調查分析測試指標綜合分析表

3.大氣干濕沉降物測試指標

國土資源部門包括了鎘、鉻、銅、鉛等10項指標，環保部門、農業部門無測試要求。

4.農產品測試指標

國土資源部門農產品10項指標包括了農業部門的全部測試指標；環保部門無測試要求。

綜上所述，為了將調查成果更好的運用于國土、環保、農業三部門，同時也節約人力、財力、基層的精力，本次調查將分析測試指標綜合（具體見表1），可同時滿足國土、環保、農業三部門的要求。

（三）質量把控分析

同一個調查對象，因采樣時間、采樣位置、采樣工作質量、測試單位不同，有可能導致成果數據存在差異。

為消除這種差異，統籌實施耕地質量調查工作，對工作質量全程進行把控：一是統一取樣位置。在綜合考慮調查密度分區、土壤類型、土地利用、行政權屬等因素的基礎上，結合國土、環保、農業部門的點位布設要求，三部門統一取樣位置。二是統一采樣方法。依據相關規范采集土壤樣品。土壤樣品以GPS定位點為中心，向四周輻射20-50米確定四個分樣點，根據地塊形狀采用“S”“X”或棋盤形布設分樣點，每個樣品均有5個分樣等量均勻混合成一個混合樣。采樣工具采用不銹鋼鏟。三是統一分析測試。各類樣品送三部門均認同的具備相關檢測資質的單位進行測試分析，確保數據的準確性、一致性。四是統一建立監測網，初步建成“一張網絡采樣，一套指標分析”的耕地土壤環境監測體系。五是統一成果發布，成果數據經各部門審核后上報湖州市人民政府，由人民政府統一對外發布，數據更具權威性，增加政府公信力。

（四）綜合示范基地建設分析

通過對特色農產品的調查及耕地適應性評價工作，根據湖州耕地質量特性及市場導向，建立符合市場經濟的基于生態管控綜合應用示范基地，推動生產發展與生態保護相協調，構建耕地管護、土地高效利用等可持續發展的長效機制。示范基地由中國地質調查局農業地質應用研究中心，市國土資源局、市環保局、市農業局共同建立。

綜合上述分析，統籌國土、環保、農業三部門實施耕地質量統一調查，能夠滿足各部門工作需要，實現信息資源的共建共享，能夠極大地節約人力、物力、財力和基層的精力，避免資源浪費。

三、耕地質量統一調查的組織實施

（一）統一領導

市委市政府領導高度重視耕地質量調查工作，多次作出重要批示，要求將此項工作合理統籌安排，加快推進。

湖州市人民政府副市長楊六順在《關于全市土地質量地質調查情況的匯報》上作出重要批示：此項工作很重要，一定要按照上級時間節點做好。一是要統籌。國土牽頭，農業、環保配合。要落實統籌工作，絕對不要浪費人力、財力、基層的精力。二是要實用。不能為調查而調查，調查成果要運用好。三是樹示范。要求各縣區都要有一個以上規模成片的成果運用示范基地。副市長施根寶在《湖州市吳興區、南潯區耕地質量調查工作建議方案》上作出重要批示：要迅速推進此項工作開展，不能掉隊。成立組織，明確職責，排定時間表，落實工作人員，確保任務完成。并明確確定一名市政府分管秘書長負責牽頭落實此項工作。

湖州市成立了湖州市吳興區、南潯區耕地質量調查工作領導小組，下設領導小組辦公室，確保項目順利開展。領導小組由市政府分管副秘書長為組長，成員由市國土資源局、市環保局、市農業局、市財政局及吳興區政府、南潯區政府、湖州開發區管委會和太湖度假區管委會負責人組成。

（二）統一方案

根據市領導的指示精神，結合相關標準和工作要求，成立耕地質量調查工作小組。組織人員赴土地質量調查工作開展較好的先進地區和浙江省地質調查研究院交流學習調研，取長補短、開闊工作思路。在充分調研的基礎上，國土、環保、農業、財政四部門多次召開協調會進行專題研究，明確了多部門聯合實施調查的必要性和重要性。按照“職責明確、數據共享”的原則，聯合制定了湖州市吳興區、南潯區耕地質量調查工作方案，方案明確耕地質量調查工作總體目標、主要任務、總體工作部署、預期成果、組織管理與保障。

（三）統一實施

耕地質量調查工作統籌實施，確保項目工作進度、工作質量等滿足各部門要求。一是統一部署。召開耕地質量調查協調會，各部門分管領導、各區分管副區長參加會議，專題研究項目實施，統一思想。二是統一招投標。項目納入政府集中采購，采用公開招投標方式，統一制作項目招標文件。三是工作設計方案統一評審。請農業地質、地球化學、環境保護、土壤學、分析測試等方面的專家對工作設計方案進行評審，同時國土、環保、農業、財政等部門的分管領導及業務處室負責人共同參與項目工作設計方案評審工作。四是統一質量監管，成立專家顧問組、質量監管組。專家顧問組聘請中國地質調查局農業地質應用研究中心、省市農科院、省市環保監測院專家構成；質量監管組由市國土資源局、市環保局、市農業局抽調專業技術人員組成。五是統一驗收，邀請國土、環保、農業等部門的專家組成農業地質、地球化學、土壤、環保等專業構成的驗收組，對項目野外工作質量、工作成果進行統一驗收。

（四）統一發布

耕地質量調查工作成果數據經各部門審核后，上報湖州市人民政府審定。最終調查成果數據由市政府統一對公眾發布，確保成果數據權威性、增加政府公信力。

四、結語

國土、環保和農業三部門聯合實施耕地質量統一調查，能夠及時查明耕地土壤地球化學特征、土壤肥力、耕地土壤環境質量，摸清耕地質量狀況；能夠建立多部門共用的數據庫，實現基礎數據和信息資源的共建共享，避免數據重復和差異；能夠極大地節約人力、物力、財力和基層的精力，避免資源浪費。調查成果可更好地運用服務于耕地保護、耕地種植管理、土壤污染修復治理等方面，有利于耕地的生態管控。