關于京津冀地方政府債協同監管的建議

李平+郭艷紅

摘 要：近年來我國開始允許各地方政府自行發放債券，但相較于發達國家，我國地方政府債券明顯不太成熟。京津冀地方政府債存在流動性低、法律制度不完善、償債難度逐年加大等問題，應通過提高利率或者配合增加持有者權益、建立京津冀地方政府債券協同監管機構和提升京津冀地方政府償付能力等短期措施和長期措施來保障京津冀地方政府債協同監管的實現。

關鍵詞：京津冀協同發展；地方政府債；政策

中圖分類號：F812.5；F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2018）01-0017-04

一、京津冀地方債的發展歷史與現狀

近20年來，京津冀地方政府嘗試了“國債轉貸”“城投債”“中央代發”“自行發行”等模式進行地方政府債券融資。2009年開始，中央財政部可代理地方政府發行地方政府債券，這是當前地方政府債券的前身。京津冀三地的代發情況如表1所示。

從表1中可以看到，雖然財政部統一代發地方政府債券總額并不小，但是分到京津冀三地后，額度就很小了，這樣顯然達不到緩解地方政府財務吃緊的目的。2014年8月新修訂的《預算法》，是地方政府債務管理的一個標志性事件。截至2014年底，新《預算法》生效之前發生的債務，確實屬于政府應當承擔的，經過各級政府清理甄別核查，總數是15.4萬億元。2015年1月1日新修訂的《預算法》生效后，地方政府舉債只能發行政府債券，而且《預算法》第35條第三款明確規定，地方不得以任何其他方式舉債。國發〔2014〕43號文進一步強調，政府不能通過企事業單位舉債，企事業單位債務也不能推給政府來還。尤其是對新《預算法》實施后地方仍然通過融資平臺公司等方式違法違規舉債的，《預算法》第94條明確規定了懲罰的措施，責任人最低要被撤職。所以，自2015年起，我國各省市均可自主發行政府債券。2014年，北京作為試點發行對象開始發行以北京市地方政府為擔保的債券，天津、河北地區則是從2015年開始，正式自主發行地方政府債券。表2是京津冀地區自主發行政府債券以來的發行量。

從表2中我們可以看出，相比2015年，2016年京津冀三地的地方債發行總額均有上漲，三地總額累計增長約60%。而截至2017年8月，發行總額已達到去年的57.8%，地方政府發行債券的額度明顯增加。

二、京津冀地方政府債現存的主要問題

地方政府債券的出現確實在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，也使得地方政府的職能更加自主，改善了中央政府和地方政府的關系。但是隨著京津冀地方政府債券的發行，也出現了一些問題。

（一）發行規模較小，票面利率較低，流動性低

2009年開始財政部代理發行地方政府債券，2 000億元的地方政府債券被分配到各省后數額就會很小。就京津冀三地而言，發行額最多也只占政府發行總額的5%，遠比國債發行規模小。雖然地方政府自擁有自主發行債券權利以來，每年的債券發行總額都在上升，但是相對于動輒上百億元的發行規模來說，他們也難以獲得大型機構投資者的青睞。自京津冀地方政府發行債券以來，發行年限主要為3年、5年、7年和10年。以3年期北京政府發行的債券票面利率來看，平均只有2.98%，而相比于均值為3.375%的銀行3年期定期存款利率，在風險情況接近的情況下，顯然購買地方政府債券的回報不及銀行存款，這可能是導致其市場流通性較低的原因之一。

（二）針對地方政府債券的法律制度不夠完善，容易引發償債風波

我國財政體制屬于分稅分級財政體制。分級財政體制的特點是一級政府一級財權。在這種財政體制下，政府的確有發行地方政府債券的需要。但是，我國財政體制高度集權，各級地方政府需要遵守中央的財政預算制度。所以，地方與中央的事權財權存在不對等性。在這樣的條件下，中央財政部代理地方政府發行債券，地方政府容易不考慮自身的實際狀況而盲目爭取大規模發行債券，預支未來收入，擴張本期投資，為了提升政績而不考慮財政情況，進而引發地方政府的債務危機。盲目舉債也容易導致宏觀政策失效，引起地方經濟出現問題。一旦經濟下滑，投資失敗，項目停滯，很容易導致不能按時償債。如果本地地方政府自身債務已經很重，就很容易出現政府失信，產生信用危機，不利于后續地方政府持續發債以及日后相關融資政策的實施，影響地方政府日后財政體系的改善和建設。這種情況下，如果中央政府對地方政府實施營救，那么債務就會從地方轉移到中央，加大中央政府的財政負擔。

2014年頒布的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，對發債規模和主體、舉債用途、發行方式都有明確的規定，也對債券信用評級、債券信息披露以及償債保障機制有所涉及。但是這些文件對于發行中詳細的規范來說仍然過于簡單和抽象，缺少科學性和可操作性，在實際的法律監管過程中仍存在諸多問題。

（三）容易產生地方政府資源浪費

發行地方政府債券的主要目的是用于城市的公用建設、保障性安居工程建設、普通公路建設發展等重大公益性項目支出。面對這樣的項目，在京津冀一體化的背景下，有很多公共資源可以整合公用。而各地方政府只是從各自的角度出發，并沒有從大的整體角度來思考怎樣整合利用資源以及合理使用已有的、不需要二次建造的公共設施。這樣很容易造成類似項目的重復建設，資源浪費，不能合理地建設共享型社會，以及更好地實現京津冀一體化。

（四）未來幾年還債難度逐年增大，地方政府可能會出現收支不均衡

京津冀地區相對于其他地區具有較強的地方政府債券綜合償付能力，但是其政府財政收支情況卻并不樂觀。根據國家統計局的數據，京津冀地區的財政收支情況如圖1～圖3所示。

由圖1～圖3可以看出，近年來三地政府的財政收支狀況基本持平，北京市和天津市政府財政表現良好，但是河北省的政府財政支出與財政收入的差額越來越大，這就可能降低河北省地方政府的償債能力。根據萬得數據，未來一段時間內各地方政府需要償付債券的情況如圖4所示。endprint

由圖4可見，未來四年京津冀三地的償債金額將持續上升，其中2021—2022年達到一個償債金額的高峰；每年的償債金額波動較大，往往需要當年當地政府的實際財政狀況給予強大的資金支持，以保證當年到期政府債券可按約定償付。但是觀察近幾年的政府財政收支情況，并不能得到這樣的保證。

三、對京津冀三地政府債協同監管的政策建議

總體而言，京津冀地方政府債券在彌補地方財力不足、應對危機、抗擊自然災害、改善民生和社會保障等方面起到了積極作用，其規模和風險目前均處于可控范圍。但是值得注意的是，京津冀地方政府債券仍存在一些問題，例如監管不力、范圍廣泛、償付能力不足等。而地方政府償債危機一旦爆發，很容易衍生為系統性風險。針對以上問題，我們提出如下建議。

（一）短期措施

短期措施主要針對地方政府債券的流通性差這類問題。具體建議為：提高利率或者配合增加持有者權益，更多地吸引普通家庭存款投資。京津冀地區人口眾多，發行地方政府債券的目的本身就是為了吸納民間資金來更好地提供社會服務，而地方政府債券利率過低卻導致了其在市場上的流通性極差。如果適當提高其票面利率，或者為其持有者提供一些適當權益，這些權益例如：將是否持有一定數量的京津冀地方政府債券列為戶口積分政策的加分項、可在一定范圍內優先享受政府政策以及一些相關可行的權益，相信流通性差這樣的問題會得到一定的改善。

（二）長期措施

短期措施只能對目前的狀況起到一定作用，但不能解決根本問題。要解決這些問題，我們必須從改善制度和地方政府償付能力的角度來考慮。我們總結出如下幾點：

1. 建立京津冀地方政府債券協同監管機構。協同監管機構的具體責任有：（1）理順中央政府和京津冀地方政府的關系，對京津冀各地財政政策提出合理化建議。京津冀地方政府債券協同監管機構可對京津冀各地的財政政策以及與之相關的中央財政部門的政策進行合理分析，并給出一定的建議。（2）完善監督體系，規范地方政府的行為。京津冀地方政府債券協同監管機構可以有權利對京津冀地方政府的財政進行階段性監督，并及時評估其還債能力，上報中央財政部，對地方政府的財政預算和支出提出合理的建議。（3）完善考核發行機制，遏制地方政府投資沖動。針對一些特定的社會公共設施建設可以進行京津冀一體化聯合處理，由京津冀地方政府債券協同監管機構對京津冀三地的社會公共建設進行存檔評估并給出地方政府債券的發行意見，這樣可以有效避免某些不必要的公共設施的建設，遏制京津冀地方政府的盲目投資。

2. 提升京津冀地方政府償付能力，設立京津冀地方政府債券保險機制。政府償付能力是保證地方政府債券按時償付以及地方財政收支平衡的基本條件，設立地方政府債券保險機制可以進一步保障地方政府債券的償債能力。信用保險公司可以對地方政府債券進行金融擔保，提高債券的信用等級，這樣進一步提高了地方政府債券的安全性，可以吸引大量投資者參與地方政府債券市場，增強市場流動性，擴大市場總量，有利于地方債券的持續發行及健康償付。

提升地方政府償付能力的具體措施有：（1）提升京津冀地方經濟財政實力。京津冀三地地方經濟發展存在差異，推行大城市帶動小城市發展。將一些對人才需求量不那么高的經濟發展項目交給小城市實行，可以有效提高京津冀各地區的地方經濟實力，從而提升政府財政實力。（2）提升即期償債能力。對不同的債務用途，明確舉債主體和償債來源，保障京津冀地方政府債券即期償付能力。（3）由京津冀地方政府債券保險機制監督各地方政府建立償債基金，對于有著較長投資回收期的公益性項目投資，可以通過財政結余調劑、年度預算安排等途徑來保障其資金來源；對于籌集資金投資于某項目建設的專項債券，則由此專項債券投入具體工程所獲得的現金流量負責償付。

責任編輯：曹華青endprint