PPP項目績效評價指標體系及綜合評級模型研究

趙琰++王建東++陳志鵬++解然

【摘 要】 目前，我國正在準經營性公用設施建設領域推廣和應用PPP模式。在此背景下，如何對PPP模式下準經營性公用設施建設項目進行合理的績效評價，關系到項目績效水平的提升，關系到政府與社會資本等各方的切身利益，更關乎項目成敗，是亟待解決的問題。文章將PPP項目績效評價劃分為項目投入、項目過程、項目產出與項目影響四個績效評價子系統(tǒng)，并在對影響項目績效水平關鍵因素識別的基礎上，建立了針對準經營性PPP項目績效評價的指標體系；將項目績效水平劃分為五個等級，采用物元可拓評價方法，構建了項目績效綜合評級模型；案例分析表明，指標體系與綜合評級模型具有一定適用性。

【關鍵詞】 PPP模式； 準經營性項目； 績效評價； 指標體系； 物元可拓

【中圖分類號】 F294；C939；TU9 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）04-0110-06

一、引言

目前，我國正在積極著手改革公用設施建設與公共服務供給模式，探索準經營性公用設施商業(yè)化路徑，開始積極尋求社會資本進入這一領域，以求減輕財政負擔，轉變政府職能。PPP模式可以調動社會資本參與基礎設施與公共項目的積極性，政府能夠用少部分的財政支出撬動社會資本大量投入，從而提高公共產品與服務的數量與質量水平。由于政府與社會資本充分合作，更多的利益相關方能夠參與進來，這可整合各方訴求，發(fā)揮各自長處，克服政府與社會資本各自缺陷，從而提高項目實施運作效率，并可在一定程度上提升社會成員的參與感與獲得感。

目前我國PPP項目相關研究還處于前期探究階段。在構成要素方面，多是針對項目利益分享、風險分擔、合同簽訂、建設運營等主要構成要素的探討；在研究項目所處階段方面，多集中于項目識別、準備及采購階段，對于PPP項目績效評價與監(jiān)控尚處于無章可循的狀態(tài)[1]。一方面，PPP項目績效指標體系尚沒有系統(tǒng)建立。另一方面，PPP項目績效評價方法尚處于摸索階段，方法的適用性和有效性尚沒有得到有效驗證。政府與社會資本等參與方利益訴求不盡相同，平衡各方利益關系是PPP項目成功的關鍵，單純考慮一方利益不利于反映項目真實的執(zhí)行狀況。因此，針對準經營性公用設施PPP項目實施公平公正的績效評價，對于促進其績效水平提升，推動PPP模式向縱深發(fā)展具有重要意義。

二、PPP項目績效評價及其目的

所謂績效，是PPP項目實施機構為達成項目目的而采取行動在各個方面上的實際反饋，它是結果與過程的有機統(tǒng)一，是項目建設與運營實施全過程的活動、模式、成果及其產生的外部影響[2]。PPP項目的績效評價則是利用統(tǒng)一的評價標準，采用科學的、合理的、規(guī)范的以及有效的評價方法對PPP項目在投入、合作過程、項目產出、效果及影響方面，就其經濟性、效率性、成效性、公平性和可持續(xù)性等的預期目標進行全面考核評價的經濟活動。

PPP項目的績效評價具有以下內涵，首先PPP項目績效評價可以從評價活動和行為需要實施測算，主要是檢驗和考察項目在雙方合作過程當中的經濟性、效率性、成效性、公平性和可持續(xù)性；其次，績效成果可以通過對項目的識別、準備以及運作等活動得到反映和改進，可以表示為“成果+活動=真正的績效”；最后，項目績效是不斷循環(huán)、動態(tài)調整和改進的，并在循環(huán)中不斷提升和發(fā)展的一個封閉的管理控制過程[3]。

本文將通過系統(tǒng)分析、實地調研，結合PPP項目利益相關方意見，建立完善的績效評價指標和方法體系，對本PPP項目從投入、過程、產出及影響等方面進行績效評價，針對項目建設與運營進行總體回顧、總結經驗教訓，構建PPP項目評價和反饋機制，評判項目績效，從而進一步提升項目管理水平，為提升項目效率提供依據。

三、績效評價邏輯框架及指標體系

（一）項目績效評價邏輯框架

PPP項目壽命周期由項目識別篩選、采購準備、執(zhí)行建設、運營移交等階段構成。各階段有其自身特點，影響項目績效水平的關鍵因素不盡相同。將項目績效評價體系分為投入、過程、產出和影響四個子系統(tǒng)，通過對各子系統(tǒng)進行深入剖析，可以識別各個子系統(tǒng)涉及的各個層面的構成因素，并通過項目實施所具備的各種特征，找出衡量項目績效的主要因素，將這些因素依次逐項轉化為可以量化的指標，并建立能夠表達項目經濟性、效率性、有效性、公平性和可持續(xù)發(fā)展能力的指標系統(tǒng)[4]。其邏輯框架如圖1所示。

（二）項目績效評價指標體系

結合上述績效評價邏輯框架設計，將項目績效評價劃分為項目投入績效評價、項目過程績效評價、項目產出績效評價與項目影響績效評價四個子系統(tǒng)，并根據上述對于影響項目績效水平關鍵因素的識別。

1.項目投入績效指標

項目實施需要獲取大量的財物與人力等方面的資源，并將資源匹配給需要的組織或個人。在項目投入的諸多要素中，人力資源、資金投入一直是最為人們關注的投入資源，希望以最小成本實現(xiàn)項目目標。在項目人力資源投入方面，政府機構專業(yè)素質與社會資本方經驗直接影響項目成功與否，選擇“政府操作PPP項目個數、社會資本操作類似項目個數”表征人力資源投入績效水平；資金投入方面，主要從項目資金價值、資金到位情況、投入資金效用等方面探討項目資金投入績效水平，選取“建設資金到位率、政府補貼到位率、投資利潤率、加權綜合資金成本率”等指標。

2.項目過程績效指標

項目實施是政府機構、社會資本和使用者三大類主體在充分利用項目現(xiàn)有資源基礎上相互配合、共同實施的協(xié)調過程。過程環(huán)節(jié)體現(xiàn)項目的效率性，主要包括項目管理與運營管理兩個方面。項目管理方面，分別從進度、成本與質量三個方面設定指標；運營管理方面，設定“總資產收益率、資產保值增值率、設備利用率”反映項目資產運營情況，選定“項目收入增長率”反映項目持續(xù)發(fā)展能力。

3.項目產出績效指標

準經營性公用設施項目多與污水處理、環(huán)境治理相關，項目建成如達到產出要求將有利于環(huán)境保護、生態(tài)改善目標的實現(xiàn)，這也為區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展奠定必要基礎。因此該評價環(huán)節(jié)主要是體現(xiàn)項目的效果性及適應性，包括工藝效果評價與利益相關方滿意度兩部分。工藝效果評價指標以污水處理項目為例，選定“出水水質達標率、有害指標去除率”等指標[5]。endprint

4.項目影響績效指標

PPP項目周期長、影響范圍廣，對地方社會經濟的作用巨大。準經營性公用設施項目的建設與運營，不僅增加了就業(yè)機會，同時因為改善了周邊環(huán)境，而提高了人居生態(tài)環(huán)境質量，改善了投資環(huán)境，間接地活躍了區(qū)域內經濟活動，拉動當地經濟增長，項目影響主要體現(xiàn)在其對于社會、經濟與環(huán)境的影響上。選擇“直接就業(yè)貢獻度、經濟內部收益率、綜合污染物指數降低率、有害氣體監(jiān)測達標率”等指標。各項指標所屬績效類別、內容及計算方式詳見表1。

四、基于物元可拓的項目績效綜合評級模型

選用物元可拓方法對項目進行綜合評級，可拓方法是由中山大學蔡文研究員提出，物元分析模型是其中的重要組成部分，用于數據分析及評價等領域。它用關聯(lián)函數分析決策對象各子系統(tǒng)間的矛盾性。用物元變換化多指標不兼容問題為單一決策問題。PPP項目績效評價實際上是一個不相容問題，可采用物元可拓方法將其轉化為單一決策問題，采用物元可拓針對PPP項目進行績效評級具有一定的適用性[6]。

（一）項目績效評價擬評矩陣、經典域與節(jié)域確定

1.建立績效評價擬評矩陣

R0=（P0，ci，xi）= （1）

式中，P為待評項目績效水平，ci（i=1，2，…，n）是影響評價水平的特征因子，即各績效評價指標；xi（i=1，2，…，n）為該PPP項目績效水平P關于特征ci的具體數值。

2.確定經典域、節(jié)域區(qū)間

將各績效評價指標逐一進行分級，根據各指標具體情況將其分為五個等級，與項目績效綜合評價等級相對應，詳見表2。表2中第一列為績效評價指標；中間五列為各績效指標評價等級區(qū)間值，等級區(qū)間的確定由評價小組根據項目具體情況、行業(yè)標準及專家意見確定，一般而言，可研報告或實施方案中所確定的績效目標設定為C級區(qū)間的最低值，有行業(yè)最低標準的值可作為D級區(qū)間的最低限值。取值范圍為該指標自D級最低值至A級最高值。項目取值為評價對象項目自身取值，來自于待評矩陣中的xi（i=1，2，…，n）取值。

指標中如有變動趨勢不一致情況出現(xiàn)，如綜合資金成本率，則需通過其最高限值相減的方式予以變換。表中各績效層級范圍可作為各指標相對于各級別的經典域，表中取值范圍則為各績效指標的節(jié)域，經典域矩陣表述為：

Rj=（NJ，Ci，Xj i）=

（2）

式中，Nj（j=1，2，…，n）代表所劃定的j個績效級別，ci（i=1，2，…，n）代表績效級別Nj的特征；xji分別為Nj關于ci的量值范圍，即績效級別關于所對應指標的數值范圍，即經典域。節(jié)域矩陣可表述為：

Rp=（P，Ci ， Xp i）=

（3）

式中，P表示項目績效評級結果的全部范圍，Xpi為P關于ci的取值范圍。

（二）績效評價關鍵函數、權系數及綜合評級

1.計算關聯(lián)函數

計算各評價指標針對績效級別的關聯(lián)函數值以及各指標的權系數值，在此基礎上計算PPP項目績效對各績效級別的綜合關聯(lián)度值，若某績效級別綜合關聯(lián)度值較大，則績效水平就應歸屬為該績效評級[7]。首先對區(qū)間的模和點到區(qū)間的距離進行計算。

有界區(qū)間x=[a，b]的模定義為：

x=b-a （4）

一個點x0到區(qū)間x=[a，b]的距離定義為：

ρ（x0，x）=x0-（a+b）-（b-a） （5）

則關聯(lián)函數為：k（x）=-（x∈x0）（x？埸x0）（6）

采用公式6可以測算各指標針對各績效級別的關聯(lián)函數值，即關聯(lián)度[8]。

2.權系數的確定

權系數是指在實施績效評價時，針對各績效指標在重要水平上所做的定量分配。各績效指標對績效水平的影響不盡相同，應根據其影響程度來分配權系數，計算公式為：

ωi= （7）

式中，xi為指標i的項目實際值（或現(xiàn)狀值）；Si為指標i的標準值；n為指標數目[9]。

3.綜合評級

根據前述公式可得到績效指標針對績效等級的關聯(lián)函數值與各績效指標的權系數，將關聯(lián)度與權系數和綜合關聯(lián)度計算公式結合，如式8：

αj=ωi，jkj（xi） （8）

通過測算得到PPP項目績效系統(tǒng)對各級別的綜合關聯(lián)度值，如果某級別所對應的綜合關聯(lián)度值最大，則評價結果就應屬于該績效級別。項目評價績效評級劃分為A、B、C、D、E五級，其績效評級含義、分值區(qū)間與級別描述參見表3。

五、案例分析

（一）項目基本情況

案例項目位于冀東某縣，為某園區(qū)污水處理及管網工程新建項目，采用PPP模式建設運作該項目，項目實施機構為縣環(huán)保局，項目具體運作采用設計—建設—融資—經營模式（DBFO），設計污水處理規(guī)模1萬m3/d的污水廠一座及配套管網9km，處理工藝為：“預處理+CASS+混凝沉淀+過濾+消毒”，出水指標執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）中的一級A排放標準，項目總投資2 647萬元，直接提供就業(yè)崗位35個。

項目建成并投入使用，此次評價為建成后首次實施績效評價，針對績效評價時點之前建設過程與運營情況進行評價。項目系統(tǒng)穩(wěn)定后，COD去除率>88.7%，雖然入水COD在200—450mg/L區(qū)間內，但出水COD穩(wěn)定在45—50mg/L區(qū)間內。系統(tǒng)啟動后SS的去除率為86.1%，其他項目指標參見表2中的“項目取值”。

（二）項目綜合績效評級

1.關聯(lián)函數值的計算

由上述公式4—公式6，可測算出各個指標對5個評價級別標準的關聯(lián)函數值，以第一個指標“政府操作PPP項目個數”針對A評價等級的關聯(lián)函數值計算為例：endprint

A級：ρ（x1，x11）=1-（7+20）-（20-7）=6

ρ（x1，xp1）=1-（0+20）-（20-0）=-1

因為xi？埸xi，j，所以根據公式6可得：

k1（x1）==-0.8571

可采用上述方法測算其他22個績效指標針對5個績效級別的關聯(lián)函數值，詳見表4。

2.歸一化權值的計算

由式7確定各績效指標針對各績效級別標準的歸一化權系數如表4所示。

3.項目績效綜合評級

采用公式8結合表4中所確定的關聯(lián)函數值，可得到案例PPP項目績效水平對應各績效等級的綜合關聯(lián)度值，分別為-0.1731、-0.0442、-0.1852、-0.3658、-0.3571?？筛鶕C合關聯(lián)度數值判斷項目績效水平對應B級的綜合關聯(lián)度較大，因此本案例績效評價結果應屬于B級，表明項目基本成功，實現(xiàn)了重點目標，基本上達到了目標值[10]。

六、結論

1.將PPP項目績效評價系統(tǒng)劃分為投入、過程、產出和影響四個子系統(tǒng)，構建了績效評價邏輯框架，在此基礎上將影響項目績效水平的關鍵因素轉化為具體可量化的指標，構建能夠表達項目經濟性、效率性、成效性、公正性和可持續(xù)發(fā)展能力的PPP項目績效評價指標體系。

2.選用物元方法，創(chuàng)建PPP項目績效綜合評級模型。將PPP項目績效水平及對應的指標量值作為待評物元，建立PPP項目績效綜合評級的物元可拓模型，將評價指標體系與評價標準相互匹配，選取案例進行分析，案例項目綜合評級結果為B級，表明項目基本成功。結果表明該評級模型具有靈敏性和適用性。

3.綜合評級模型具有一定局限性，主要包括：指標體系尚不完善，有待進一步提高；模型綜合評級結果的客觀性取決于指標數據搜集的真實性等方面。在將來可針對指標識別與體系完善，數據搜集與評價方法的進一步拓展等方面展開深入研究。●

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