法治政府造就優良治理體系和治理能力

高全喜

法制和法治的差異

理解法律，首先觀念上要有轉變。如果沒有轉變，法律只是國家的立法，立法又是為了約束民眾的行為，甚至劃分一系列的條條框框，這種法律就是哈耶克所說的“立法者的強權”。要把法律放在人與人之間在活動中形成的正當行為規則來理解，正當行為規則演變成社會中的交往規則，進而逐漸擴展為外部規則、公共社會甚至政治社會中的規則。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。

法治，從其價值取向和功能取向來說，最主要的是制約政府、制約公權力、制約掌握權力機關的個人，他們最可能對個人所秉有的基本權利造成損害。這樣的法治才是真正的法治。當然，公權力是必要的，但是它要依照憲法和法律賦予它的職責來行使，不能超出被賦予的權力范圍。

在今后的深化改革中，要把刀制（法制）變成水治（法治）。刀制和水治最大的差別在于，水治是基于個人權利保障的、約束公權力的法律之治；刀制是以國家意志、人民意志的法律來約束民眾。

中國法治建設的重點和難點

目前，我國立法從數量上來說是比較健全的，總體質量也很高，關鍵問題是法律如何有效地落實和公正地實施。對此我提出三點建議。

第一，法律的實施要在程序上有保障。要相應地確立一些程序法推動法律的實施。

第二，要給予司法機關一定的自主權。目前，干擾司法自主權的因素還有不少，導致司法機關有時不能依據法律本身公正地行使其審判權，很難按照法律的要求來解決訴訟。如此，社會底線就有被破壞之虞。不干擾司法工作，讓其能夠獨立運行，讓法律在公平正義的軌道上運行，才能夠保證司法裁決的真正公平。法院有了更多的獨立性，就能夠在建立專業化上凝心聚力，維護人民的合法利益，調解社會矛盾和維護社會秩序，提高公平正義的法治力量，使法律以看得見的方式實現。

第三，法律落實要有監督機制。要強化人民代表大會對法律落實的監督機制。按照法律設計要求，人大及其常委會的監督權，足以確保行政、審判、檢察等國家機關按照人民的意志在法律允許的范圍內運行。遺憾的是，法律的規定并沒有很好地付諸實踐。

法治不是抽象的概念，而在于具體實施，存在于每一次執法、司法實施的過程中。否則，制定再多的法律、規章和再好的政策，始終無法解決現實中的各種矛盾和問題。公正的裁判是加固法治信仰的基石，而不公正的裁判會污染法治精神的源頭。如果通過正常程序不能得到公平正義，人民群眾對執法部門和司法機關就難以形成信任，其公信力就會受到損害。只有嚴格執法、公正司法，堅決破除各種潛規則，讓違法者付出代價，對每一起司法個案都公正審理，才能使法治精神、法治意識、法治觀念深入人心，成為全民信仰。

法治政府的目標要求權責匹配

目前，建設法治政府亟待解決的問題是，要對政府的職能進行清晰界定。

在過去30多年的改革中，政府權力充當了撬動社會和經濟發展杠桿的角色，承擔了其職能之外的很多責任，卷入了許多本不該它進入的領域。因此，我們對法治政府的理解要用減法原則，應該給政府“瘦身”，把其不該承擔的責任轉移出去。政府應主動簡政放權，從以經濟發展為導向的、無所不包的政府，變成一個以提供公共服務為導向的政府。否則，在臃腫的大政府概念下，談法治政府建設，就無法落到實處。

在政府職能已經界定的前提下，要想達到法治政府的目標，須確保權責匹配。成為有為、有限、有責政府，即政府要有所作為，權力限制在其本來應有的范圍之內，否則就要被問責。如此，法治政府方可期待。

要處理好立法與改革的關系

改革開放之初，由于法律制度不健全，很多改革舉措實際上是違法的。這種用非法治化手段推行的改革帶來的風險和隱患極大，現在很多社會矛盾、社會問題都是當時改革所留下來的隱患。尤其最重要的一個后果，便是突破法治框架的改革帶來了法律的虛無主義。

現在，隨著改革不斷深化，要處理好立法與改革的關系，做到立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據。立法要與時俱進，應該有積極的、與改革相適應的態度，不能滯后于改革，要主動適應改革和經濟社會發展需要。當改革進行到一定程度的時候，立法應該盡快地反映改革的成果，把它上升到立法層面。這樣才能使得相關探索和試驗有推廣和復制的價值，從而讓整個社會受惠。

需要強調的是，立法對改革的引領主要體現在對改革應遵循的指導思想、基本原則和程序等層面做出設定，以使改革規范化。在改革的具體舉措、實施細節等微觀方面，立法應為改革預留應有的制度空間。

改革過程中要有法治思維，既不能甩開法律來談改革創新，也不能機械地按照法律字面文本來進行，要善于從現有法律中找到“舊瓶裝新酒”的方法。也就是說，一方面要改革創新；另一方面，要在現有法律中找到創新的依據，賦予現有法律一種新的生命力。現有法律有很多可解釋的空間，事實上，法律解釋是非常專業的技術，而且是主流法治國家通行的做法，通過法律解釋把新的東西說通。否則，就難以想象美國憲法已實施二百多年，為什么其間都沒有多少變化。

治理能力現代化的衡量標準

我們現在強調國家治理體系和治理能力的現代化建設，這要與“法治中國”“法治政府”的構建結合在一起。一個法治的政府，必然會產生一套優良的治理體系和治理能力，在其中，各級公務員遵紀守法、精明強干，民眾的意見能夠及時與政府進行溝通，社會矛盾能夠在司法機構中得到公平正義的判決，社會中出現的各種問題，能夠獲得政府的及時回應和有效解決。這樣一個法治昌明的政府，就是一個現代化政府，這樣的國家就是一個治理能力現代化的國家。

這就要求我們進一步改革和完善我國司法制度，用法治手段保護每個人的合法權利和利益，在社會出現矛盾時提供一個能夠維護公平正義的平臺或機制；政府在制定政策、行使其職權時，一定要考慮作為施政對象的人的價值和尊嚴，合法約束公權力，防止其恣意妄為；要開放社會空間，促進社會建設，為個人的發展提供基本的制度保障。

現代社會發展的動力來源于對作為獨立個體的人的價值的發現，使每個人都能在其所在的職位和領域煥發出強大的動力，進而推動社會的發展和進步。因此，政府治理能力最重要的是，能否創造一個公平正義的社會環境，維護個人的權利和尊嚴，進而為個人發展提供一個良好的制度基礎。

這就對國家的治理體系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不在于強化管制，而是重在服務。為人民服務不是一句空話，而是要落實為尊重每一個社會的主體，尊重他們的多元化需求，以及個人的創造力和民主參與的能力，要建設服務型政府。當一個社會充分地調動每個人的社會參與能力和首創精神的時候，這個社會的政府治理能力就必定是強有力的，而且能夠獲得人民的擁護和積極參與。

國家治理體系及治理能力現代化的目標是建立一個現代政治文明的國家。政治文明建設的內容很多，但其根本的支撐，是要在憲法的框架之下建設法治國家。一個政治文明的國家不僅需要合理的制度結構，還需要與之相適應的現代公民素質，法治就能成為培育和提升公民文明素質和道德水平的孵化器。一個依憲治國的法治國家是國家治理體系和治理能力現代化的根本所在。

（作者為上海交通大學凱原法學院講席教授）endprint