國家可持續發展實驗區建設的回顧與展望

摘要 國家可持續發展實驗區（以下簡稱“實驗區”）誕生于1986年，是我國針對改革開放后經濟快速發展但社會建設相對滯后、生態環境惡化等問題發起的一項地方試點工作，旨在依靠制度創新和科技推廣應用，促進經濟發展與社會進步、環境保護相協調。30年來，實驗區建設取得了積極成效，突出體現在促進了可持續發展理念在國內的普及、探索出了一批具有示范推廣意義的地域可持續發展模式以及發揮了向世界展示中國可持續發展成就的窗口作用三個方面。但是，實驗區建設也存在許多不足，主要體現在頂層設計存在缺陷、在我國創新驅動發展戰略布局中沒有占據應有位置以及能力建設工作滯后三個方面。隨著國內外可持續發展的形勢變化，特別是國際上通過了《2030年可持續發展議程》以及國內落實“五位一體”總體布局、五大發展理念和“一帶一路”倡議，賦予了實驗區建設新的歷史使命。著眼未來，實驗區建設應在深入分析總結30年經驗和教訓的基礎上，以統籌落實《2030年可持續發展議程》和“五位一體”總體布局、五大發展理念為目標，以破解地區可持續發展的關鍵問題為著力點，以創新為動力，著力探索可持續發展關鍵問題的系統解決方案，凝練可持續發展典型模式，為國內同類地區可持續發展發揮實驗和示范效應，并依托“一帶一路”向其它發展中國家提供中國經驗和鮮活案例。

關鍵詞 國家可持續發展實驗區；2030年可持續發展議程；創新示范區；創新驅動發展戰略

中圖分類號 F124.5文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）01-0010-06DOI：10.12062/cpre.20171020

國家可持續發展實驗區（以下簡稱“實驗區”）建設始于1986年，是科技部等部門聯合推動的一項地方可持續發展試點示范工作，至今已經開展了30年。為全面總結30年來實驗區建設取得的成效、存在的不足和研究確定今后的發展方向，實驗區部際聯席會議辦公室于2016—2017年組織召開了東部、中部、西部片區實驗區工作座談會，聽取了近20省（市、區）實驗區主管部門和60多個實驗區代表的意見和建議，并赴江蘇、浙江、山西、陜西、湖南、廣西、河北、西藏、青海等省（區、市）的30多個實驗區開展了實地調研。此外，系統梳理了實驗區建設30年來的重要歷史文獻，分析了近180個實驗區的建設情況報告，多次召開實驗區建設專家研討會。本文以上述調研、文獻分析和研討會等為基礎，對實驗區30年來取得的主要成就、存在的主要問題進行了深入分析，結合當前國內外可持續發展的新形勢，研究提出了新時期實驗區工作的戰略定位與重點任務，以期能為相關決策提供參考。

1 實驗區的發展歷程回顧

1.1 實驗區建設的歷史背景

20世紀60年代，國際上環保運動快速興起。1972年，聯合國通過了《人類環境宣言》，開啟了保護環境的全球行動。1984年聯合國成立世界環境與發展委員會，該委員會于1987年發布《我們共同的未來》報告，首次提出了可持續發展概念。從同一時期國內發展形勢來看，改革開放后我國確立了“以經濟建設為中心”的國家長期基本國策，隨后確立了“科學技術必須面向經濟建設”的國家科技工作總方針。在改革開放和科技進步的驅動下，國民經濟開始恢復，許多地區尤其是東部沿海地區實現了經濟快速發展。但與此同時，社會發展滯后、生態環境惡化等問題開展凸顯。

針對社會發展相對滯后、生態環境惡化以及國際上環保運動日漸興起等趨勢，1986年原國家科委聯合國家計委等部門，在江蘇省常州市和無錫縣華莊鎮組織了“科技引導社會發展綜合試點工作”，試圖依靠科技進步，在發展經濟的同時，綜合解決城鎮基礎設施配套建設滯后、環境惡化以及教育、文化、衛生等社會事業發展緩慢等問題，使經濟與社會發展相協調。實驗區建設正式啟動。

1.2 實驗區的發展階段

回顧30年的實驗區歷程，基本可劃分為兩個階段。第一個是社會發展綜合試點實驗階段（1986—1997年）。經過五年的科技引導社會發展綜合試點工作，在“調動人的積極因素，發揮科技第一生產力作用，促進經濟和社會協調、健康發展方面取得了積極成效”[1]。為此，國家科委與國家體改委于1992年決定在綜合試點工作基礎上，建設“社會發展綜合實驗區”，并成立了由國家科委、國家體改委、國家計委等23個部門和團體組成的協調領導小組。社會發展綜合實驗區的推進思路是“以縣鎮和大城市街區為對象，通過更新觀念、加快改革，建立新型的社會事業管理運行機制；依靠科技進步，解決人口、資源、生態環境等方面問題，挖掘蘊藏在社會發展事業中的巨大經濟潛力”。至1997年，社會發展綜合實驗區數量增至28個，主要分為大城市城區、縣域和鄉鎮三種類型，主要圍繞城鄉統籌、社會保障、人口健康、垃圾處理等開展實驗。

第二個是可持續發展實驗階段（1997年—目前）。1992年聯合國環發大會后，我國積極響應里約精神，于1994年發布《中國21世紀議程》，并在1996年明確提出了科教興國戰略和可持續發展戰略。面對新的形勢，1997年年底國務院領導專題聽取了社會發展綜合實驗區建設情況匯報。為促進可持續發展戰略和科教興國戰略的實施，會議決定將“社會發展綜合實驗區”更名為“可持續發展實驗區”，并支持在實驗區進行經濟體制與社會事業管理體制的綜合配套改革。隨后，科技部等部門根據國務院領導的指示精神，對實驗區推進機制進行了調整。目前，實驗區工作由20個部門組成的部際聯席會來推動。其中，科技部任聯席會組長單位，外交部、國家發改委、環保部任副組長單位。聯席會下設辦公室，并成立了專家委員會（見圖1）。截至2016年，共批準建設了189個實驗區，遍布除港澳臺外的31個省（區、市），東、中、西部實驗區數量基本呈現5∶3∶2格局，縣域型、城區型、地級市型和鄉鎮型占比分別為48%、34%、15%和3%，實驗主題覆蓋經濟轉型、社會治理、環境保護等可持續發展各領域。各省也相繼建設了一批省級可持續發展實驗區，總數約300個。endprint

2 實驗區建設的主要成就與不足

2.1 實驗區建設的主要成就

2.1.1 促進了可持續發展理念在國內的普及

實驗區建設初期，全國總的發展思路是集中精力搞經濟建設，實驗區工作則提出了依靠制度改革創新和科技推廣應用，實現經濟與社會、人口、資源、環境協調發展。這一理念不僅當時在國內是先進的，與國際上發展理念的創新也是同步的。正是這種前瞻性的探索，為我國在1992年聯合國環發大會上鄭重承諾走可持續發展道路提供了實踐基礎。環發大會后特別是發布《中國21世紀議程》以來，我國通過在實驗區廣泛開展宣傳培訓等活動，使地方干部和公眾很快了解和接受了可持續發展理念，并將可持續發展理念貫穿到地方國民經濟與社會發展規劃的制定與實施過程之中。

2.1.2 促進了地區經濟與社會發展的協調性

實驗區工作沒有采用靠財政撥款搞實驗、靠政策優惠搞開發的方式，而是采用制度改革創新和科技推廣應用這兩個手段開展工作，探索出了“政府組織、專家指導、企業支持、公眾參與”的合作共建機制，實驗區的許多發展指標優于全國平均水平。例如，2015年實驗區人均GDP是75 328元，比全國平均水平高1/2；城鎮登記失業率為2.91%，比全國平均值低1/4；城鄉收入比為2.15∶1，明顯低于全國平均值2.73∶1；人均預期壽命為77.85歲，比全國平均水平高1.51歲。實驗區還探索形成了一批具有創新性的地域可持續發展模式，如美麗鄉村建設的浙江安吉模式、水源地保護的湖南資興模式、精準扶貧的河北平泉模式、生態循環農業的廣西恭城模式、科技與文化融合的安徽歙縣模式、大病再保險的江蘇太倉模式等。一些成功的可持續發展經驗和模式已經推廣到實驗區周邊地區乃至全國。實驗區成為國家可持續發展戰略實施的一面旗幟。

2.1.3 發揮了向世界展示中國可持續發展做法和成就的窗口作用

在2002年、2012年我國編寫的《中華人民共和國可持續發展國家報告》中[2-3]，均以獨立章節介紹了實驗區建設的做法和成效。在2011年外交部與國家發改委共同舉辦聯合國可持續發展大會高級別研討會期間，專門安排與會各國代表聽取實驗區建設的經驗做法，并實地考察了部分實驗區。在《中國實施千年發展目標報告（2000—2015）》中[4]，將實驗區建設作為中國推進實施千年發展目標的一條基本經驗。在2016年我國發布的《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》中[5]，再次將國家可持續發展實驗區建設寫入相關章節。

2.2 實驗區建設的主要問題

2.2.1 頂層設計存在缺陷

實驗區工作曾強調“不靠財政撥款搞實驗、不靠政策優惠搞開發”，但隨著國家經濟技術開發區、國家高新技術產業開發區等其他各類園區不斷獲得土地、稅收、管理體制等方面的支持政策，實驗區的弊端逐漸顯現。實驗區建設的地域范圍主要是縣域或大城市的城區，實驗內容涉及經濟、社會、環境等方方面面，這導致實驗區工作類似于地方政府工作，只能是“一把手”工程。隨著實驗區所在地黨政主要領導的調整，地方發展的思路和定位往往也相應調整，許多實驗區工作的連續性遇到挑戰。由于實驗區是獨立的行政區，各類行政管理體系一應俱全，很難像高新區、經濟技術開發區等一樣再設立管委會，這導致實驗區工作推進的難度相對較大。目前各地的實驗區辦公室均是虛設機構（實際上就是實驗區所在地的科技局），所有工作人員均是兼職人員。這種現象不僅存在于地方層面，科技部的“國家可持續發展實驗區部際聯席會議辦公室”也是虛設機構，并沒有專門的職能處室，具體工作實際上是由社發司和中國21世紀議程管理中心相關處室人員來開展。實地調研發現，近年來實驗區的輻射帶動作用和影響力相形漸弱，一些實驗區所在地政府在印制的對外宣傳材料中沒有提及實驗區建設事宜，有些實驗區所在地的主要領導甚至不清楚自己是實驗區。

2.2.2 在我國創新驅動發展布局中沒有占據應有的位置

實驗區工作一直強調依靠制度改革創新和科技推廣應用實現可持續發展。近年來，在實驗區部際聯席會議辦公室和地方政府的共同努力下，一些實驗區爭取到了國家科技研發項目的支持。據調查[6]，2005 年1月—2013 年7月期間，實驗區共承擔或參與國家各類科技項目（課題）265項，獲得國撥經費702 億元，自籌經費37.25億元，這些項目重點圍繞資源環境、農業、高新技術、城鎮發展、人口健康等開展研發和成果轉化應用。特別是“十二五”期間，科技惠民計劃圍繞基層的民生問題，在許多實驗區開展了科技成果轉化應用，為實驗區建設發揮了重要促進作用，得到了地方積極響應。但總體來看，實驗區在我國科技事業和科技工作布局中并沒有占據應有的位置。隨著科技計劃管理改革，科技惠民計劃已取消，實驗區工作在國家科技計劃中再次失去“接口”。另外，實驗區也始終沒有成為科技成果應用轉化的主要平臺，實驗區的科技創新能力只是略高于全國平均水平相比，并沒有形成顯著的創新高地。在制度和體制改革與創新方面，發改、國土、環保、農業、衛生等領域的改革和創新措施并沒有給予實驗區相對更多的先行先試機會。

2.2.3 能力建設工作滯后

實驗區考核、監測、評價機制不完善，激勵與淘汰機制沒有建立起來，特別是對已經通過驗收的實驗區缺乏有效的管理措施。自2014年以來，根據國家創新調查工作的總體部署，實驗區在2014年、2016年探索性地開展了兩次實驗區創新監測與評估工作，但所構建的指標體系尚存在較大的提升空間[7]。專門針對實驗區建設特別是統計監測能力建設的培訓、交流活動偏少，致使實驗區統計數據填報質量較差。各實驗區的實驗主題沒有與時俱進，與國內外新的重大可持續發展行動銜接不夠。另外，缺乏能夠為實驗區建設提供信息、資源的公共服務平臺，在媒體宣傳、學術研究與交流等活動中，實驗區的關注程度明顯較低。以“國家可持續發展實驗區”為關鍵詞，在“百度”和“中國知網”分別搜索相應的條目數和文章篇數，截至2017年7月分別為113萬條和787篇，數量遠低于國家高新技術產業開發區、國家經濟技術開發區和國家自主創新示范區。endprint

3 實驗區建設的未來方向思考

3.1 國內外可持續發展新形勢

近年來，國際可持續發展行動風起云涌，一系列重要議程/協定的達成極大地改變了當今的全球可持續發展治理模式與機制，影響到未來的全球發展規則乃至國家間的發展空間。其中，最為重要的事件有四個：一是在2012年聯合國“里約+20”峰會上各國領導人同意設立可持續發展高級別政治論壇，以增強可持續發展全球行動的決策能力和對各國可持續發展行動的協調能力；二是2015年7月份召開的聯合國第三次發展融資會議通過了《亞的斯亞貝巴行動議程》，為全球可持續發展融資提供了一攬子解決方案，并發起了旨在充分發揮科技對可持續發展支撐作用的“全球技術促進機制”；三是2015年9月份召開的聯合國發展峰會通過了《2030年可持續發展議程》，確立了未來15年全球在減貧、糧食安全、健康、教育、環保等17大領域共169個可持續發展目標（SDGs）；四是2015年12月份聯合國應對氣候變化峰會通過了《巴黎協定》，這是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協議，為2020年后全球應對氣候變化行動做出了安排。全球可持續發展治理進入了以落實SDGs為總目標，以科技創新和廣泛調動資金投入為路徑，以高級別政治論壇為協調機制的新時期。

從國內看，黨的十八大以來提出了“五位一體”總體布局、五大發展理念，圍繞生態文明建設出臺了一系列重大決策部署，發布了《國家創新驅動發展戰略綱要》，向世界發出了共建“一帶一路”的倡議等。總體來看，新時期我國的可持續發展呈現三個特點：一是在可持續發展目標上，由過去的GDP優先轉向經濟、社會與環境三大支柱協調發展，這一轉變不僅體現在中央提出的發展理念上，也深刻體現在各地的具體發展實踐上；二是在可持續發展動力上，由過去主要依靠要素、資本投入向主要依靠創新轉變，我國正在努力構建以科技創新為核心的新發展動力系統；三是在參與全球可持續發展治理上，由過去被動參與向主動構建全球性可持續發展合作平臺和治理體系的方向轉變，“一帶一路”倡議以及亞洲基礎設施投資銀行、南南合作援助基金、中國國際發展知識中心等的設立是體現這一轉變的代表性行動。

3.2 實驗區建設面臨的新使命

國內國際可持續發展形勢變化，為實驗區建設提出了新要求，也賦予了實驗區新的歷史使命，主要體現在三個方面。

一是實驗區應為我國落實《2030年可持續發展議程》做出示范。《2030年可持續發展議程》涉及發展的方方面面，凝聚著國際社會對可持續發展的廣泛共識，是未來15年世界各國可持續發展的行動指南。國務院于2016年12月發布《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（國發[2016]69號），明確提出以現有的國家可持續發展實驗區工作為基礎，打造一批可復制、可推廣的可持續發展創新的樣板，對內為其他地區可持續發展發揮示范帶動效應，對外為其他發展中國家落實《2030年可持續發展議程》提供中國經驗[8]。

二是實驗區需要為我國全面落實創新驅動發展戰略提供助力。創新驅動發展戰略在根本上應是使創新成為經濟發展、社會進步、環境保護三大支柱相協調的核心動力。近年來，我國持續加強國家高新技術產業開發區、國家經濟技術開發區、國家自主創新示范區、全面創新改革試驗、創新型城市等區域創新高地建設，為促進科技與經濟深度融合發揮了巨大作用，特別是高新區已經成為創新驅動經濟發展的樣板。但高新區等在依靠創新解決社會治理、環境保護等方面的問題的作用有限，我國亟需從促進可持續發展三大支柱協調發展的角度加強區域創新高地建設和布局，而這正是國家可持續發展實驗區的優勢所在。

三是實驗區應為我國向世界講述中國故事提供豐富案例。改革開放尤其是進入新世紀以來，我國在可持續發展的許多方面取得了舉世矚目的成就。如自1990 年以來有7.3億人擺脫了極端貧困，五歲以下兒童死亡率從1991年的61‰下降到2016年的10.2‰，居民平均預期壽命從68.55歲提高到76.34歲，在總體上進入了高人類發展指數國家行列等[9]。我國的發展成就得到了世界的廣泛認可，尤其是在減貧方面取得的成就最受關注，被稱為“全球減貧事業楷模”，越來越多的發展中國家希望能學習、借鑒中國的發展模式和經驗。在30年的實驗區建設中，探索形成的地域可持續發展模式和典型經驗深受國際社會關注，為向世界講述中國故事、提供中國方案貢獻了豐富的素材和鮮活的案例。

3.3 實驗區工作的未來思路與重點方向思考

面向未來，實驗區工作應以30年的實踐探索為基礎，統籌落實《2030年可持續發展議程》和“五位一體”總體布局，以制約地區可持續發展的關鍵問題為著力點，以創新為動力，通過構建多層次布局體系，完善管理機制，優化資源配置，調動社會各界參與，使實驗區重新煥發活力，為新時期國家可持續發展戰略和創新驅動發展戰略的實施發揮好旗幟作用。

3.3.1 構建多層次的可持續發展實驗示范布局體系

一是應按照國發[2016]69號文件的要求，選擇實驗區建設成效突出、可持續發展瓶頸問題具有代表性的地區，建設若干可持續發展創新示范區。示范區的建設應采用自上而下和自下而上相結合的方式。部際聯席會議要做好示范區建設的頂層設計，特別是在區域布局、示范主題確定等方面應充分體現國家意志，與中國落實2030年可持續發展議程的總體方案相一致，必須是自上而下；在示范區的具體建設過程中，則應充分發揮地方政府的主體作用，示范區所在的省（區、市）政府要建立專門的推進機制、制定專門的支持政策，把示范區建設作為本省（區、市）落實新發展理念、實現可持續發展的重要抓手，通過示范區建設帶動全省（區、市）的發展轉型。二是根據新時期實驗區面臨的新使命，對所有在建的實驗區進行逐一復審評估，撤銷一批實驗區建設成效不明顯、地域交叉重疊的實驗區，促進仍具備建設條件的地區按照新的發展形勢和區域發展實際，調整實驗主題和建設方案，使實驗區工作重新煥發活力。三是加強對省級實驗區建設的指導，促進省級實驗區在探索地方可持續發展模式中的排頭兵作用，并為國家級實驗區發展提供后備資源。通過示范區的引領作用、國家級實驗區的輻射帶動作用、省級實驗區的模式探索作用，形成國家與地方互動、實驗與示范相互促進的布局體系。endprint

3.3.2 強化以問題為導向的創新實驗示范

可持續發展涉及經濟、社會、環境等發展的方方面面，實驗區工作應繼續堅持其綜合性實驗這一基本定位。在此基礎上，針對地方可持續發展中的重大和瓶頸性問題，如重大疾病防治、健康養老、廢棄物綜合利用、產業轉型升級、食品安全、社會治理等，按照全鏈條設計、一體化實施的原則，在實驗區布局科技創新及成果轉化應用行動，支持各類主體圍繞關鍵問題探索以科技創新為核心的系統解決方案，從而使每個實驗區有鮮明的特色。其中，實驗區重在系統解決方案的初步探索，鼓勵其大膽創新；示范區重在解決方案的示范推廣，需要在系統解決方案的形成上取得顯著成效。

3.3.3 構建多元參與的推進機制

考慮采取定向指南、國家與地方共同出資等方式促進國家重點研發計劃與實驗區工作相銜接。在國家科技成果轉化引導基金下設立可持續發展創新子基金，支持實驗區開展先進適用技術轉移轉化，使實驗區真正成為可持續發展領域科技成果落地的重要平臺。考慮將實驗區建設納入中央引導地方科技發展專項資金的支持范圍，重點支持其科技基礎條件、專業性技術創新平臺、科技創新服務機構和科技創新項目示范等建設工作。推進綠色技術銀行建設與實驗區工作的對接，使這兩項以落實《2030年可持續發展議程》為宗旨的行動互為支撐[10]。應研究制定鼓勵高校、科研院所、國有企業科研和管理人員到實驗區開展創新創業的支持政策，探索建立由實驗區專家委員會成員、國家科技計劃承擔者等組成的科技特派團制度，形成為實驗區建設提供決策支撐、技術服務的長效機制。部際聯席會議成員單位應結合自身職能，梳理與可持續發展相關的政策改革、體制機制創新等措施，優先在實驗區進行試點和示范，使實驗區成為理念、制度、科技、文化等各方面改革與創新集中實驗、實踐的平臺。加強與有關金融機構、產業聯盟、企業等的合作，引導和鼓勵各類天使投資、創業投資等與實驗區建設相結合，為實驗區新經濟、新業態的培育和壯大提供助力。與有關公益機構、非政府組織、國際組織開展合作，促進社會各界通過科學普及、公益慈善等方式參與實驗區建設。

3.3.4 完善監測評估與管理制度

建立健全實驗區年度報告、創新監測、創新能力評價和復審認定制度，以此為基礎建立實驗區激勵與淘汰機制。加強實驗區部際聯席會議辦公室作用，推進辦公室實體化和人員專職化、專業化。大力推進實驗區管理信息化，建立省級實驗區與國家級實驗區的信息共享和工作互動機制。探索按實驗主題類型為基礎的分類管理機制。應充分發揮省（區、市）政府對轄區內實驗區建設的積極作用，探索建立以省級主管部門為主體、部際聯席會議辦公室為支撐的實驗區建設服務機制，推進實驗區工作由管理向服務轉變。

3.3.5 促進可持續發展成功經驗和模式的開放共享

對30年的實驗區建設進行系統全面的總結，凝練可復制、可推廣的可持續發展典型經驗和模式。通過組織開展考察、學習、培訓等活動，加強實驗區之間的經驗交流和共享，積極向同類地區推廣實踐經驗。充分發揮與聯合國開發計劃署簽署戰略合作協議的作用，促進實驗區與國外可持續發展社區、城市之間的交流與合作，為參與“一帶一路”相關國際交流活動提供更多便利。探索建立與聯合國落實2030年議程的全球行動相銜接機制，如積極參與聯合國可持續發展高級別政治論壇、科技創新促進可持續發展多利益攸關方論壇等，向國際社會積極宣傳推廣實驗區建設的經驗。促進實驗區建設與國際發展知識中心、南南合作與發展學院等其他落實2030年議程的相關工作建立合作機制，協力向世界分享中國可持續發展經驗、提供中國方案。充分利用主場外交活動，促進實驗區發展理念與實踐經驗的國際分享，向世界講好中國故事。

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