中國震后重建的路該怎么走

葉耀先

我與災后重建

1970年云南通海地震以后，我就與地震災后重建結下了不解之緣。那一次災后重建，讓我感觸最深的是，地震前一家剛剛蓋好的穿斗木架結構房子，由于土坯墻往里倒，一家6口全部遇難。當時一個農民就問，能不能研究出一個房子，地震倒了不死人？我一直記憶猶新，但是至今還沒有解決方法。1975年海城地震，死亡1300多人，其中700多人是凍死或燒死在抗震棚里。我經歷了唐山、通海和海城等多次地震災后重建，與美國斯坦福大學、加州大學伯克利分校、日本京都大學等合作研究，出版《地震災害比較學》。2008年汶川地震后，我9次前往災區，介紹震后重建應該把握的原則，提出要謹慎對待異地重建和地震受損房屋利用問題，并對災后重建過程中應該注意的事項提出了建議。

1989年大同-陽高地震災后重建

在我參加的地震災后重建中，印象最深的有兩次，一次是1989年大同-陽高地震，另一次是2008年汶川地震。

大同-陽高地震發生在雁北貧困地區，世界銀行貸款3000萬美元進行災后重建，2年完成項目并提前還貸，其中國家投入的補助并不多。這次重建有4點經驗值得稱頌。

第一，損失評估。起初，上報的地震損失從2億多增加到3億多、4億多，最后達到5.2億元。地方領導說，這個評估是在4次現場調查復核基礎上，經過審計監察部門嚴格審定，絕無水分。由于評估結果會影響到項目的獲得，地方政府就又組織5個調查組再次評估，經過查閱統計資料和認真核算，認定損失為3.2億元。世界銀行的代表評價說：評估報告是中方提供的最好文件，評估結果可信，同他們的估算基本一致。這樣嚴格的地震損失評估在中國大陸地區尚屬首次。

第二，建立規章。項目實施前，世界銀行制定了《備忘錄和建議》，對重建內容、目標、任務、責任、標準、異地重建條件和時間安排等做了詳盡說明，明確項目唯一的最大的風險是高標準重建住房，指出這將可能導致計劃拖延，建設費用過高，災民難以負擔等問題，為此強調重建重點應放在地震受損房屋的修復加固利用，而不是整體新建。這個具有法律性、可操作的規章，為執行人員提供了準確的行動依據，保證了重建順利進行。

第三，分期重建。前期每戶可建2間住房，償還能力高的可以建3間，償還能力低的只能建1間。宅基地留有擴建的余地，需要時可在后期建設。災民與地方財政部門簽訂合同，獲得貸款，杜絕了挪用或貪腐。一次世界銀行專家組長到災區檢查 ，發現有的農戶建3間住房，生氣地說不能建3間，后來給他看《備忘錄和建議》，他立即高興地說，沒有問題。

第四，災民參與。盡管世界銀行專家曾提出重建時，在房屋土拱頂的下表面加鋼絲網水泥面層，征求當地工匠、災民、政府、設計院意見后，認為費錢費工，作用不大，沒有采用。當地政府和災民是重建主體，通過觀摩和現場會，重建的土拱房中選擇好的方案，不照搬外地或代替重建。震中堡村要求異地重建，經同村民代表討論，不符合《備忘錄和建議》規定的條件，仍在原地重建。

2008年汶川地震的災后重建

汶川地震發生在高山峽谷地區，地震引發的地質災害特別嚴重，因此損失非常大，救援過程也極為艱難。舉全國之力，用兩年完成了重建工作，使得當地災民的生活得到改善，經濟獲得發展，城鄉面貌煥然一新。這次災后重建創世界先河，得來實屬不易。但是，付出的代價很大，教訓也頗深刻，需要“行而后思” 的內容主要有以下八點。

第一，重建費用。汶川災后重建花費1.7萬億元，與重建費用和地震造成的直接經濟損失8437.7億元之比為2.01。這個比值，我國以往強震都在0.55～0.87之間，美國則在1.11～1.33之間，日本阪神-淡路地震是1.64。可見，汶川地震災后重建是世界上最昂貴的重建。重建過程中，“自力更生、艱苦奮斗、恢復生產、重建家園”的方針難見落實。

第二，重建選址。《汶川地震災后恢復重建條例》提出“就地恢復重建與異地新建相結合”，但相結合很難界定，小部分搬走、大部分留下和大部分搬走小部分留下都是相結合的。重建過程中，北川異地重建溫總理已定，青川、汶川、隴南等地隨后提出異地重建，有半年的時間處于等待批復狀態，重建工作不能啟動。如果《汶川地震災后恢復重建條例》明確原則上原地重建，并寫清楚異地重建的條件，就不會有這種情況發生。

第三，重建時間。重建時間從3年縮為2年，難免造成浪費和隱患。例如，汶川縣境內徹底關大橋在地震中損毀，重建通車后2個月13天，部分橋墩橋面再次被滑坡沖垮，導致6人死亡，12人受傷，7輛車墜落，國道213線再次中斷。又如，映秀鎮重建過程中發生暴雨，造成映秀新城71棟樓房共749戶受災，11人死亡，59人失蹤，勘察單位兩次險情報告都未引起重視。重建時間過短，就沒有時間考慮重建項目選址和場地安全，這是需要認真反思的事情。

第四，震損房屋處置。《汶川地震災后恢復重建條例》中沒有明確說明如何處置地震受損房屋，后來四川省政府出臺文件，要求根據應急評估結論，通過安全鑒定確定受損房屋是否可以繼續使用，但是實際上安全鑒定標準并不是針對在地震中遭受損壞的房屋，所以并不適用。后來，在“跨越式”發展思路的指導下，很多可以繼續利用的受損房屋被大量拆除。

什么樣的房屋可以加固繼續利用呢？我的意見有三點：技術上能做、經濟上可行、規劃上允許。具體來說是，房屋基本保持原有形體，傾斜不超過0.5%～1.0%；加固費用不超過重置費用的70%～75%；且房屋處于規劃允許的范圍內。按照這3點，災區的很多受損房子是可以加固后繼續使用的。

第五，安置房。60萬套活動板房做安置房，花錢多，又不能建在坡地上。綿竹市最大板房區安置了5萬多人，占用耕地2000畝，成了臨時小城鎮。災民遠離生產和生活地點，不利恢復生產、重建家園。板房造價高，出廠400元/平方米，運到現場成本增加到1000元/平方米，和新建房差不多。板房用完后剩余價值只有30%，難以再次使用，最終形成垃圾。彭州市災民自建安置房，建筑面積24平方米，材料費1800元，政府救濟2000元，災民很歡迎，但未獲推廣。

第六，重建標準高。表現在借機跨越，縣城規劃寬馬路、建筑設計和設備標準高，抄搬城市建筑。有些中學的重建投資1.33～2.7億元。新北川中學的建校規模定為5，000人，但實際只能招到3，000多人。茂縣醫院新購置的設備達到一流標準，但是沒有人會用，造成閑置浪費。茂縣和汶川縣建筑和設備每年新增運行費用就分別達到上千萬和上億元，地方財力不濟。

第七，對口支援。汶川地震的重建由較發達省市對口援建，由于是中央下文，對口援建投入的重建資金遠超中央要求，平均實際投入為中央要求的1.45倍。對口支援成果累累，但卻滋長了當地等靠要的思想。援建變成了授人以魚，不是造血，而是輸血。災后重建的主體應該是當地政府和災民，可實際情況是，支援單位帶著人、和材料去，重建完就走了，這是代替重建。代替重建是失敗的重建，最主要的是把“自力更生、艱苦奮斗、發展生產、重建家園”的重建精神丟了。汶川地震災后重建，最大損失不是物質和金錢，而是阻隔重建精神向下一代人傳遞。特別是有些災民，給他們家修房子，他反問給他們多少錢。這種做法，如果發展下去，怎么得了？

第八，災害信息。汶川地震后33小時才有災害信息傳出來，臺灣地區1999年集集地震后1.7分鐘就有地震災害信息，日本1995年阪神-淡路地震后30分鐘就發布災害信息，唐山地震則是震后8.3小時才有。從科學重建角度來說，震后快速獲知地震災害信息，是應急救援的關鍵，對災后恢復重建至關重要。

未來中國災后重建的路怎么走

我們需要堅持走“自力更生、艱苦奮斗、發展生產、重建家園”的可持續重建道路。可持續重建就是重建過程要符合“資源利用效率最高、對環境影響最小、對生物種群最好的‘三最原則”。走這條路，我們的重建效率和重建質量一定會是很高的。

怎么做到呢？首先要吸取世界各國地震災后重建的經驗教訓，從事實中總結，實事求是，讓事實說話，尋求真理。其次是對地震災害信息采集與傳遞、地震災情預估、地震烈度估計偏低應對策略、活動斷層識別和規劃避讓、震后重建決策、震后火災與消防以及地震巨災保險等問題進行深化研究。第三是立法建章，在科學研究的基礎上，制定《地震災后重建法》和《地震災后重建條例》，讓內容具有可操作性。endprint