推進生態與經濟協調發展法治化

何峻

法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求和核心內容。習近平總書記在黨的十九大報告中強調指出：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。”只有實行最嚴格的法治，才能為生態與經濟協調發展提供有力的保障。面對各地區生態環境問題的不同特點，要針對當地實際拿出切實解決問題的辦法，形成多層次、主體化的法律規范體系，真正為解決生態環境與經濟協調發展夯實法治基礎。江蘇省鹽城市運用法治思維推進“生態立市”戰略，有力促進了生態環境與經濟協調發展，給我們以有益的啟示。

一、推進生態與經濟協調發展需要運用法治思維和法治方式

現代文明進程的實踐表明，生態建設不可避免會受到外部環境的制約和影響，需要行政、經濟、法律，以及道德教化等措施的配合與支持。但最重要的還應是法律手段，因為法律手段具有穩定性、長期性和強制性，所以，法治是生態建設最有力的保障。由于經濟發展與社會建設的不平衡性，導致生態建設常常陷入困境，究其原因，在于政績考核的偏向，更在于法治缺位導致決策者的主觀隨意性，要從根本上解決生態與經濟發展不平衡問題，必須實現生態建設法治化。這就要求在生態建設中要有與之相適應的法治思維和法治方式，并且其他思維方式都要服從于法治思維。倘若地方政府仍然用經濟思維、政績思維來處理生態問題，以言代法、以權壓法，那么經濟思維、政績思維和人治思維的效應，必然導致法律所表達和執行的并非大眾所期待的生態環境。法治思維缺位及由此帶來的環境執法不力、司法不公等現象如果普遍存在，那么生態保護與建設只能停留在口頭上。顯而易見，只有運用法治思維，完善相關法律法規，才能保障生態建設的持續發展。這就可以從地方性法規層面明確生態立市的定位和具體發展目標，出臺生態立市的指標體系和評價標準，以最嚴格的法治對生態環境給予最嚴格的保護，對破壞生態環境的行為給予最嚴厲的打擊，這樣才能實現生態與經濟的協調健康發展。

二、鹽城以“生態立市”戰略推進生態與經濟協調發展的實踐

生態與經濟協調發展是否有效的關鍵在于是否能選擇有效的治理手段。在處理保護與發展關系中，鹽城運用法治思維和法治方式以“生態立市”戰略推進生態與經濟協調發展的實踐，實現了良性互動。

（一）堅持轉型升級，全力推動綠色發展

鹽城2014年較早提出綠色發展的理念，并以綠色發展倒逼結構調整、城市轉型和生態繁榮，在發展與保護的“兩難”中求解“綠色公約數”。一是能源轉方式。培育壯大綠色清潔能源，大力發展千萬千瓦風電、千兆瓦級光伏為支撐的可再生能源產業，積極推廣“風電車”“風電水”“風光漁”等“新能源+”綜合開發模式，建設國家新能源產業基地。目前，全市新能源發電量占全省60%以上，占全市電力消費的23%，2017年上半年節約標煤110萬噸。二是產業轉結構。致力于培植綠色產業，通過調輕、調新、調綠，實現調優、調高、調強，轉型步伐加快。汽車逐步轉向汽車服務業和新能源汽車；機械轉向軌道交通、智能終端、通用航空和海水淡化設；節能環保、大數據等產業加快發展，建設環保科技城，成為全國規模最大的霧霾治理研發和產業化基地。同時，清華大學第一個校外國家級工程實驗室成功落戶環保科技城，助推創新要素集聚和科技成果轉化。三是開發轉形態。全面開展重點企業環保信用等級評價工作，采取“共保體”模式積極推進環境污染責任險工作。嚴把“產業導向、項目準入、節能減排”三個關口，堅持全市化工項目一個不再新上，沿海有污染排放項目一律不引、未通過環評一律不建、影響和破壞生態一律不要、治理不達標一律不放。如今，全市重點工業企業污染物排放總量進一步削減，四項主要指標化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量削減比例已達國家、省年度考核要求。全市化工園區由10個減少為4個，化工企業從735家減少到306家，化工企業入園率達85.9%，大市區建成無化區。

（二）堅持環保優先，著力保護生態資源

鹽城生態資源豐富，全省3個國家自然保護區有兩個在鹽城，濕地總量全省第一，生態紅線陸域保護面積全省最大。在實踐中，一是主動擴大紅線區域。2007年省里劃定了鹽城29個重要生態功能區，2013年擴大至49個，占到全市國土面積的21.77%，為全省最大。2014年，鹽城在省級生態紅線的基礎上，進一步劃定市級生態紅線，增加1.7%的保護面積，比例增加至23.5%，比省“十三五”規劃標準20%要求高3.5個百分點。二是積極實施生態修復。推進國家自然保護區、鹽都大縱湖、阜寧金沙湖濕地生態恢復工程，啟動了大規模的“退漁還濕”工程，截至2016年年底全市濕地總面積達1153.7萬畝，自然濕地保護率達41.5%，濕地總量全省第一。三是大力實施造林綠化。全面啟動森林城市、森林小鎮和森林村莊規劃建設，啟動實施沿海經濟走廊和生態走廊建設，組織了沿海綠化、城鎮綠化、道路綠化、村莊綠化“四大會戰”，大力推進沿海百萬畝生態防護林工程，在沿海興建五個萬畝林場，近年來全市森林總量增加100萬畝，造林總量全省第一，林木覆蓋率提高到26%，高于全省平均水平3.5個百分點，黃海森林公園建成國家森林公園，建湖九龍口獲批國家濕地公園試點。

（三）堅持綜合整治，切實提升環境質量

生態環境質量的持續改善，源于“立體式”的綜合治理。一是全面改善空氣質量。實行“能源轉方式、城鄉增綠化、工地控揚塵、秸稈禁焚燒”，對55公里內環高架全部實行無塵施工，杜絕塵土飛揚，秸稈禁燒工作自2014年以來全省唯一連續六個季度實現“零火點”，列入省計劃的大氣污染防治123項重點項目已全部完成，完成率100%。二是加強飲用水源保護。研究出臺了《鹽城市水污染防治工作方案》（“水十條”），建立水污染防治聯席會議制度，全面實施水環境雙向補償，全力推進新飲用水源地建設工程，組織開展“護水獵狐行動”，加強飲用水源地執法巡查和監測預警。截至目前，全市水環境質量基本穩定。9個國考斷面水質優良比例為77.8%，達到考核目標要求。14個縣級以上集中式飲用水源地水質基本保持平穩，年內未發生突發性水質異常事件。三是加強環境綜合整治。持續加大城鄉環境整治力度，實施城鄉河道整治三年行動計劃，全面完成市區220多公里河道、農村1.3萬條河道整治疏浚任務，系統治理城鄉黑臭河道。加大環保基礎設施建設力度，目前建制鎮污水處理設施覆蓋率已經達到96.9%。此外，扎實開展禽養殖污染等專項整治行動，關閉禁養區養殖場180個，全市環境安全形勢總體穩定可控。四是強化執法監管。嚴格貫徹執行新《環保法》，始終保持環境執法高壓態勢，先后組織開展了環境保護大檢查、“亮劍斬污”等40多次專項執法行動，執法力度一年比一年大，2017年又專題部署在全市集中開展為期3個月的安全環保執法專項行動和為期5個月的環境保護專項整治行動。僅2016年，全市共查處違法企業893家，處罰金額4600多萬元，無論是查處企業數還是處罰金額均創歷史最高，是執法力度最大的一年。五是積極落實整改。2016年特別是7月份中央環保督察工作開展后，市委、市政府認真抓好中央第三環保督察組反饋問題整改落實，成立領導小組，制定整改方案，逐項對賬銷號，受到了人民群眾的好評和中央環保督察組、江蘇省領導的肯定。endprint

（四）堅持完善機制，構建環保責任體系

重視加強環境保護和生態文明制度建設，把生態文明建設納入法治化、制度化軌道。一是強化責任落實。研究出臺了《關于加快推進生態文明建設的實施意見》，確立了“十三五”期間鹽城市生態文明體制改革的路線圖和時間表，明確了八大類31項生態文明改革目標任務，并逐項落實工作要求、完成時限和責任部門。市委、市政府每年與各地、各相關部門簽訂環境保護責任狀，層層落實環境保護工作責任。二是加強環保立法。抓住鹽城成為蘇北唯一被省首批新賦予地方立法權市的契機，率先在生態環保方面加強立法，頒布實施了《鹽城市綠化條例》《鹽城市農作物秸稈綜合利用條例》《鹽城市揚塵污染防治管理條例》，通過加強立法強化環保剛性約束。三是完善考評體系。把生態文明建設納入黨政干部工作實績考核重點評價，啟動領導干部自然資源資產環境離任審計，制定了《鹽城市黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則》，嚴格實行“一案雙查”，動真碰硬追責問責。對中央環保督察中發現的問題，全市已對56名黨政干部實行問責追究。通過嚴格責任追究，推動各級領導干部守法守紀、履職盡責，真正將“黨政同責、一崗雙責、失職追責”要求落到實處。

三、推進生態與經濟協調發展法治化的對策

“綠水青山就是金山銀山”。“生態立市”作為一項戰略舉措，不僅僅是某一領域的責任，如果沒有形成長期穩定的制度形態，就會失序。只有將“生態立市”的內容和形式，以及所形成的權利義務關系用具有根本性、全局性、穩定性、權威性的法律規范在制度上加以確認，才能實現其可持續性。

（一）切實加強黨對生態法治建設的領導

黨的十九大報告強調指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”我們黨是自主和主動尋求生態創新的馬克思主義政黨。黨不僅先后提出了生態文明、綠色文明、綠色發展等理論創新概念并將之轉化為國家戰略，而且明確在黨章總綱中增寫“增強綠水青山就是金山銀山的意識”“實行最嚴格的生態環境保護制度”等內容，以此引導全黨全社會牢固樹立社會主義生態文明觀，努力把生態文明建設納入法治化軌道。在“生態立市”實踐特別是生態法治建設中，要堅持黨對生態法治建設的領導，使地方黨委的主張在地方性法規中得到體現。因此，要創新生態理論、生態法制、生態決策和生態政績，推動生態治理和生態文明建設，提高各級黨委帶領人民依法進行生態治理的能力和水平。

（二）構建生態環境精準化治理機制

生態建設是一項系統工程，要通過職能調整、機構設置、大數據和智能化技術等治理工具選擇，步入生態環境精準化治理的法治化。各級政府生態職能是“生態立市”最具影響力的因素，當前尤要加強政府的環境引導職能、調配職能和監管職能。除此而外，還需要按照橫向生態環保資源分工合作、縱向生態環境資源統一合理配置的要求，對各級政府的生態環境職能進行專業化、精細化的梳理和厘定。只有把政府、市場、企業和社會的各自職能厘定清晰，并將不同層級、不同部門，以及不同區域的政府生態環境職能分工細化，并科學配置與優化整合政府職權和政府資源，實現職能與治理結構的無縫對接，精準化治理才能取得預期的效果。當前，應以人民為中心，圍繞打造居民幸福感的目標，通過細化、具體的操作環節，優化法治化治理流程，實現科學、高效、低成本，生產出均衡化的生態環境公共產品與服務，滿足人民群眾對美好生態的期待。

（三）確立環境法治生態化導向

積極探索地方條例制定生態化，重視用法律規范統籌人與自然和諧發展。將環境法治觀作為法律生態化的基本理念，在法治創新中起導向作用，增加保護自然、生態環境在地方條例的比重，突出環境保護、生態平衡、可持續發展等價值理念。在此基礎上，完善執法機制。由于歷史的原因，當前存在著生態環境執法主體分散，部門之間協調機制還沒有真正建立，諸如林業資源、空氣污染、水污染、土地污染、涉嫌環境污染犯罪等執法權分屬相關部門；執法機構的權威性不高、規范化程度不夠、生態環境損害評估機制不健全等問題。因此，通過立法的形式，形成統一領導、統一指揮的專門隊伍；完善執法標準和評估機制；制定企業和個人排放標準并進行跟蹤監測。從世界范圍內的生態發展趨勢來看，環境資源有待實現向生態法的轉型升級，生態立法仍有較大的完善空間。比如，公眾消費行為、各類建筑工程、產業升級、城市公共交通等的生態化，以及生態修復與生態損害賠償責任、生態補償、公共資源節約、綠色采購等眾多領域，還亟待建立健全相關的生態法律制度。

（四）培植公眾生態法治意識

生態法治意識是指社會公眾對生態立法、執法、司法的態度和認知度。公眾的生態法治意識是保障生態法律有效實施的現實基礎，生態環境問題的長期性、復雜性和艱巨性，亟待引導全民參與，形成全社會協同效應。一是發揮政府主導作用。通過強化管理、主動宣傳教育、責任追究等方式，發揮政府在提高生態法治意識方面的示范作用。二是加強生態保護法律知識普及教育。通過利用各種媒體手段，在社區（居委會）、企事業單位、學校等場合宣傳普及生態環保法律知識，提高大眾法治意識。特別是對中小學生這一群體，要從國情、世情、生命價值、自然情感、消費觀念、行為方式等方面開展系統教育，使其理性認識環境，自覺擔當責任，成為具有生態文明精神品格和實踐能力的新人。三是切實維護群眾環境利益。培育和發掘群眾在維護生態環境方面的自覺意識，探索建立生態環境公益訴訟機制。新修訂的《環境保護法》首次確立了公益訴訟制度，但在操作層面，依然存在許多障礙。要推進“生態立市”，必須整合全社會資源，探索建立生態環境公益訴訟機制，發揮這一機制在監督市場行為、生態環境修復等方面的重要作用。環保部門要探索設立具有訴訟主體資格的機制；政府要設立專項基金，維護環境公共利益；檢察機關作為公益代表要積極推進生態環境公訴工作，創新建立具有鹽城特色的公益訴訟工作體系，探索建立重大疑難生態環境案件協商制度，逐步形成生態與經濟發展平衡發展的新格局。

【本文系鹽城市法學會2017年法學研究立項課題“‘生態立市法治保障機制研究”（YFH201701）、鹽城市社科應用研究立項課題“‘生態立市法治保障機制研究”（17skyy57）的階段性成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授）endprint