基于階段對比的中國人口城鎮化與土地城鎮化協調關系

劉瓊+杜曉航+盛業旭

摘要 以速度標準判定人口城鎮化和土地城鎮化的協調關系缺乏充分的理論依據，而城鎮化進程中人口要素和土地要素的投入具有明顯的階段性，因此從城鎮化階段對比的角度考察二者關系是一個可行的視角。在總結城鎮化階段理論的基礎上，根據人口城鎮化、土地城鎮化的自身規律，從“階段協調”的角度考察不同飽和值情景下人口城鎮化與土地城鎮化的協調關系變化。結果表明：①我國人口城鎮化和土地城鎮化均符合Logistic曲線過程，但二者拐點存在明顯差異，應該分階段分析二者協調關系；②按“階段協調”的標準判斷，在城鎮化“起步—加速—減速”階段，二者關系分別為起步階段土地城鎮化明顯滯后于人口城鎮化，加速階段土地城鎮化靠近人口城鎮化，減速階段土地城鎮化將超前于人口城鎮化；③在城市人口發展和土地管控的4種情景中，代表“人口低度集聚、土地寬松管控”的情景2是促使人口城鎮化、土地城鎮化實現在減速階段協調的最優方案。以上研究結果表明：新型城鎮化推進過程中應充分考慮城鎮化發展階段，樹立促進人口城鎮化與土地城鎮化“階段協調”的調控理念；應在一定程度上肯定近年來城市土地快速擴張的積極意義，即它是對人口城鎮化的階段性追趕，但減速階段則需要對土地城鎮化進行適度管控，避免其過度追趕人口城鎮化而導致二者關系出現新的不協調；應合理把握政策管控的松緊度，選擇適宜的人口城鎮化峰值（80%左右）和人均城鎮用地標準（115 m2以上），以促進二者在減速階段末期的協調發展。

關鍵詞 城鎮化階段；人口城鎮化；土地城鎮化；Logistic過程；拐點

中圖分類號 F301.2

文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）01-0026-09DOI：10.12062/cpre.20170509

改革開放以來，我國城鎮化發展迅速，但城鎮化的兩個基本維度即人口和土地，存在速度差異明顯的現實問題。1981—2015年，我國的城鎮化率從20.16%提升至56.10%，城鎮常住人口數量年均增長4.02%；與此同時，我國城市建成區面積也從7 438 km2增加到49 773 km2，年均增長5.9%。人口城鎮化和土地城鎮化發展失衡不僅引發了耕地流失[1]、建設用地低效利用[2]等資源保護問題，還導致了城鄉差距不斷拉大[3]等經濟社會問題。

針對以上問題，已有文獻圍繞人口城鎮化與土地城鎮化的協調性開展了大量研究。針對二者協調的內涵，相關學者指出應從城鎮化質量[4]的角度進行考察，因此應該綜合考慮人口、土地、經濟等多種因素[4-5]；在量化方法上，學者們采用協調度[6-7]、協調發展度[8-9]、離差系數模型[10-11]以及異速增長模型[12-13]等方法，通過人口城鎮化率與土地城鎮化率的比較，在全國[11-13]、省域[8]、流域[9-10]及城市等尺度上得到基本一致的結論——當前我國土地城鎮化超前于人口城鎮化；針對這一問題，相關研究提出了嚴格城市土地管控、加快戶籍制度改革、加快產業結構優化等治理對策。可見，現有量化方法主要是以“速度協調”為評判標準的，對于刻畫我國近年來人口城鎮化、土地城鎮化的速度差異具有重要價值，但需要指出的是，單純的“速度”比較并不能很好地體現人口城鎮化與土地城鎮化協調的豐富內涵，更重要的是它立足于“人口城鎮化、土地城鎮化推進（優化）速度應該一致或呈線性關系”這一假說，而到目前為止這一假說卻很難在理論上找到支撐點[14]。城鎮化進程中，雖然農村勞動力轉移和城鎮用地擴張的關系是彼此帶動、互相影響的[15-16]，但并不能據此認為某一時段內人口城鎮化、土地城鎮化推進速度存在差異或者呈非線性關系就是不合理的。城鎮化是一個完整的漸變過程，人口城鎮化具有明顯的階段性[17]，土地城鎮化也呈現出隨經濟增長而變動的階段性[18]。因此，有必要摒棄速度這一表象，放眼城鎮化發展的全部階段和完整過程，從階段對比的角度去探尋二者的協調關系。鑒于此，本文在總結城鎮化階段理論的基礎上，根據人口城鎮化、土地城鎮化的自身規律，試圖從“階段協調”的角度考察二者動態關系并判斷其協調性，以期為我國新型城鎮化戰略的政策制定提供參考和借鑒。

1 人口城鎮化、土地城鎮化的階段劃分及其對比

1.1 城鎮化發展的Logistic過程

城鎮化可視為人口、土地等原本蘊藏于農村地區的要素不斷向城鎮轉移的過程，期間包含地域景觀更替、經濟社會變革以及文化觀念傳播等內容[5]。據此，設U（人口，土地等）為已轉移至城鎮的要素，R（人口，土地等）為滯留在農村地區的要素，Y（人口城鎮化，土地城鎮化等）為城鎮化水平，則有Y=U/（U+R），進而推導出Y的微分式：

可見，微分式最后的解就是著名的“S形函數”——Logistic方程。這表明隨著時間的推移，無論人口還是土地，其城鎮化水平路徑都近似一條被拉長的S形曲線（見圖1）。其中，人口城鎮化發展隨時間推移符合Logistic模型已經被國內外學者證實并廣泛接受[20-21]。而土地城鎮化中，城市土地增量投入與經

濟發展之間普遍存在Kuznets曲線效應[22-23]；受建設用地不可逆性影響，城市土地總量與經濟發展之間應該存在Logistic曲線效應，這在國外和我國部分城市發展中也得到了證實[24-25]；而經濟發展與時間存在高度的相關關系，故土地城鎮化隨時間推移也應表現為Logistic曲線效應。因此，人口城鎮化和土地城鎮化均表現為隨時間推移的Logistic過程。

1.2 基于Logistic過程的城鎮化發展階段劃分

部分學者還推導了Logistic過程的城鎮化發展拐點及階段劃分[26-27]，提出該過程有“三拐點、四階段”，構成城鎮化Logistic曲線全過程。

起步階段：人口城鎮化率及土地城鎮化率的加速度逐漸增大，但由于其基數低，總體上增長緩慢。

加速階段：到拐點一，曲線加速度最大，城鎮化進入加速階段。本階段人口城鎮化率及土地城鎮化率擺脫緩慢增長的態勢，保持較為快速的發展。endprint

減速階段：到拐點二，曲線加速度為零，此時速度達到最大，城鎮化進入減速增長階段。因該階段加速度為負，人口城鎮化率及土地城鎮化率增速比上一階段有所減緩，但仍處于較高速度發展。

趨穩階段：到拐點三，曲線加速度最小，城鎮化從減速階段步入趨穩階段。在趨穩階段，人口城鎮化率和土地城鎮化率的增速繼續減小，城鎮化發展逐漸接近峰值。

1.3 人口城鎮化與土地城鎮化的“階段協調”

需要指出的是，在城鎮化發展過程中，雖然人口城鎮化與土地城鎮化均表現為Logistic曲線，但二者曲線并不一定重合或平行。這是因為受經濟發展水平、政策管控、資源環境約束等多種因素影響，某一時點和階段內人口要素和土地要素的投入可能并不同步：①在城鎮化發展的初期，因經濟發展水平處于初級階段，雖然人口在產業結構變化驅動下出現較快集聚，但政府財政能力較弱、基礎設施建設滯后可能會導致城市基礎設施欠賬較多[13]而使人口集聚速度快于土地擴張速度；②隨著城鎮化階段的推進，區域經濟發展水平提高，政府財政能力增強，城市基礎設施日益完善，可能出現城市建設的超前擴張[28]，導致城市土地擴張速度加快甚至快于人口集聚速度；③當城市經濟發展到高級階段，城市群形成并保持持續的人口吸引力，同時區域面臨明顯的資源環境約束和嚴格的土地政策管控，此時城市主要向高層發展[29]，從而促使區域城市土地擴張速度與人口集聚速度的耦合，甚至出現前者滯后于后者的現象。

可見，在城鎮化發展的Logistic過程中，人口城鎮化和土地城鎮化有自身的發展速度和軌跡，二者協調的關鍵并不在于二者速度的一致而使兩條曲線呈重合或平行態勢。從整個城鎮化過程來看，二者可能會在某一時段內出現錯位，但這種錯位關系是可以通過二者速度變化來調整的，因此需要分階段考察二者協調關系，據此探尋相應的管控政策去調整人口城鎮化、土地城鎮化的速度并最終促使二者協調。據此，本文提出考察人口城鎮化、土地城鎮化協調關系的“階段協調”判定標準：將人口城鎮化Logistic曲線和土地城鎮化Logistic曲線的同一階段進行對比，只要二者在該階段的起點或終點（拐點）在時間軸上是基本一致的，就可以認為在相應階段，人口城鎮化和土地城鎮化是協調的。

2 研究方法與數據來源

2.1 Logistic曲線擬合及拐點

雖然前文已推導出城鎮化演進的Logistic方程（式2），但鑒于城鎮化的飽和值不可能達到100%，故假設城鎮化水平的飽和值為N（0

2.2 數據口徑及來源

模擬城鎮化階段需要較長時間段的數據，考慮到長期數據的可得性，本文采用“城鎮常住人口占總人口比重”表征人口城鎮化水平，1990—2015年全國城鎮常住人口及總人口數據來源于國家統計局官方網站。

土地城鎮化采用相應年份的“城鎮建成區面積占全國土地總面積的比重”來表示，為與人口城鎮化數據保持對應性，城鎮建成區面積為“設市城市的建成區面積”與“建制鎮建成區面積”之和，數據來源于歷年《中國城鄉建設統計年鑒》，最終得到1990—2015年全國人口城鎮化、土地城鎮化時間序列數據。

2.3 飽和值設置

飽和值設定直接影響Logistic曲線的拐點，因此合理設定人口城鎮化與土地城鎮化的飽和值尤為重要。人口城鎮化的飽和值目前尚無定論，本文在參考世界主要發達國家的人口城鎮化率水平基礎上，根據國務院發展研究中心發布的《中國城鎮化——前景戰略與政策（2010）》中預測的我國城鎮化峰值80%[31]代表人口集聚低方案；根據中國城市和小城鎮改革發展中心編著的《中國城鎮化戰略選擇政策研究》預測的城鎮化峰值90%[32]代表人口集聚高方案，作為我國人口城鎮化飽和值的兩種方案。

土地城鎮化飽和值不僅受自然條件限制，還受人口城鎮化飽和值、國家土地資源管控政策影響。本文在確定人口城鎮化飽和值基礎上，考慮人均城鎮用地面積確定，采用以下公式對其進行計算：

式中，NL為土地城鎮化飽和值，K為我國人口總量預測極限，NP為人口城鎮化飽和值，U為人均城市建設用地規模，A為我國土地總面積。這里K采用《國家人口發展規劃（2016—2030）》預測的結果，為14.5億，全國土地總面積A恒定為9 634 057 km2。依據《城市用地分類與規劃建設用地標準（2012）》規定的人均城市建設用地最大值115 m2代表城市土地寬松管控方案，以《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》確定的人均城鎮建設用地控制在100 m2以內的發展目標代表城市土地嚴格管控方案，由此得到土地城鎮化飽和值的兩種方案。最終，計算得到人口城鎮化和土地城鎮化發展的4種飽和值情景（見表1）。

3 實證分析

3.1 我國人口城鎮化和土地城鎮化的Logistic曲線擬合及拐點計算

從我國人口城鎮化和土地城鎮化的發展態勢來看，我國人口城鎮化率呈現持續上升態勢，1990—2015年全國人口城鎮化率從26.41%增長到56.10%；土地城鎮化率波動相對明顯，但總體仍呈上升態勢，1990—2015年全國土地城鎮化率從0.22%增長到0.95%。

為了判斷4種飽和值情景下，人口城鎮化與土地城鎮化的發展過程是否呈現出Logistic曲線特征，利用Eviews8.0對4種飽和值情景下的我國人口城鎮化與土地城鎮化進行Logistic模型估計，估計方法為最小二乘估計法，結果如表2所示。參數估計與結果檢驗中R2均在0.95以上，T檢驗與P檢驗顯示Logistic方程高度顯著。說明各Logistic曲線擬合度較好且具有統計學意義，因此可證明4種飽和值情景下的人口城鎮化與土地城鎮化存在Logistic曲線關系。

根據表2所得到的參數代入式（3），并根據式（4）、（5）、（6）計算得到各情景下人口城鎮化與土地城鎮化的三個拐點（見表3）。可見不同的飽和值情景下，Logistic曲線拐點有明顯差異：相比人口低度集聚情景，高度集聚情景下人口城鎮化Logistic曲線的三個拐點都有相應延遲，各階段的時長也會相應拉長；相比土地嚴格管控情景，寬松管控情景下的土地城鎮化Logistic曲線亦是如此。這說明飽和值決定了Logistic曲線的發展空間，直接影響Logistic曲線的拐點和階段。

3.2 我國人口城鎮化、土地城鎮化的階段協調關系判斷

為了更清晰地體現人口城鎮化和土地城鎮化的拐點差異并據此開展階段對比，根據人口城鎮化、土地城鎮化的實際值和Logistic模型擬合值，繪制二者Logistic曲線階段對比圖（圖1～4），可以看出在4種情景下兩條Logistic曲線均呈相交態勢。按照“起步—加速—減速—趨穩”的城鎮化階段劃分，目前我國人口城鎮化和土地城鎮化均處于減速階段，但各階段的協調關系有差異：

（1）起步階段，我國土地城鎮化明顯滯后于人口城鎮化。4種情景下人口城鎮化均在20世紀80年代初期就達到拐點一，結束起步階段；而土地城鎮化則在90年代初期甚至中期才達到拐點一，結束起步階段，可見人口城鎮化在起步階段領先土地城鎮化至少10年。這主要是因為：改革開放伊始，家庭聯產承包責任制的推行顯著提高了農業勞動生產率，大量農村剩余勞動力從農村地區釋放出來[33]，同時勞動密集型的工業最先發展，吸引大量農村勞動力迅速轉移至城鎮，導致人口城鎮化較早結束了起步階段；而此時的土地城鎮化發展則主要以鄉鎮企業擴張導致的小城鎮快速發展為主，大、中城市因政府財政收入有限，基礎設施建設普遍落后，造成土地城鎮化總體上推進緩慢。

（2）加速階段，我國土地城鎮化靠近人口城鎮化。4種情景下，人口城鎮化在2005年前后達到拐點二，結束加速階段，該階段持續時間為21～23年；而土地城鎮化在該階段的持續時間只有12～14年，導致到該階段末期與人口城鎮化的差距明顯縮小。其中，情景2差距最大，土地城鎮化仍滯后人口城鎮化5年；情景1和情景4下土地城鎮化已非常接近人口城鎮化，而情景3二者拐點二已無差距。這主要是因為：90年代末期開始，我國在承接國際產業轉移的同時產業結構有了明顯優化，以重化工業為主的第二產業崛起，勞動密集型產業比重降低，經濟增長對勞動力數量的依賴度有所降低；而城市基礎設施投融資體系改革極大地促進了城市基礎設施建設，城市土地有償出讓制度實施以后地方政府逐漸形成了“以地謀發展”[34]的城市發展模式，城市擴張進入快車道，土地城鎮化速度明顯加快。

（3）在當前飽和值情景下，減速階段土地城鎮化將超前于人口城鎮化。4種情景的土地城鎮化均在人口城鎮化之前越過拐點三，其中情景1、3、4超前明顯，說明按照當前的人口和土地管控政策情景，土地城鎮化不僅在減速階段內追趕上人口城鎮化，而且實現了反超，二者關系將進入新的不協調。這主要是因為：近年來人口城鎮化受人口結構變化[35]、戶籍制度[4]等因素制約，推進速度有所減緩，仍將在減速階段維持較長的時間；土地城鎮化在持續高速推進后面臨較為明顯的生態環境約束。近年來城市土地受到邊界、強度、總量等多方面管控，在“以人定地”的管控思路下，現有人均城鎮用地面積管控標準使土地城鎮化面臨較小的推進空間，將很快結束減速階段。

3.3 基于“階段協調”的人口發展和土地管控情景對比

根據“階段協調”的判斷標準，需要對各情景進行對比分析，從而得到最能促進人口城鎮化和土地城鎮化協調發展的情景方案，并據此探尋相應的人口發展和土地管控政策。

（1）人口城鎮化峰值情景對比。根據表4，在人均城鎮建設用地標準相同的前提下，對比人口城鎮化和土地城鎮化的拐點三年份差值可以發現，情景1小于情景3，情景2小于情景4，即情景1、2代表的人口低度集聚方案優于情景3、4代表的人口高度集聚方案，說明人口城鎮化峰值80%比90%更有利于二者協調發展。由于城市居民相比農村居民的資源需求量普遍更高[32]，無論城市土地管控采用嚴格方案和寬松方案，保留更多的農業人口對于減輕資源環境壓力尤其是土地供需矛盾有重要意義。

（2）人均城鎮建設用地管控情景對比。在人口城鎮化飽和值相同的前提下，對比人口城鎮化和土地城鎮化的拐點三年份差值可以發現，情景2小于情景1，情景4小于情景3，即從階段協調的判斷標準來看，情景2、4代表的城市土地寬松管控顯然比嚴格管控方案更有利于實現二者減速階段的協調，說明人均城鎮用地面積115 m2的約束標準優于100 m2的約束標準。根據4種情景的計算結果，即便采用土地寬松管控方案，115 m2的管控標準只有與人口集聚低方案組合（情景2）時，才能實現在減速階段人口城鎮化和土地城鎮化的協調；與人口集聚高方案組合（情景4）時，仍然會出現土地城鎮化超前于人口城鎮化。考慮到按照“階段協調”的標準，現狀人均城鎮用地面積的形成很大程度上是由于加速階段對人口城鎮化的追趕，具有一定的合理性，因此基于2015年我國人均城鎮用地面積已達到118 m2的現狀，為保證新增城鎮人口的宜居性和城鎮經濟發展的持續動力，115 m2的管控標準不僅相比100 m2的管控標準更具可行性，而且可以根據人口集聚度高低考慮在此基礎上再適度放寬。

可見，按照“階段協調”的判斷標準，在現有的4種情景中代表“人口低度集聚、土地寬松管控”的情景2是促使人口城鎮化、土地城鎮化實現在減速階段協調的最優方案。未來可以將人均城鎮建設用地115 m2的管控標準、80%的城鎮化峰值水平作為制定人口發展和城市土地管控相關政策的依據。

4 結論與討論

4.1 結論

本文基于城鎮化階段理論，以Logistic曲線表征人口城鎮化、土地城鎮化的發展階段，在不同的人口、土地調控政策情景下對我國人口城鎮化、土地城鎮化的發展過程進行了模擬，并以“階段協調”的判別標準分階段對二者協調關系進行了審視，主要結論如下：①我國人口城鎮化和土地城鎮化均符合Logistic曲線過程，但二者拐點存在明顯差異，應該分階段分析二者協調關系；②按“階段協調”的標準判斷，在城鎮化“起步——加速——減速”階段，二者關系分別為：起步階段土地城鎮化明顯滯后于人口城鎮化，加速階段土地城鎮化靠近人口城鎮化，減速階段土地城鎮化將超前于人口城鎮化；③在城市人口發展和土地管控的4種情景中，代表“人口低度集聚、土地寬松管控”的情景2是促使人口城鎮化、土地城鎮化實現在減速階段協調的最優方案。以上結論表明，我國在新型城鎮化推進過程中，應該充分考慮城鎮化發展階段，樹立促進人口城鎮化、土地城鎮化階段協調的調控理念；應該在一定程度上肯定近年來（加速階段，20世紀90年代到2010年以前）城市土地快速擴張的積極意義，即它是對人口城鎮化的階段性追趕，但現階段（減速階段，2010年以后）則需要注意對土地城鎮化進行適度管控，避免其過度追趕人口城鎮化從而導致二者關系出現新的不協調；在城市人口發展和土地管控中，應該在人地城鎮化協調關系的基礎上把握政策管控的松緊度，選擇適宜的人口城鎮化峰值（80%左右）和人均城鎮用地標準（115 m2以上），以促使二者在減速階段末期的協調發展。endprint

4.2 討論

采用“階段協調”的標準判斷人口城鎮化和土地城鎮化的協調關系，不僅可以解決當前“速度協調”標準缺乏理論依據的問題，而且能分階段分析二者協調關系，展示其關系的階段性變化。

需要指出的是，城鎮化拐點和階段受人口總量、人口城鎮化峰值、城市土地管控政策等影響很大，而當前我國正處于人口政策重大調整時期，可能會造成人口城鎮化情景的變化，未來應根據情景變化調整相應的人口和土地管控政策。此外，本文主要是從全國層面重新審視人口城鎮化和土地城鎮化階段協調關系，但并未考慮區域及城市間差異，二者關系在不同區域和城市等級上可能會有差異。

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