國家治理的協商民主之維：踐行模式與梗阻破解

魏崇輝

[摘 要] 對協商治理發展形態的辨識離不開對“中國模式”及其闡釋的考量。一直以來，西方理論是解釋中國發展的強勢選項之一，但當下頗受質疑。理性的態度是使學術研究復歸本源定位。對協商治理中國樣態的分析首先需要明晰政治協商的主要形式、內容與程序等，還要認知社會協商中體現的創新；同時需要做的是辨識清楚阻滯中國協商治理的核心問題及做出應對的可能探索。

[關鍵詞] 國家治理；協商民主；中國模式；中國實踐；梗阻破解

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）02-0048-06

近年來，在學術的外衣之下，對于“中國奇跡”或“中國模式”的爭論改頭換面，增加了理性認知的難度。跳出對該問題的無謂爭論，筆者認為，更為關鍵的是找出促使此類爭論出現的根源，到底是什么原因使得有人認為“中國模式”已然出現或依然沒有出現呢？主張“中國模式論”者必然是認定有某種因素推動，反之則認為某種推動因素還未形成，而這種因素到底是什么呢？筆者嘗試以對“中國模式”及其闡析的考量為起點，通過分析指出，西方理論雖然不能“完美”地解釋“中國模式”，但依然可以適用于解讀中國現象與問題。“中國模式”不能被解釋的原因還可能在于其并未出現。

以“中國模式論”與西方理論的適用性透析協商治理可以看出，用來解讀中國協商治理現象與問題的西方公共治理理論的作用，主要體現在過程意義上。與其說協商治理的“中國模式”，不如踏踏實實梳理現有協商治理在政治協商與社會協商兩方面的樣態展示，同時準確辨識清楚阻滯中國協商治理發展的核心問題及做出應對的可能探索。

一、“中國模式論”與西方理論的適用性：研究的一個切入點

不管怎樣，“中國模式論”的確為解讀中國發展提供了一個視角，但卻未能全面解讀而有失偏頗。因為對“中國模式”“中國奇跡”或者說“中國道路”的理性認知，既要看到中國取得的有目共睹的成績，更要前瞻性地比照中西方的差異，檢視中國的不足，批判西方的意識形態性。對于中國成績取得的根源，筆者以為，最為關鍵因素之一，可能是相對和平的國際環境之下中國人的國民性。先前曾有媒體報道“破爛王奮斗17年，三套房、資產百萬！揭秘他的‘致富經”[1]，這種勤勞、節約與隱忍品德在世界其他民族身上并不多見。政府的即時高效率也是另外一個原因。社會主義可以“集中力量辦大事”。不過，對這種“高效率”的評判往往帶有強烈“即時性”，畢竟人的視野的長度、寬度與廣度都是有限的。就好比在資本主義上升時期，能有幾人可以對其展開批判一樣，在對政府的“即時高效率”大力倡導占據主導的時刻，我們需要特別珍視的是對這一理念的全面評判。這關涉到西方理論在解讀中國現實時的意義與價值。

絕對沒有任何一種理論、模式可以直接復制到其他國家。學術研究的意義與價值之一就在于警示現實中存在的問題。因為很多時候，提出“問題”更重要。而在提出“問題”之后，自然需要構建相應的體系以實現理論自洽。那么，如何看待西方理論呢？從邏輯上講，一如前文所指，沒有任何一種理論具有普世性，但不排除理論的普適性。同時，在當代中國語境下，對西方理論的批判帶有“反智主義”的傾向，這是需要我們警惕的。西方的反智主義體現出民主對精英的制衡，比如在美國曾經突出表現為平民對華爾街的不滿[2]。中國的反智主義則是對知識的普遍反對與不屑，比如當下某些人提倡的“讀書無用論”。

故此，不能因為西方理論不能“完美”地解釋“中國模式”就斷定其“失靈”。以西方主流經濟學理論為例，從發展歷程來看，這一理論的確響應、引領了西方自由市場經濟發展的實踐，并隨著自由市場經濟的發展不斷地修正自身。就中國而言，對西方經濟學理論的適用至少需要明確，自由市場經濟與權力受到限制的政府是社會良性發展的基本趨勢。不能因為政府權力受到限制可能會一時影響效率，就不限制政府的權力。

現代意義上的“治理”更多是舶來意義上的。不論是以羅茨為代表的治理六形態學說，還是以斯托克為代表的治理五論點說，都無法繞過治理對多元行為主體的描述與闡釋。同時需要注意的是，西方世界公共治理理論是在政府體制基本健全與市場機制基本完備的背景之下，對政府失敗與市場失敗的補救，其適用于中國的語境與西方是根本不同的。當下中國對治理的適用有建立健全相關體制機制的意涵。對西方公共治理理論的適用在中國的意義主要是過程意義上的。適用西方公共治理理論宜比照中西方治理的差異，檢視中國治理的不足之處，批判西方治理的意識形態性。

二、國家治理的協商民主樣態：中國實踐

普適層面上，檢閱治理的基本要素可能有合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效和穩定等[3]。判斷治理的基本要素可以適用不同語境，即便是對其基本理解會有不同文化背景之下的不同闡釋。治理在本土的轉換集中體現在“國家治理”上。筆者將國家治理的協商民主樣態界定為“協商治理”，以體現協商民主是以實現國家治理為指歸，國家治理在民主政治層面的基本依托是協商民主。

第一，政治協商實現國家治理：政治協商的主要形式、內容與程序。1989年，中共中央首次相對集中闡明了政治協商的主要形式：一是“民主協商會”。此會一般每年舉行一次，由中共中央主要領導人邀請各民主黨派主要領導人和無黨派的代表人士參加，就中共中央將要提出的大政方針問題進行協商。二是“談心活動”。之所以被定義為“談心活動”，主要是指依形勢需要，“不定期”展開，中共中央主要領導人、各民主黨派主要領導人和無黨派代表人士就“共同關心的問題”“自由交流、溝通思想、征求意見”。三是“座談會”。主要議題是“通報”“交流”以及“聽取政策性建議”，就某些專題展開討論。這種會議大體每兩月舉行一次。四是各民主黨派和無黨派人士作為行為主體的“向中共中央提出書面的政策性建議”。同樣由各民主黨派作為行為主體的是，“約請中共中央負責人交談”國是問題[4]，這是第五種形式。而對于政治協商中多次論及的“共同關心的問題”“重大事項”等，亦即政治協商的主要內容，中共中央首次在2005年作出了明文規定：“中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領導人的建議人選；關于推進改革開放的重要決定；國民經濟和社會發展的中長期規劃；關系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協商的重要問題等。”[5]endprint

通過民主協商會，高層次小范圍談心活動、座談會、書面的政策性建議與約談面談，就國家治理中的“重要問題”展開協商的程序是，“中共中央根據年度工作重點，研究提出全年政治協商規劃；協商的議題提前通知各民主黨派和無黨派代表人士，并提供相關材料；各民主黨派應對協商議題集體研究后提出意見和建議；在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異，求得共識；對民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議要認真研究，并及時反饋情況。”“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則。”[5]

第二，社會協商實現國家治理：國家治理的新樣態。1987年黨的十三大基于“必須處理和協調各種不同的社會利益和矛盾”的訴求，明確提出了“社會協商”思想，執政黨的決策“只有建立在傾聽群眾意見的基礎上，才能切合實際，避免失誤”，指出要構建“全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的”“社會協商對話制度”以“及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解”，真正做到“提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”，體現與彰顯出“社會主義民主政治的本質和核心，是人民當家作主，真正享有各項公民權利，享有管理國家和企事業的權力”。隨后，1992年黨的十四大關注了決策民主化的議題；1997年黨的十五大將基層自治納入到社會協商之中；2002年黨的十六大則提出了通過構建重大事項社會公示制度、社會聽證制度等，“擴大公民有序的政治參與”以構筑起社會協商的基本內涵。社會協商內涵的豐富更進一步體現在2007年黨的十七大對“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”的強調上。

社會協商提升到國家治理高度的實踐體現出中國社會普通民眾的創新。比如浙江溫嶺的工會工資集體協商制度就是典型[6]。該制度確定了行業工資集體協商的主體和內容，細化了協商的基本程序，涉及從提出協商要約，協商前的準備，到召開協商代表會議，制定工資協議，以及工資協議的表決、生效。對其中具體的時間節點、協商主體人數構成等等都做出了規定。

需要特別說明的是，社會主義協商民主中的社會協商在不同領域、不同行業、不同地區都有不同的表現形式，且在成形之中，同時這些現有經驗基本上都發生在基層。故此，一如社會協商，本土化的協商民主與協商治理理論與實踐尚在發展進程之中，還遠未成形，這與西方的協商民主與協商治理是不一樣的。“此‘協商（consultation）非彼‘協商（deliberaion）”，西方的協商民主是“邊緣而非主流，理想而非現實”“既非與‘選舉相對立，也不是代議民主的替代品”[7]。

三、阻滯協商治理的核心問題與可能應對

在本土化協商治理理論尚未形成之前，我們不能無視西方先進理論的借鑒和啟示功能。對西方公共治理理論的適用在中國的意義主要體現在過程意義上。在適用西方理論的過程之中，通過對本土“問題”的準確把握，尋求可能的應對之策。限于篇幅與主旨，筆者試圖說明的是協商治理最為“核心”的問題，而該問題又最能聚顯中國的“特色”。有學者對俄羅斯社會轉型需要應對的核心問題的廓清值得借鑒：第一，傳統蘇聯政治模式的嚴重弊端；第二，俄羅斯悠久的專制主義政治傳統；第三，社會政治經濟轉型的需要；第四，地緣政治格局變遷的影響；第五，俄羅斯領導人個人的性格。俄羅斯的轉型是從具有意識形態親緣性的前蘇聯而來的。傳統政治模式的運行機理、專制主義的政治傳統、轉型的迫切壓力、地緣政治的影響以及對權威主義的極度渴求等等諸如此類因素都在無形中影響著當代中國協商治理實踐，影響對當代中國協商治理實踐的考察，甚至促成了“中國模式論”的形成，這是本文研究的起點，也是該研究的警點。

基于此，筆者以為，梗阻當代中國協商治理的因素之中，首當其沖應該是官本位。主要原因至少有：一是官本位衍生出諸多變種，其中比較有代表性的如“少數人選少數人”。比如，根據中央巡視組反饋的情況看，諸如中國工商銀行、中石油、中海油、中國太平保險集團、中國氣象局、中國人壽、農發行等等國有企業事業單位“近親繁殖現象比較突出”。“少數人選少數人”使得既得利益群體成功實現共謀，協商治理便與普通民眾無關。二是具有破壞性的官本位變相延續體現在除了攀附中國特色的官僚體制之外，沒有其他更好的出路。越是深入官僚體制，越能深諳游戲的基本規則，越能知道如何規避高壓反腐，在制度不健全的情勢下，甚至可以以“合法”的方式謀取“非法”的利益。舉例說，招投標的引入本源目的是實現該領域的公開透明。但由于具體流程與規則受到官僚體制的操控，其中的權錢交易并未得到完全控制。還有如“國有企業在權力結構上與政府部門類似，官場潛規則在國企同樣有效，國企也存在‘吏治腐敗問題”。

有學者提出“有能力的有限政府”的概念，從“國家有能力、權力有邊界、權力受約束”三個變量[8]厘定治理的有效性。這是“中國模式論”在政治領域的話語表達。即便是依循此邏輯，筆者以為，與創新性地提出“有能力的有限政府”這一概念相比，更為重要的應該是如何真正意義上實現“國家有能力、權力有邊界、權力受約束”。有學者基于美好愿景與期待將中國界定為“文明型國家”，并指出其在4個方面與西方具有差異：一是政黨不同，中國是“國家型政黨”（a state party），代表的是中國民眾的整體利益；二是民主制度不同，中國采用的是“協商民主”，包括決策領域的“新型民主集中制”；三是國家領導人產生方式不同，中國是“選賢任能”（meritocracy），是“選拔+選舉”（所謂“選拔”，實質上就是通過制定一定的道德和才能標準，遴選出領導候選人，然后才是間接選舉產生），其特征是逐級間接選舉、提拔；四是經濟體制不同，中國采用的是計劃與市場共存的“混合體經濟”[9]。同樣需要關注的是，上文論及的工會工資集體協商的浙江溫嶺個案截取自“中國地方政府創新案例”。但是，無論怎么說，有效治理的確是協商治理的重要維度，除此之外，經濟發展與民主政治同樣也是不可或缺的。從根本上講，官本位的消除，協商治理的有效推進需要依靠經濟發展與民主政治的前行。

[參考文獻]

[1]破爛王奮斗17年，三套房、資產百萬！揭秘他的“致富經” [EB/OL].[2017-07-12].http：//news.southcn.com/community/content/2016-12/29/content_162652638.htm.

[2]“占領華爾街”：告訴你一個真實的美國[EB/OL].[2017-07-12.]http：//finance.qq.com/a/20111011/006666.htm.

[3]俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001，（9）.

[4]中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見（1989年12月30日）[EB/OL].[2017-07-12].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71589/4855193.html.

[5]中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見（2005年2月18日）[EB/OL].[2017-07-13]http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html.

[6]俞可平.俄羅斯的民主轉型及其重要啟示[EB/OL].[2017-07-13].http：//opinion.caixin.com/2016-06-13/100953964.html，.

[7]金安平，姚傳明.“協商民主”：在中國的誤讀、偶合以及創造性轉換的可能[J].新視野，2007，（5）.

[8]楊光斌.世界政治視野下的中國國家治理現代化[J].行政論壇，2015，（5）.

[9]張維為.文明型國家[M].上海：上海人民出版社，2017.

[責任編輯：曾 菡]endprint