新時代人民代表大會制度的發展與完善

時和興

（國家行政學院，北京 100089）

中國特色社會主義進入了新時代。黨的十九大提出，要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治。為此，必須長期堅持、不斷完善人民代表大會制度。這對于完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，對于建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，都具有十分重大的意義。全面深化改革總目標和全面推進依法治國總目標的實現，都依托于人民代表大會制度這一根本政治制度的完善?？梢?，發展和完善人民代表大會制度，是新時代新任務提出的新要求。

一、新時代人民代表大會制度發展與完善的新課題

人民代表大會制度是中華人民共和國的根本政治制度，也是國家治理體系和治理能力現代化的政治基礎，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。人民代表大會制度是在總結中國近現代政治發展的歷程和實踐基礎上確立的，迄今已經有六十多年的發展歷程。人民代表大會制度的發展與完善，是改革開放四十年的成就的重要組成部分，是中國特色社會主義政治發展道路的主要體現。

經歷了四十年的改革開放，中國國家發展進入了一個新的歷史方位，社會主要矛盾發生了階段性變化，已經表現為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民在經濟、政治、文化、社會、生態等領域的需求，呈現出多樣化多層次多方面的特點，這同制度供給不足之間的張力日益明顯。社會矛盾的這種歷史性變化，對國家治理提出了許多新要求，對國家制度變遷提出了許多新挑戰，也給人民代表大會制度的發展與完善提出了許多新課題。

首先，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置還存在不完全適應的方面，人民代表大會制度也需要與時俱進。從當前形勢看，面對復雜多變的國際環境，面對艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，面對進一步統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求，面對實現國家治理體系和治理能力現代化的目標要求，黨和國家機構設置和職能配置還不完全適應。比如，“一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善”“一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出”“一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位”“一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理”“一些領域權力運行制約和監督機制不夠完善，濫用職權、以權謀私等問題仍然存在”，①參閱《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日，第3版。等等。其中，有些不適應與人民代表大會制度不夠完善有關。站在新的歷史方位展望未來，為決勝全面建成小康社會，為到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，按照黨的十九屆三中全會的部署，必須注重解決事關長遠的體制機制問題，深化黨和國家機構改革，人民代表大會制度的發展與完善自然是個中之意。只有形成黨政軍群機構完備的職能體系，才能為形成更加完善的中國特色社會主義制度創造有利條件。根據深化黨和國家機構改革的部署，要“推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平”。會議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，專門提出要“深化人大、政協和司法機構改革”，這為人民代表大會制度的發展與完善確定了基本任務。②《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日，第3版。

其次，人民群眾多樣化多層次多方面的需要，對新時代完善人民代表大會制度提出了新的期待。黨的十九大明確指出，隨著新時代我國社會主要矛盾的轉化，必須堅持以人民為中心的發展思想。堅持以人民為中心，就必須保證人民當家作主。人民當家作主的制度保障就是人民代表大會制度。所以，人民代表大會制度的發展和完善，目的在于更好滿足人民當家作主的需求。在中國特色社會主義新時代，人民群眾政治參與積極性的不斷提升，對于制度的有效性提出了更高要求。關于如何進一步提升制度有效性，習近平總書記概括提出了“八個能否”，需要在今后的制度變遷中繼續認真加以解決：“主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”③習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，北京：中央文獻出版社，2016年，第60-61頁。中國特色社會主義政治發展要在這八個方面不斷取得進展，離不開人民代表大會制度的不斷完善和發展。

再次，新時代經濟與社會發展面臨諸多未曾遇到過的難題，也給完善人民代表大會制度提出了許多的新挑戰。中國長期致力于建立社會主義市場經濟體制。然而，市場經濟的發展存在一個根深蒂固的難題，那就是所謂的“布羅代爾鐘罩”。從表面看來，這是包容性發展策略的問題，實質的問題則在于許多國家的法律和政治制度存在重大缺陷，阻礙了大多數人進入的通道。④“布羅代爾鐘罩”指資本的聚集變得向少數人開放，就像一個“鐘罩”聚合體，而多數人只能從外向里觀望，久而久之將被激怒。參見［秘］赫爾南多·德·索托《資本的秘密》，于海生譯，北京：華夏出版社，2007年，第50頁。歷史表明，經濟與社會發展止于法律和制度所允許的程度。法律的碎片化和制度的不協調會給經濟與社會發展帶來嚴重阻礙。關于當前中國政治發展面臨的挑戰，黨的十九大報告明確指出：“社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。”⑤習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第9頁。當代中國仍將并長期處于社會主義初級階段，國家治理的制度還不夠成熟不夠定型，建立法治的市場經濟也殊非易事。這對人大制度的挑戰表現在，立法中依然存在官本主義和部門利益的掣肘，執法中的“不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等”還比較突出。故而，需要“從體制機制和工作程序上有效防治部門利益和地方保護主義法律化”，并以建設法治政府為目標，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規范化、法律化”。①習近平：《加快建設社會主義法治國家》，中共中央文獻研究室編《十八大以來重要文獻選編》中卷，第189頁。

還有，伴隨著經濟與社會發展，政治生活和政治生態的快速變化，給新時代完善人民代表大會制度又帶來了新的課題。制度變遷本身包含不斷糾錯的過程。由于市場經濟體制尚不健全，市場交易在非經濟領域產生泛化，導致出現選票商業化現象，拉票賄選成為權錢交易的變相存在方式。2012年湖南衡陽發生賄選案不久，遼寧省級人大拉票賄選丑聞再次曝光。一些代表候選人利用資本操縱選舉，明目張膽拉票賄選；一些人目無法紀，把收受代表候選人錢物視為潛規則；一些人知法犯法，為代表候選人拉票穿針引線。遼寧賄選案是中華人民共和國成立以來第一起發生在省級層面嚴重破壞人大選舉制度的重大案件，是對人民代表大會制度的挑戰。人民代表大會制度的發展和完善，必須從根本上解決此類問題，凈化政治生態。與此相關，從國家權力代表性與自主性之間關系看，如何在使人民代表大會成為全面擔負起憲法法律所賦職責工作機關的同時，更好成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關，這在人民代表大會制度發展和完善進程中，也是需要進一步解決的課題。

二、人民代表大會制度發展與完善的核心要義

從實質上講，人民代表大會制度的發展歷程就是黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的過程。改革開放以來，人民代表大會制度在發展中走向完善，三者有機統一的效果十分顯著。概而言之，“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，是支撐我國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。②中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，第577頁。

歷史地看，中國共產黨是人民代表大會制度的發起者和推動者，是中華人民共和國政治秩序的締造者。所以，中國共產黨在人民代表大會制度中的主導地位是歷史地形成的。然而，人們對三者之間關系及其與根本政治制度平臺之間關系的認識，有一個不斷深化的過程。改革開放以來，三者之間關系的邏輯日漸明晰。早在七屆全國人大期間，萬里就通過切身體會講述了三者關系的重要性，提出“人大要處理好同黨委、政府的關系。對下邊來說，則要搞好同群眾的關系”。③《萬里文選》，北京：人民出版社，1995年，第603頁。黨的十六大提出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室編：《十六大以來重要文獻選編》上卷，北京：中央文獻出版社，2005年，第24頁。經過21世紀初期的探索，總結中國特色社會主義政治發展道路的經驗，黨的十八大報告再次強調必須堅持三者有機統一。2014年，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上發表講話，明確提出了人民代表大會制度是三者有機統一的根本制度安排。黨的十九大報告重申：“人民代表大會是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！雹萘暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第37頁。這意味著，中國政治發展進程中三者有機統一的基本邏輯，找到了有效的制度載體、可靠的實施平臺和規范的運行軌道。⑥參見沈春耀：《民主政治展現新境界，依法治國開啟新征程》，《中國人大》2016年第7期，第15頁。在中國未來國家治理現代化的進程中，人民代表大會制度發展與完善的核心要義，依然是如何處理三者之間有機統一關系的問題。

從黨的領導、人民當家作主、依法治國三者之間在人民代表大會制度安排中的關系看，黨的領導是根本保證，人民當家作主是本質特征，依法治國是基本方式，三者統一于中國特色社會主義民主政治實踐。需要強調的是，三者在根本政治制度安排下的有機統一，最為關鍵的是黨同人民代表大會制度之間的關系。理解這一問題，涉及對政策和法律之間關系的認識?，F代政治學研究表明，“在所有的政治秩序中，法的來源是國家”。但是，“在政治的原動力中，政策優先于法律。只有在公共政策確定以后，法律家才引用政策起草法案并構想出實施它們的一系列行政條例”。①［美］斯科特·戈登：《控制國家》，應奇等譯，南京：江蘇人民出版社，2005年，第4頁。公共政策的形成是一個多元互動的過程，它離不開政治權力的中心。不同之處在于，在各國政治結構當中權力中心所處的位置各異。在當代中國，公共政策形成的政治權力中心就是中國共產黨。從國家政治生活的格局來看，中國共產黨是政治秩序的核心協同力量；從國家治理體系的組合來看，中國共產黨發揮的是“統攬全局、協調各方的領導核心作用”；從國家治理能力的發揮來看，中國共產黨在政策過程和法律過程中是最關鍵的引領者。因此，中國共產黨同人民代表大會制度的關系，實質上體現的是中國共產黨的領導地位和執政方式問題。

中國共產黨領導地位和執政方式的實現途徑是人民代表大會制度。在人民代表大會制度平臺上，改進黨的領導方式和執政方式，為的是保證黨領導人民有效治理國家。人民代表大會制度作為當代中國政黨、民主和法治關系的平臺，是中國共產黨治國理政的制度載體。黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行，必須通過人民代表大會制度。因此，“要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一”②習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，第55頁。。在人民代表大會制度平臺上，科學規范人大和黨委的關系，是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一的前提。

三、人民代表大會制度內涵與外延的發展完善

人民代表大會制度發展與完善，不僅體現在內涵的不斷深化，也體現在外延與時俱進地拓展。

人民代表大會制度發展與完善的關鍵內容是依憲治國。“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”③《習近平對“五四憲法”歷史資料陳列館作出重要指示強調，普及憲法知識增強憲法意識，弘揚憲法精神推動憲法實施》，《中國人大》2016年第23期，第6頁。脫離了憲法基礎，人民代表大會制度的存在和發展就失去了依據。沒有憲法的實施和監督，人民代表大會制度也就失去了支柱。憲法的生命力在于實施。作為國家根本法的憲法規定了國家的根本制度和根本任務，具有最高的法律效力。按照憲法規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！雹堋吨腥A人民共和國憲法》，《人民日報》2018年3月22日，第2版。保證憲法實施，離不開強有力的監督體系，當務之急是通過推進合憲性審查加強憲法監督，完善國家憲法制度。

保證憲法實施，才能有利于根本政治制度的發展和完善，也才能保證人民根本利益的實現。法治的權威如何，首先要看憲法的權威，必須維護憲法在國家政治生活中的權威，才能保障根本制度下政治秩序的有效運轉。推進合憲性審查工作，就是要維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證根本大法的效力?，F行的1982年憲法，是中國歷史上最具穩定性和有效性的憲法，公布施行后進行了五次修改，不斷完善發展，是改革開放四十年國家事業發展的根本制度基礎。2012年12月，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上就強調：“全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。”⑤習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》上卷，北京：中央文獻出版社，2014年，第90頁。人民代表大會制度的憲法監督主要是督促各級各類國家機關堅持依法治國。全國人大及其常委會還要通過制定完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。憲法監督要確保一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法的行為必須予以追究，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，保證人民依法享有廣泛權利和自由。所以，黨的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第38頁。這對人民代表制度的發展與完善，對建設社會主義政治文明，具有關鍵性意義。

人民代表大會制度內涵的豐富化，必然帶來其外延的拓展。人民代表大會制度外延發展意味著更加完善的制度體系的形成。在推進合憲審查工作的同時，為完善監督體制，十八大以來中國逐漸開始探索國家監察體制改革，這成為人民代表大會制度體系完善的嶄新步驟。

如何制約和監督權力，是所有政治制度變遷過程中的關鍵性難題。改革國家監察體制，是國家憲法制度的重大發展，是人民代表大會制度發展與完善的重大戰略之一。2016年，北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點。試點地區設立監察委員會，行使監察職權；監察委員會由本級人大產生，對本級人大及其常委會和上一級監察委員會負責，并接受監督；監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察。在試點基礎上，2017年11月4日，十二屆全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，各地將普遍設立監察委員會，國家監察體制改革邁出了重要步伐。2017年6月23日，十二屆全國人大常委會開始審議《國家監察法》草案。2017年12月22日又進行了二審?！秶冶O察法》的制定，為國家監察體制改革提供必要的法律基礎。2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。新通過的監察法明確了監察工作的指導思想、領導體制、方針原則，以及監察委員會的產生和職責，規定了監察機關及其職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作等。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將監察委員會歸為國家機構的重要組成部分，列入人民代表大會制度的根本制度體系。監察委員會由人民代表大會產生，對人民代表大會負責。新修改的憲法第三章第七節明文規定，中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會，作為專門的國家監察機關。

2018年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會揭牌，并舉行新任國家監察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式。從此，中國的人民代表大會制度發展又進入了一個制度更加完備、體系更加健全的新階段。實行監察體制改革，設立監察委員會，建立集中統一、權威高效的監察體系，是事關全局的重大政治體制改革。這項改革，必將推動國家監督體系進一步完善，成為發展和完善人民代表大會制度的新歷史起點。

在人民代表大會制度發展與完善進程中，其外延拓展的另一個重要空間就是協商民主制度。在中國政治的發展進程中，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式”②中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，第74頁。。選舉民主和協商民主相互補充、相得益彰，成為當代中國政治制度變遷的特點之一。人民不能只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，不能只在投票時被喚醒而投票后就進入休眠狀態。協商民主是讓人民在日常政治生活中獲得持續參與權利的重要形式，它拓展了人民代表大會制度完善與發展的空間。

協商民主已經深深地嵌入到中國特色社會主義民主政治的全過程，也開始成為中國人民代表大會制度的顯著特色之一。早在20世紀80年代，作為人民代表大會制度理論和實踐的早期推動者之一的張友漁就總結說：“我們民主的一個突出的特點，是不只實行著少數服從多數的原則，而且在事先實行民主協商原則，取得各方面的一致或多數一致的意見?！雹邸稄堄褲O學術精華錄》，北京：北京師范學院出版社，1988年，第458頁。堅持憲法全民討論和參與立法，可以說是民主協商原則在人民代表大會制度中的一種體現。改革開放以來，民主協商制度不斷發展，并開始以嶄新的面貌出現，這就是社會主義協商民主制度的形式。

從民主協商到協商民主，中國人民代表大會制度的變遷取得了歷史性突破。2014年，習近平總書記全面闡述了社會主義協商民主之后，中共中央于2015年出臺《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，提出了協商民主建設的指導思想、基本原則和渠道程序，專門強調要“積極開展人大協商”，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。①中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，第293頁。同年修改的《立法法》特別突出了“開門立法”，就拓展公眾參與渠道、立法協商問題規定了款項。2016年發布的《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，對人民代表大會的協商民主作用做了詳細規范。近年來，人大協商在探索中不斷發展，黨的十九大報告將其作為統籌推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的重要內容，做了進一步重申。

在人民代表大會制度未來的發展與變遷中，協商民主無疑是不可或缺的重要內容。人大協商主要體現為立法工作中的協商和人大代表協商作用的發揮。開展立法協商要求健全立法過程中的協商機制，包括法律起草中的溝通協調協商機制、立法論證聽證評估機制和重大利益調整論證咨詢機制、公眾意見采納與反饋機制等。發揮人大代表協商作用，要求健全法律起草征求意見制度、有關方面與代表的溝通協商制度，并建立健全代表聯絡平臺機制。②中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，第294-295頁。人大協商是人民代表大會制度發展與完善尚需進一步拓展的空間，是人民通過選舉以外的制度和方式參與國家生活和社會生活管理的重要途徑。

四、人民代表大會制度支柱體系的發展與完善

人民代表大會是人民代表大會制度體系的支柱。鑒于人民代表大會制度在中國政治發展中的平臺作用和國家治理中的依托作用，搞好人民代表大會自身建設，是人民代表大會制度發展與完善的基礎支撐。適應中國特色社會主義新時代的要求，人民代表大會作為立法機關、工作機關和代表機關，都需要與時俱進加強建設。

第一，重視人民代表大會作為立法機關的自身發展。作為立法機關，人民代表大會及其常委會在立法工作中起主導作用。發揮立法主導作用基礎，首先需要人大自身建設相關法律的完善。憲法的頒布、實施和修訂，為人民代表大會自身建設奠定了堅實的法律基礎。全國人大先后頒布的關于自身建設的一系列法律包括《組織法》《代表法》《立法法》《監督法》等，對各級人大及其常務委員會、各專門委員會、人大代表等都做了專門規定，為推動良法之治做出了重要努力。需要根據新時代歷史的不斷發展及時修訂，以推動了人民代表大會的自身建設。

第二，加強各級人大及其常委會作為依法行使職權的工作機關建設。人民代表大會制度恢復重建以后，人大常委會功能開始增強，已經成為名副其實的工作機關。黨的十九大報告提出了新的要求，“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法和法律賦予的各項職責的工作機關”③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第37頁。，這需要做出更多努力。

完善議事規則是加強工作機關建設的重要內容。從20世紀80年代開始，隨著全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則的制定，以及地方各級人民代表大會議事規則的相繼制定，人大工作機關會議的召開、提案和審議工作、質詢、發言和表決工作等，都有了專門規定。2009年全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則〉的決定》，對施行二十多年的議事規則進行了修改。修改的主要內容是增加臨時調整議程的規定；擴大列席人員的范圍；增加分組會議和聯組會議的召集和主持的內容；對任命案和免職案做出規定；增加批準決算和預算調整方案、批準條約和協定的議案的審議程序；增加聽取和審議報告的內容；對發言規則和發言時間予以明確。另外，2000年頒布實施、2015年再次修訂的《立法法》，進一步推動了議事規則的完善和工作流程的優化。

專門委員會建設是工作機關建設的又一個重要內容。專門委員會通常被喻為行動中的議會。中國從1982年憲法開始，不斷加強了專門委員會建設，當時全國人大設立6個專門委員會。從1998年開始，全國人大擁有9個專門委員會。專門委員會的不斷增加和強化，不僅完善了人民代表大會的組織體系，也加強了人民代表大會工作機關的作用。后來相繼發布的《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》《關于建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度的實施意見》《依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度的實施意見》等，都從具體工作制度和程序上增強了專門委員會的作用。進一步加強各級人大專門委員會建設，有助于保證人大工作機關作用的發揮。所以，黨的十九大報告專門提出：“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構?！雹倭暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第37頁。這成為人大工作機關改革的指導思想。2018年3月21日，中共中央《深化黨和國家機構改革方案》公開發布，專門部署深化全國人大機構改革，提出：“要適應新時代我國社會主要矛盾變化，完善全國人大專門委員會設置，更好發揮職能作用?！雹凇渡罨h和國家機構改革方案》，《人民日報》2018年3月22日，第6版。為此，全國人大專門組建全國人大社會建設委員會，全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會，全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會，這些成為加強人大工作機關建設的良好開端。

第三，加強人大作為聯系人民群眾的代表機關建設。這是實行人民代表大會制度的內在要求，也是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。人民代表大會與人民之間關系是授權與代理之間關系，它要對人民負責，必須“成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第37頁。。加強人大代表機關建設，需要從制度上解決聯系人民群眾的問題，這是做好人大工作的基礎，是國家根本政治制度的深厚力量源泉，是國家治理的牢固政治基礎，也是人民代表大會制度的生命力之所在。黨的十八大報告提出完善代表聯系群眾制度以來，代表機關建設不斷取得進展。在2016年全國人大常委會工作報告中，“深化和拓展代表工作”成為亮點之一。從長遠發展來看，如何更好發揮代表作用，搭建聯系公眾更便利的平臺，還需要不斷進行探索。

加強代表機關建設需要發揮好代表作用。為此，必須尊重代表的主體地位，提高代表素質。改革開放以來，人大常委專職化是更好發揮代表作用的重要探索。在引入專職化的同時，為確保代表能夠依法行使職權，人大著力不斷提升人民代表的整體素質，規范人大代表的權利義務和履職規范。2015年《代表法》的修訂，有利于代表機關作用的發揮，進一步健全了法律框架，需要在今后的實踐中更加完善。

回顧改革開放四十年，人大代表機關建設一個引人注目的變化就是互聯網技術的應用。通過互聯網拓展民意渠道、讓人民代表大會和人民代表“鏈接”好人民，是互聯網時代代表機關建設的鮮明特征。這方面的成就已經非常明顯，各級人大設立了代表信箱、代表留言板、網上信訪，代表通過網絡傾聽民意。典型的案例是民法總則草案的審議。2016年6月、10月和12月，全國人大常委會每次審議后，都要將草案審議稿在中國人大網上公布，向社會公眾征求意見，民法總則草案一度成為“網紅”。據統計，在三次網絡公開征求意見中，網友總計對民法總則草案提出了69386條意見。④賈東明：《民法總則是民主立法、科學立法的典范》，《中國人大》2017年第7期。同時，2016年全國人大常委會發布《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，提出通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，密切代表同人民群眾的聯系。如今，代表聯系人民群眾的網絡平臺已經開始搭建，公眾期待著能發揮更大效用。

五、人民代表大會制度發展與完善的政治生態凈化

解決中國改革發展穩定中存在的種種難題，必須“要有一個好的政治生態”⑤習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，北京：人民出版社，2016年，第29-30頁。。凈化選舉政治生態，是人民代表大會制度發展與完善的必要條件，是中國根本政治制度發展演進的必然要求。從2014年開始，凈化政治生態的問題開始備受關注。在2015年全國人民代表大會上，全國人常委會在工作報告中指出，汲取衡陽破壞選舉案的教訓，要切實加強黨對人大代表選舉工作的領導，完善代表資格審查機制，加強對選舉全過程的有效監督，確保選舉工作風清氣正。①中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中卷，第418頁。后來，針對遼寧賄選案，全國人大于2016年9月13日臨時召開常委會第二十三次會議，要求進一步加強對代表選舉工作的指導督促，采取嚴密防范措施，嚴明紀律規矩，確保選舉工作弊絕風清。②張德江：《2017年3月8日在十二屆人大三次會議上所做的〈全國人民代表大會常務委員會工作報告〉》，《中國人大》2017年第6期。全國人大常委會的決定，是凈化選舉政治生態的重要舉措。

凈化選舉政治生態，就要維護制度尊嚴。歷史地看，賄選是選舉政治生態中存在的政治毒瘤，凈化選舉政治生態是一場持久戰。選舉權和被選舉權是憲法賦予公民的一項神圣而莊嚴的政治權利。從第一部《選舉法》到現行的《選舉法》，以及刑法等相關法律，中國對賄選等破壞選舉的行為都有明確的處罰規定。然而，由于中國還處于社會主義初級階段，包括選舉制度在內的相關安排設置過于粗放，選舉生態凈化機制的設計缺乏系統性，還需要進一步完善制度體制，建立科學有效的工作機制，懲處選舉腐敗，杜絕金錢政治和選舉商業化，保證選舉生態風清氣正，堅決維護憲法和法律的權威，維護人民代表大會制度的尊嚴。

凈化選舉政治生態，就要規范政治生活秩序。比較地看，世界上第一部關于財產申報的法律，其實就是從凈化選舉政治風氣開始的。1883年，最早建立議會制度的國家英國通過世界上第一部《凈化選舉防止腐敗法》，規定了議員選舉費用的限額和對選舉舞弊的刑罰。此后，為了凈化選舉政治生態，不少國家的選舉法和政黨法都開始關注凈化選舉的問題。時至今日，一些國家仍然存在選舉賄賂等丑惡現象和選舉沖突等混亂現象，導致公共利益的衰落。針對金錢在公共生活中的普遍滲透，人們已經尖銳地提出問題：金錢不能買什么？③參見［美］邁克爾·桑德爾：《金錢不能買什么》，鄧正來譯，北京：中信出版社，2012年，第123頁。對于此類問題無論有多少答案，但可以肯定的是，金錢不能買選票。針對利益集團對公共政治生活的腐蝕，不少國家的有識之士開始探尋解決方案。要實現公共政治生活的風清氣正，必須正確界定和處理公私利益關系，完善與選舉制度、代表制度相關的利益沖突管理體制，充分發揮人民代表大會制度作為社會主義根本政治制度的優越性。

凈化選舉政治生態，需要全社會共同努力?，F實地看，進入新時代的中國，應該借鑒發達國家的經驗教訓，在凈化選舉政治生態方面，探索出一條行之有效的新途徑。凈化政治生態，需要大力推進公民教育，重塑社會政治倫理，建立公平合理的利益分配機制，擴大公民參與的渠道，完善民主法治。④參見俞可平：《走向善治》，北京：中國文史出版社，2016年，第10-11頁。需要認識到，構成政治生活的制度、行為和文化，是一個相互作用的完整體系。要凈化選舉生態，在改革和完善正式制度安排的同時，非正式制度的變遷也不容忽視。非正式制度變遷在很大程度上就是實現社會資本的良性轉化：一是彌合“制度鴻溝”，構建公共生活的規范秩序；二是消解“特權場域”，建立社會正常的契約關系；三是消減“信任赤字”，確保義務和期望之間的正態交易。⑤參見時和興：《官本主義下的政治生態：社會資本視角的解讀》，《探索與爭鳴》2015年第11期。只有實現了這些轉化，投入了良性社會資本，塑造了政治生活良好的運行機制，選舉政治生態的優化才能產生預期效應。

中國特色社會主義新時代意味著根本政治制度安排的新定位，國家發展新的歷史方位拓展了人民代表大會制度發展新的場域。堅持和完善人民代表大會制度，必將為完善和發展中國特色社會主義制度，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅實的制度保障。