多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下的央地關(guān)系與中國(guó)政治穩(wěn)定

雷少華

（北京大學(xué)，北京 100871）

西方學(xué)界和媒體堅(jiān)信美國(guó)學(xué)者杰克·古德斯坦和查爾斯·蒂利的“妥協(xié)—鎮(zhèn)壓悖論（Concession-Repression Dilemma）”，即“面對(duì)社會(huì)抗議，威權(quán)體制政府陷入一種悖論：如果妥協(xié)將會(huì)激發(fā)更多抗議，如果鎮(zhèn)壓則損害政權(quán)合法性，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定”。①Jack Goldstone and Charles Tilly, "Threat (and Opportunity): Popular Action and State Response in the Dynamics of Contentious Action ," in Ronald Aminzade et al eds. Silence and Voice in the Study of Contentious Politics, New York: Cambridge University Press, 2001.然而與西方學(xué)界和媒體的預(yù)測(cè)完全不同，面對(duì)逐年增多的群體性事件，中國(guó)不但保持政治穩(wěn)定，而且經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)。中國(guó)的發(fā)展成為一只挑戰(zhàn)西方社會(huì)科學(xué)的“黑天鵝”。②Sebastian Heilmann and Elizabeth Perry, Mao’s Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Harvard University Asia Center, 2011, p. 4.為什么中國(guó)群體性事件逐年上升，但是政治體制依然保持穩(wěn)定？本文認(rèn)為，中國(guó)政治體制穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)是建立了一套完善的“多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)”的新型中央和地方關(guān)系。多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)作為一種責(zé)任分配體系，既維護(hù)了中央權(quán)威，又確保了地方自主，使得中國(guó)政治體制的穩(wěn)定性和靈活性有機(jī)統(tǒng)一。

一、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷

“國(guó)家/社會(huì)”二分法是比較政治學(xué)的基礎(chǔ)。群體性事件的本質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)之間的沖突。改革開(kāi)放前，國(guó)家通過(guò)城市里的單位、農(nóng)村里的公社，將社會(huì)有機(jī)組織起來(lái)，在結(jié)構(gòu)上很難找到國(guó)家與社會(huì)之間清晰的界限。這一時(shí)期，中國(guó)是高度中央集權(quán)制和單一制國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。中央政府牢牢控制著國(guó)家主要資源，地方政府很難有自己的區(qū)域利益訴求。中央和地方形成了事實(shí)上的“委托/代理”結(jié)構(gòu)。 地方政府（省級(jí)和省以下到鄉(xiāng)一級(jí)的各級(jí)政府）承擔(dān)了介于中央政府和“單位”以及“集體”之間一個(gè)特殊的身份。對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，地方政府代表國(guó)家管理轄區(qū)內(nèi)的城市和農(nóng)村。因此在這一時(shí)期，中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系可以概括為“中央政府—地方政府—單位/公社”多級(jí)結(jié)構(gòu)。但是從社會(huì)角度來(lái)看，地方政府和中央政府是“鐵板一塊”。因此，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系可以被看做是“國(guó)家—單位/公社—個(gè)人”的結(jié)構(gòu)。①Yanqi Tong and Shaohua Lei, Social Protest in Contemporary China, 2003-2010, London: Routledge, 2014, p.22.

在這種結(jié)構(gòu)中，中央和地方是 “一榮俱榮、一損俱損”的共生關(guān)系。國(guó)家不僅通過(guò)地方政府和單位體制實(shí)施管理社會(huì)的權(quán)力，更重要的是通過(guò)單位體制來(lái)給社會(huì)分配資源。在城市，單位不僅僅給職工提供了工作場(chǎng)所，而且承擔(dān)了終身福利。國(guó)家通過(guò)單位體制、集體經(jīng)濟(jì)以及戶籍制度，將個(gè)人和家庭限定在固定區(qū)域內(nèi)。雖然個(gè)人自由受到限制，物質(zhì)生活水平低，但是單位和集體代表國(guó)家提供了基本公共福利和公共安全職能，無(wú)須擔(dān)心住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、入學(xué)等后顧之憂，個(gè)人和家庭對(duì)單位和集體有強(qiáng)烈認(rèn)同感。

改革開(kāi)放后，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了根本性變革。在農(nóng)村，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，集體所有制開(kāi)始解體。在城市，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代，“單位”體制也逐漸崩潰。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了重大變化。處于國(guó)家和社會(huì)結(jié)合部的“單位”和“集體”瓦解后，個(gè)人與國(guó)家之間的緩沖區(qū)域消失，國(guó)家逐漸直接面對(duì)來(lái)自社會(huì)的各種要求和壓力。

在城市，國(guó)企改革導(dǎo)致大規(guī)模工人失業(yè)。國(guó)企工人不但失業(yè)，也喪失了單位提供的各種醫(yī)療退休等福利。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了原有集體經(jīng)濟(jì)，國(guó)家的征糧派款和稅收等繳納稅費(fèi)主體由集體變成了家庭。聯(lián)系與溝通國(guó)家與社會(huì)之間的中層組織的缺失，導(dǎo)致了國(guó)家必須直接面對(duì)城市的工人和農(nóng)村的農(nóng)民的利益訴求，從而形成了改革開(kāi)放后中國(guó)社會(huì)群體性事件兩大主要群體。

由于單位和集體組織瓦解，社會(huì)開(kāi)始有了很大自由空間，社會(huì)力量逐漸被釋放出來(lái)，而單位和公社承擔(dān)的公共福利的職能也隨之瓦解。單位和公社崩潰后，在國(guó)家和社會(huì)之間留下了巨大權(quán)力真空，社會(huì)從過(guò)去“有事找單位”，變成了“有事找政府”。而國(guó)家暫時(shí)還無(wú)法填補(bǔ)這個(gè)真空地帶，因此社會(huì)力量迅速壯大，逐漸形成了與國(guó)家抗衡的力量。由于個(gè)人并沒(méi)有被任何新的機(jī)構(gòu)組織起來(lái)，國(guó)家和社會(huì)之間缺乏中層組織。

由于缺乏中層組織，國(guó)家和社會(huì)之間缺乏溝通渠道，因此現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)群體性事件陷于一種困境：一方面，沒(méi)有被組織起來(lái)的個(gè)人進(jìn)行的社會(huì)抗議，無(wú)法具有廣泛的社會(huì)聯(lián)盟，對(duì)中國(guó)政治體制的沖擊和影響并不大；另一方面，由于國(guó)家和社會(huì)之間缺乏溝通渠道，個(gè)人在群體性事件中會(huì)采取一些非和平手段，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的暴力沖突和騷亂。

原子化的社會(huì)給中國(guó)政府帶來(lái)了另一個(gè)巨大壓力就是現(xiàn)代社會(huì)治理困境。尤其是中國(guó)社會(huì)已經(jīng)有2.25億人步入中產(chǎn)階層，給中國(guó)政府帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和壓力。

政府日常最大的職能是公共行政，政府的決策始終在追求政績(jī)和避免被社會(huì)抱怨之間權(quán)衡，追求最大化的政績(jī)和最小化的被抱怨是政府決策的重要標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家和社會(huì)之間矛盾的總根源，是政府的各項(xiàng)政策必須要追求權(quán)衡社會(huì)整體發(fā)展、追求社會(huì)公平和正義，但是社會(huì)趨向原子化和多元化，不同群體在計(jì)算利益得失而對(duì)政府的期望是不同的。當(dāng)代中國(guó)群體性事件，主要是發(fā)生在國(guó)家和社會(huì)的結(jié)合部。如何面對(duì)群體性事件，如何破解“妥協(xié)—鎮(zhèn)壓悖論”，成為保證中國(guó)政治體制穩(wěn)定的首要問(wèn)題。

二、多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的建立和本質(zhì)

關(guān)于中國(guó)中央與地方關(guān)系和中國(guó)的決策機(jī)制研究，學(xué)界有很多不同的流派，例如“碎片化威權(quán)主義（fragmented authoritarianism）”②Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, NJ: Princeton University Press, 1988.“事實(shí)上的聯(lián)邦主義（de facto federalism）③Zheng Yongnian, “Explaining the Sources of de facto Federalism in Reform China: Intergovernmental Decentralization, Globalization, and Central–Local Relations,” Japanese Journal of Political Science Vol. 7, No.2 ,2006.“分權(quán)式威權(quán)體制（decentralized authoritarianism）”④Pierre Landry, Decentralized Authoritarianism in China,Cambridge: Cambridge University Press, 2008.“壓力型體制”⑤榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，北京：中央編譯出版社，1998年。“政治錦標(biāo)賽”等⑥周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年。。這些學(xué)派都是從“多級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)”去分析，它們對(duì)于解釋中國(guó)的中央與地方關(guān)系有著重要影響力。然而權(quán)力并不自動(dòng)導(dǎo)致責(zé)任，從“權(quán)力”的角度無(wú)法解釋為什么在中央的權(quán)力壓力下，地方政府依然出現(xiàn)互相推諉、共謀這種現(xiàn)象。同時(shí)從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度，也不能解釋中國(guó)最基層政府出現(xiàn)的“我媽是我媽、我兒子是我兒子”等奇葩證明，以及“抬著90多歲癱瘓老人去社保中心證明還活著”這類(lèi)基層辦事人員“刁難”百姓的行為。

本文認(rèn)為，從“責(zé)任”的角度，將會(huì)更好地理解當(dāng)代中國(guó)中央和地方關(guān)系。改革的過(guò)程，也是國(guó)家權(quán)力重新分配的結(jié)果。地方政府獲得的不僅僅是比以前更多的自主權(quán)，同時(shí)也要承擔(dān)更多的責(zé)任，從而形成了多級(jí)責(zé)任分配結(jié)構(gòu)（the structure of multilevel responsibility ）。中央的責(zé)任是確保政治穩(wěn)定，而地方政府的責(zé)任則是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央政府在確保政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，把經(jīng)濟(jì)改革自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任下放給地方，地方政府獲得了高度的改革自主權(quán)。地方領(lǐng)導(dǎo)人的升遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)緊密相關(guān)，更加意味著地方政府成為經(jīng)濟(jì)改革、利益沖突的核心和目標(biāo)。

1994年的分稅制改革，不僅僅是一項(xiàng)為中央財(cái)政帶來(lái)穩(wěn)定稅源的稅制改革，更重要的是進(jìn)一步明確中央和地方的權(quán)力與責(zé)任。在原中央、省(直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，權(quán)力和責(zé)任層層分配，最終形成了現(xiàn)在的“多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)”。

這種多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)，是通過(guò)“黨管干部原則”和“人事制度考核”逐步建立起來(lái)的。1979年，中共中央組織部下發(fā)了《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核的意見(jiàn)的通知》，成為建立干部考核制度的重要里程碑。通過(guò)這套考核體制，完善了“黨管干部原則”。這是一套完整的依據(jù)政績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的考核標(biāo)準(zhǔn)，它的主要指標(biāo)涵蓋了政治思想、組織和領(lǐng)導(dǎo)能力、業(yè)務(wù)能力、工作作風(fēng)，以及工作的實(shí)際成效等。①Susan H. Whiting, “The Cadre Evaluation System at the Grass Roots: The Paradox of Party Rule,” Barry Naughton and Yang Dali ed. Holding China Together, Diversity and National Integration in the Post-Deng Era, NY: Cambridge university press, 2004, p. 103.中央政府依據(jù)當(dāng)前社會(huì)主要任務(wù)和社會(huì)主要矛盾，隨時(shí)調(diào)整考核指標(biāo)的種類(lèi)和權(quán)重。通過(guò)人事制度考核體系，使干部的選拔、任用、懲戒等有了客觀標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)干部的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

例如2009年以前，對(duì)于縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考評(píng)，“招商引資、GDP增長(zhǎng)”一直位列第一位。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)人升遷主要考核指標(biāo)就是GDP增長(zhǎng)指數(shù)，因此一些地方出現(xiàn)了“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的虛假GDP現(xiàn)象。2008年，貴州發(fā)生了“甕安事件”，這是當(dāng)時(shí)破壞性最嚴(yán)重的一次群體性事件。2009年5月湖北“石首事件”是20世紀(jì)90年代以來(lái)，參與人數(shù)最多的一次群體性事件。2009年7月12日，中央政府發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制的暫行規(guī)定》明確要求，如果是官員不正當(dāng)行為導(dǎo)致爆發(fā)群體性事件，或者官員對(duì)群體性事件處理不當(dāng)，他們將被追究責(zé)任。根據(jù)事件的輕重程度，相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)干部將被要求向公眾道歉、辭職或者被免職。這項(xiàng)問(wèn)責(zé)制是1989年以后，中央首次將處理群體性事件列為干部考核的制度的重要指標(biāo)。此后各地紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的考核指標(biāo)和考核順序，它們共同的特點(diǎn)是對(duì)于發(fā)生大型群體系事件的市縣，對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“一票否決制”。②中華人民共和國(guó)公安部規(guī)定，超過(guò)500人參與的群體性事件定性為大型群體性事件。參見(jiàn)陳晉生：《群體性事件研究報(bào)告》，北京：群眾出版社，2004年。

在應(yīng)對(duì)群體性事件時(shí)，多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)在保障政治穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要功能。它將群體性事件的目標(biāo)地域化和層級(jí)化。根據(jù)屬地原則，“誰(shuí)管轄、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，地方政府在事實(shí)上成為中央政府和社會(huì)之間的中間結(jié)構(gòu)，也成為中央政府和社會(huì)沖突之間的緩沖區(qū)域。因?yàn)楦母锖蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成的利益沖突所引起的群體性事件，其目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)了地方政府。每一級(jí)政府承擔(dān)了因群體性事件造成的各類(lèi)社會(huì)沖擊，每一級(jí)政府都成為更高一級(jí)政府的緩沖。

這種多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)保留了中國(guó)共產(chǎn)黨“懲前毖后、治病救人”的傳統(tǒng)，中央會(huì)對(duì)全國(guó)縣級(jí)及以上主要官員進(jìn)行輪訓(xùn)并組織各地干部實(shí)地考察和學(xué)習(xí)。2008年“甕安事件”發(fā)生后，中央政府對(duì)全國(guó)兩千多名縣委書(shū)記，在北京進(jìn)行了集中學(xué)習(xí)，這是首次明確針對(duì)“群體性事件”為主題的培訓(xùn)。2009年2月，公安部又組織了全國(guó)3000多名縣級(jí)公安局主要領(lǐng)導(dǎo)在北京集中進(jìn)行輪訓(xùn)，學(xué)習(xí)如何應(yīng)對(duì)“社會(huì)突發(fā)事件”。一些惡性社會(huì)抗議事件發(fā)生后，例如甕安事件、石首事件等，全國(guó)縣、鄉(xiāng)主要干部都要在本地傳達(dá)和學(xué)習(xí)中央處理意見(jiàn)，統(tǒng)一思想，進(jìn)一步學(xué)習(xí)提高處理和應(yīng)對(duì)群體性事件的能力。通過(guò)組織學(xué)習(xí)，使地方政府學(xué)會(huì)如何應(yīng)對(duì)群體性事件；同時(shí)也是給地方一種明確的信號(hào)：必須處理好群體性事件，這是對(duì)地方政府首要的政治要求。①Yanqi Tong and Shaohua Lei, Social Protest in Contemporary China, 2003-2010, London: Routledge, 2014, p. 183.

多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一種責(zé)任分工體系，每一級(jí)黨政班子都有明確的責(zé)任分工。改革的過(guò)程是權(quán)力下放的過(guò)程，也是責(zé)任下放的過(guò)程 。這種責(zé)任下放的機(jī)制，保證了中央權(quán)威，并讓中央政府遠(yuǎn)離群體性事件的漩渦。行政級(jí)別越低，承擔(dān)的責(zé)任越大，因此越往基層，干部承擔(dān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任就越多。而在日常事務(wù)中，越是一線窗口工作的基層公務(wù)員，越是要承擔(dān)因?yàn)楣ぷ鞑簧鲗?dǎo)致的責(zé)任。

三、多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的功能

在面對(duì)群體性事件中，多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)承擔(dān)了四項(xiàng)最重要的功能，即鞏固體制韌性、強(qiáng)化政治適應(yīng)性、提供監(jiān)督機(jī)制、保障權(quán)力均衡。

首先，鞏固體制韌性：中央政府可以通過(guò)多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)，使得自身遠(yuǎn)離群體性事件的中心，社會(huì)抗議被限制在當(dāng)?shù)貐^(qū)域。一旦發(fā)生群體性事件，相關(guān)黨政責(zé)任人要接受相應(yīng)的處分，年終干部考核就不過(guò)關(guān)。在發(fā)生惡性群體性事件時(shí)，中央政府會(huì)以派遣“中央工作組”的方式，前往事發(fā)地進(jìn)行調(diào)查，并直接處分主要官員，嚴(yán)重情況下這些主要負(fù)責(zé)人的政治生命會(huì)終結(jié)。在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)中，縣鄉(xiāng)一級(jí)政府工作人員承擔(dān)的責(zé)任最大，尤其是每年一些重要日期和國(guó)家重大活動(dòng)，縣鄉(xiāng)一級(jí)工作人員幾乎是24小時(shí)輪流值班，嚴(yán)密防范各種可能出現(xiàn)的群體性事件或者上訪活動(dòng)。

其次，強(qiáng)化政治適應(yīng)性：地方政府為中央政府承擔(dān)政治輿論壓力，中央政府有了調(diào)整政策的緩沖時(shí)間，并通過(guò)政策改變和經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)的方式來(lái)補(bǔ)償?shù)胤健８母镆彩且粋€(gè)利益重新分配過(guò)程，必然要觸動(dòng)各方利益，各級(jí)政府不可避免地承受各種壓力。在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)中，上一級(jí)政府，尤其是中央政府也并非將責(zé)任無(wú)限推卸給下級(jí)。當(dāng)下級(jí)政府面臨社會(huì)壓力越來(lái)越大的時(shí)候，上一級(jí)政府要想辦法減輕下級(jí)政府所承受的政治和社會(huì)壓力。例如1999年發(fā)生的江西“豐城事件”，這是由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民長(zhǎng)期遭受亂收費(fèi)、亂攤派而引發(fā)的群體性事件。這一事件直接開(kāi)啟了廢除農(nóng)業(yè)稅的改革。這項(xiàng)改革從豐城開(kāi)始，逐漸擴(kuò)大到江西全省，最終于2004年在全國(guó)實(shí)施。

由于地方政府不承擔(dān)意識(shí)形態(tài)、政治發(fā)展路線和方向的責(zé)任，所有社會(huì)的壓力來(lái)自實(shí)際物質(zhì)利益的再分配和針對(duì)社會(huì)管理的公共政策。為減輕來(lái)自社會(huì)的壓力，對(duì)因改革導(dǎo)致的利益損失，上級(jí)政府則可以通過(guò)改變政策或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，盡可能消除或者減輕潛在的、或者已經(jīng)發(fā)生的群體性事件給地方政府造成的壓力；另一個(gè)重要方面是可以及時(shí)調(diào)整政策、改善治理，以緩解社會(huì)抗議帶來(lái)的壓力。

1994年分稅制的確立，讓中央政府財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，中央政府財(cái)政相當(dāng)雄厚，能夠通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)資金以及全國(guó)范圍提高退休金等方式，對(duì)因改革導(dǎo)致生活陷入困難的人民群眾進(jìn)行補(bǔ)貼，例如東北棚戶區(qū)改造，振興東北計(jì)劃、開(kāi)發(fā)西部計(jì)劃等。這些政策不但減輕了地方政府承受的社會(huì)壓力，而且鞏固了中央權(quán)威，贏得了百姓的支持。

第三，提供監(jiān)督機(jī)制：發(fā)達(dá)便捷的信息技術(shù)，迫使地方政府形成一種自我約束機(jī)制和不斷提高治理水平。中國(guó)傳統(tǒng)的“山高皇帝遠(yuǎn)”，是指在科技不發(fā)達(dá)的時(shí)代，由于中國(guó)幅員遼闊，信息傳播速度很低而且不準(zhǔn)確，中央政府很難在第一時(shí)間知曉地方發(fā)生的任何事情，因此對(duì)地方官員腐敗或者不當(dāng)行為的監(jiān)督非常困難。隨著互聯(lián)網(wǎng)以及移動(dòng)設(shè)備的迅速普及，手機(jī)成為中國(guó)百姓必不可少的電子設(shè)備。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，中國(guó)手機(jī)用戶達(dá)到13億人次，上網(wǎng)用戶達(dá)到8億人次。移動(dòng)通訊和設(shè)備深刻地改變了中國(guó)的信息傳導(dǎo)機(jī)制。

在移動(dòng)通訊時(shí)代，微博、微信、各類(lèi)論壇成為重要的信息傳播平臺(tái)，中國(guó)成為事實(shí)上“人人都是記者的時(shí)代”。任何事件在第一時(shí)間都會(huì)被網(wǎng)民上傳到互聯(lián)網(wǎng)上，并在極短的時(shí)間內(nèi)被迅速大量評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)，形成“網(wǎng)絡(luò)群體性事件”，造成巨大的輿論壓力。而中央政府或者上級(jí)也能夠快速了解各地發(fā)生的各類(lèi)事件。由于互聯(lián)網(wǎng)的快速傳播功能，地方政府很難掩蓋負(fù)面信息，從而徹底改變了過(guò)于依賴于政府內(nèi)部信息傳導(dǎo)的方式，極大地降低了中央或者上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府的成本。

對(duì)地方政府的監(jiān)督，有“巡邏式”和“火警式”兩種方式。①M(fèi)athew McCubbins and Thomas Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms,” American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 1 (Feb., 1984), pp. 165-167.“巡邏式”的監(jiān)督方式是指上級(jí)機(jī)關(guān)例行的監(jiān)督方式，比如派巡視組、督導(dǎo)組定期不定期的去地方政府進(jìn)行調(diào)查和審計(jì)。“巡邏式”的監(jiān)督機(jī)制是政府內(nèi)部日常程序化工作，這是一種主動(dòng)介入的方式。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)威性和震懾性強(qiáng)，但是監(jiān)督成本高而且效率低。除非發(fā)生重大事件，“巡邏式”的監(jiān)督機(jī)制很難在第一時(shí)間內(nèi)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。“火警式”是一種非正式、非程序化的被動(dòng)式的監(jiān)督方式。它主要通過(guò)人民的信訪、舉報(bào)、新聞媒體報(bào)道、發(fā)生群體性事件等，將事態(tài)公開(kāi)化，從而形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，迫使政府必須快速處理。這種監(jiān)督方式優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)督成本低、效率高，但缺點(diǎn)是如果得不到上級(jí)政府的支持，這種監(jiān)督缺乏權(quán)威性和震懾性。

在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)體系下，“火警式”監(jiān)督機(jī)制功能被放大，上級(jí)政府的追責(zé)機(jī)制有效地避免了這種監(jiān)督方式的缺點(diǎn)。任何腐敗或者水平低下的治理能力都會(huì)引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。由于年度干部考核決定著干部的績(jī)效和政治前途，“火警式”監(jiān)督機(jī)制功能與多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合，迫使地方政府和官員必須形成一種自我約束機(jī)制，必須承擔(dān)起維護(hù)政治穩(wěn)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，有效地提升政府管理水平。②Shaohua Lei, Richard Green, “Sublimating Contentious Chinese Politics into Local Public Administration: A Polity-Centered Analysis of Authoritarian Governance and Administrative Responsibility, ” Journal of Public Integrity, 19:6, 2017, p.637.

近些年，許多黨內(nèi)腐敗分子，就是被網(wǎng)民通過(guò)其照片中的高檔香煙、名牌手表等細(xì)節(jié)發(fā)現(xiàn)，接著形成網(wǎng)絡(luò)輿情，促使上級(jí)政府快速反應(yīng)和調(diào)查而紛紛落馬。地方政府的城管或警察暴力執(zhí)法，計(jì)劃生育暴力執(zhí)法，嚴(yán)重社會(huì)騷亂，不但直接讓當(dāng)事政府雇員受到開(kāi)除解聘等懲罰，所在機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部也受到相應(yīng)的紀(jì)律處分。中央頒布八項(xiàng)規(guī)定后，公車(chē)私用、公款吃喝等現(xiàn)象幾乎一夜之間銷(xiāo)聲匿跡，就得益于這種“火警式”監(jiān)督機(jī)制與多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合。然而這種“火警式”監(jiān)督機(jī)制也給地方政府管理帶來(lái)了不小的困境。由于對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的過(guò)度敏感，地方政府在執(zhí)法過(guò)程中受到很大的約束，警察、城管等執(zhí)法機(jī)構(gòu)忌憚?dòng)诰W(wǎng)絡(luò)輿情，在執(zhí)法過(guò)程中縮手縮腳，人民警察的執(zhí)法權(quán)威性受到了極大挑戰(zhàn)。

第四，保障權(quán)力均衡。多級(jí)責(zé)任體系也成為地方與中央討價(jià)還價(jià)的機(jī)制。多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)并非是中央把責(zé)任無(wú)限轉(zhuǎn)移給地方政府。一方面，如果地方政府承擔(dān)了因?yàn)楦母镌斐蓳p失而引起群體性事件的社會(huì)壓力與政治責(zé)任，中央政府會(huì)迅速補(bǔ)償。另一方面，中央政府有責(zé)任也有義務(wù)協(xié)助地方政府，避免出現(xiàn)可以預(yù)期的因?yàn)槔鎿p失導(dǎo)致的社會(huì)壓力或者群體性事件。而后者成為地方與中央政府討價(jià)還價(jià)的重要杠桿。例如在全國(guó)性大型工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工、或者中央宏觀調(diào)控的決策及其實(shí)施方面，地方政府可以與中央政府討價(jià)還價(jià)，獲取更多的中央財(cái)政支持，為地方贏得更多利益，甚至可以讓中央政府修改或者終止某項(xiàng)決策，避免中央權(quán)力過(guò)大而忽略或者約束了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而形成中央和地方的權(quán)力均衡。多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)是一種動(dòng)態(tài)的機(jī)制，既維護(hù)中央權(quán)威，又確保地方自主。

例如南水北調(diào)工程中，水源地所在省針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褚泼癜徇w安置費(fèi)用與中央討價(jià)還價(jià)，其重要的理由就是如果補(bǔ)償不到位，可能會(huì)引起群體性事件。在全國(guó)高鐵網(wǎng)的規(guī)劃中，一些縣市領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)到北京進(jìn)行游說(shuō)，要求在本地增加停靠站或者必須經(jīng)過(guò)本地區(qū)。這種游說(shuō)也是以當(dāng)?shù)匕傩铡凹w呼吁”帶來(lái)的社會(huì)壓力為討價(jià)還價(jià)的杠桿。2017年，為了治理霧霾，中央出臺(tái)了一系列措施以實(shí)施環(huán)保部的“大氣十條”。北京周邊地方政府有足夠的能力與中央政府討價(jià)還價(jià)，以獲取中央對(duì)“煤改氣”基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及百姓的取暖保障投入更多的資金。這些例子足以說(shuō)明多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)保障了中央與地方政府的權(quán)力均衡狀態(tài)，體現(xiàn)了這種結(jié)構(gòu)在維護(hù)政治體制穩(wěn)定的優(yōu)越性和不可替代性。

四、結(jié)論

多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)，是通過(guò)黨管干部原則，依照干部考核制度建立起的一套完整的中央和地方關(guān)系的制度。這套制度讓所有政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題區(qū)域化和層級(jí)化。在面對(duì)社會(huì)壓力和各類(lèi)突發(fā)性群體性事件時(shí)，中央政府遠(yuǎn)離社會(huì)壓力的漩渦，地方各級(jí)政府肩負(fù)起政治穩(wěn)定的重任。各級(jí)地方政府在事實(shí)上成為中央和社會(huì)之間的緩沖區(qū)域，群體性事件的沖擊波被各級(jí)地方政府層層吸附，從而保證了中央政府的權(quán)威和全國(guó)政治與社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這種結(jié)構(gòu)讓各級(jí)政府及時(shí)地調(diào)整政策以適應(yīng)不同時(shí)期的社會(huì)訴求，同時(shí)也迫使地方政府不得不形成一種自我約束機(jī)制和不斷提高自身治理水平，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。這種結(jié)構(gòu)也保障了中央和地方的權(quán)力均衡，既維護(hù)了中央權(quán)威，又確保地方自主。總結(jié)而言，改革開(kāi)放以來(lái)，多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)有效地破解了“妥協(xié)—鎮(zhèn)壓悖論”，使對(duì)群體性事件處理制度化和程序化，確保了面對(duì)著各類(lèi)社會(huì)壓力，中國(guó)依然保持政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。展望可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，這個(gè)結(jié)構(gòu)值得進(jìn)一步完善和優(yōu)化。