地方工會“以上代下”與基層工會“瘦身減負”*
—— 近40年來中國工會改革的趨勢與特點

吳建平

一、問題的提出

2015年11月，《全國總工會改革試點方案》、《上海市群團改革試點方案》和《重慶市群團改革試點方案》在中央全面深化改革領導小組第十八次會議上獲得通過，工會改革試點工作正式啟動。作為上海市總工會選擇的首批試點單位之一，寶山區顧村鎮總工會2016年7月開始非公企業工會改革試點工作，并在短時期內取得了較為明顯的進展。11月16至17日，中共中央政治局委員、中華全國總工會主席李建國前往上海調研工會改革試點情況時，對顧村鎮總工會非公企業工會改革做法予以高度肯定，認為具有借鑒意義和推廣價值，并提出要以總結推廣這一試點經驗為起點，來破解非公企業工會工作難題。于是，全國總工會于12月27日下達了《印發〈上海市寶山區顧村鎮加強基層工會建設的經驗做法〉的通知》，向全國推廣上海寶山區顧村經驗。

2017年2月16日召開的全國工會基層工作會議決定，以大力推廣上海寶山顧村鎮經驗為抓手，來全面開創工會基層工作新局面。5月26-27日，全國工會推廣上海顧村經驗觀摩交流會在寶山區召開，全國總工會黨組書記、副主席李玉賦在會上指出，各級工會要以總結顧村經驗為契機，集中開展“強基層、補短板、增活力”行動，推動基層工會工作整體水平的提高和作用的發揮。而自2016年年底以來，前來顧村鎮總工會參觀學習的地方工會可謂是接踵而至。

在筆者看來，全總對顧村經驗的這種總結和推廣力度，在一定程度上可與2005年對義烏經驗的總結和推廣相媲美。只是義烏經驗經過數十年的推廣，其社會化維權機制如今已普遍成為各級工會尤其是地方工會的運作機制，而顧村經驗尚處于推廣的起步階段。不過，即便如此，在不到一年的時間里，顧村鎮總工會的改革舉措就得到如此高度的重視和推廣，這其中必定存在一些值得深入分析的實質性的制度變革。那么，顧村經驗到底是一種什么經驗？按照全國總工會的總結，顧村鎮總工會的改革經驗在于，“貫徹落實中央黨的群團工作會議精神，推動工會改革向基層延伸”，“破解非公有制企業工會組建難、職工入會難、經費人員保障不足、維權服務不到位等基層工會面臨的突出問題，以此打通了聯系服務職工的‘最后一公里’，擴大了工會有效覆蓋，激發了基層工會活力。”

由此可見，顧村經驗主要在于解決了基層工會難以組建，特別是難以發揮實質作用的問題，而正是因為這種問題的存在，使得工會在一定程度上出現脫離職工群眾問題，甚至因此而被批評為“高位截癱”、“毛細血管堵塞，神經末梢壞死”。[1]那么，顧村鎮總工會究竟通過何種制度變革來破解這一難題呢？對這一問題進行深入探討具有重要的理論意義。因為在理論上，中國工會有別于一般意義上的西方工會，她是黨和職工群眾之間的橋梁和紐帶，一方面自上而下的貫徹黨和國家的意志，另一方面自下而上的反映職工群眾的訴求，因此，如何履行這種雙重角色是中國工會最重要的理論問題。不過，這種雙重角色在實際扮演過程中容易產生角色沖突并偏向一方，而從歷史情形看，工會從未脫離過黨的領導，而是一直在不同程度上因不能很好地代表和維護職工群眾的合法權益而脫離職工群眾。[2]

正是因為這種痼疾的存在，在很大程度上致使工會在職工群眾權益受侵害時難以回應或實現其合理訴求，進而引發職工群眾的不滿甚至出現一些群體性事件，這在不同歷史時期都有不同程度的表現。所以，黨和國家也一直在對工會提出改革要求，以改善和加強與職工群眾的密切聯系，夯實黨的執政基礎。因此，中國工會其實一直處在不斷的改革探索之中，特別是隨著經濟改革的不斷深化，中國工會在制度和機制的變革上也越來越活躍，不斷有各種制度創新出現，以便更好地代表和維護職工合法權益，解決以往存在的脫離職工群眾問題，不過，這種變革努力雖然取得了不少進展，但職工的評價似乎一直不高。全國總工會每五年一次的中國職工狀況調查結果就顯示，職工對工會的認可度一直不高：1986年的調查表明，59.8%的職工對工會工作不滿意；[3]1992年的調查表明，56%的職工認為工會未能履行其職能，1997年的調查表明，53%的職工對工會評價不高；[4]2002年的調查表明，當遇到困難時，選擇首先向本單位工會或上級工會尋求幫助的工人分別只有14.9%和0.8%；[5]2007年的調查顯示，認為工會在維護職工合法權益方面“作用不大”、“沒有作用”和“說不清楚”的職工占43.6%。[6]

那么問題是，自改革以來，勞動關系從行政主導轉變為市場主導，工會代表和維護職工合法權益的角色與職能也逐漸變得明確，但為什么工會（特別是基層工會）在履行這種角色和職能上卻始終面臨著較大的困境，致使職工對工會的認可度也一直不高？事實上，針對這一現象，在黨和國家的不斷督促和推動下，工會也在不斷地進行改革，那么以往的改革主要是從哪方面入手，具有哪些特點？解決了哪些問題，又未能解決哪些問題？作為一種新的改革經驗，顧村鎮總工會的改革又是從哪方面入手，在何種程度上解決了以往未能解決的問題？本文將圍繞這三個問題展開探討，即圍繞工會的角色和職責困境，來探討改革開放以來中國工會在不同階段是如何去應對這種困境的，以揭示出中國工會近40年來的改革趨勢和特點，而唯有把握了這種趨勢和特點以及背后的深刻原因，才能更好的理解為什么顧村鎮總工會的改革經驗會如此快速的得到認可和推廣。

二、工會維護職責的困境與原因

根據《工會法》的規定，工會的基本職責是代表和維護職工合法權益，如果這種職責未能履行好，必然招致各種批評；不過，與一般意義的西方工會不同，中國工會這種職責未能得到很好的履行，固然有自身的組織與制度原因以及一些工會干部的個人原因，但在很大程度上卻源于并非由工會自身所能決定的體制原因，如果不理解這些原因，那么很容易引發對中國工會的不合理批評。而其中有兩個重要因素對工會有最直接的影響：一個是以勞動關系性質為表現形式的經濟體制因素；另一個是以工會領導原則為表現形式的政治體制因素。前者是工會運作的經濟前提，畢竟工會是勞動關系矛盾的產物，后者是工會運作的政治前提，直接決定了工會組織目標和手段的選擇。本文將主要探討改革開放后這兩個因素如何影響工會職責的履行，而且本文認為，相對而言，在改革初期，經濟體制因素的影響更直接，而改革中后期以后，政治體制因素的影響更直接。

1.改革初期：從屬于單位制的中國工會

改革初，我國城市的生產和生活秩序是通過重建單位體制來恢復的。[7]國有企業作為典型的單位組織，具有與一般意義上的企業截然不同的屬性：作為單位的國有企業不僅僅是經濟組織，而且也承擔了政治和社會功能；其生產要素主體之間并非是契約關系，領導是國家任命的干部，職工是由勞動部門按國家計劃分配進來的；[8]此外，單位對于自己范圍內的資源沒有獨立產權，通常資源（包括人員）的使用和流動都是由上級行政部門來計劃安排或指導。換言之，國有企業中人財物的配置和產供銷的組織，都按國家指令性計劃來進行，國有企業也就成為整個行政體制鏈條的終端或是國家行政機構的基層環節；[9]而通過一個又一個的單位，整個城市被高度組織起來，并被納入到一個自上而下的行政體制當中，這不僅有助于國家動員各種資源來實現快速的工業化，而且也建立了國家與職工之間的直接互惠關系，增強政權的合法性。[10]

在這種體制下，我國的勞動關系實質上就是一種國家與職工之間的行政關系，“國家統一規定就業政策、勞動工資政策、勞動保護政策、社會保障制度，不僅很明確，而且應該說考慮得也比較周到，過去搞平均主義大鍋飯，對工人照顧得比較好，但水平比較低，在當時來講，這種勞動關系矛盾不突出，勞動糾紛也不多。當然如果有勞動糾紛的話，也不是工會能解決的，那是整個國家來調整”，[11]換言之，企業就是政府的一個生產車間。此外，由于這種體制過于強調社會利益的一致性，并且勞動關系和利益調整問題都被意識形態化和政治化，[12]從而掩蓋或忽視了不同利益群體之間的差異和矛盾，這也就使得工會缺失了利益基礎和觀念基礎——因為工會作為社會經濟矛盾的產物，其前提就在于強調（勞資之間）利益差異和矛盾——其結果是中國工會在計劃經濟體制下身份模糊，只是“這種被掩蓋的矛盾、被模糊的身份、被忽視的作用并不會引人注目，這是因為，從國家經濟的宏觀決策到企業的微觀管理都是國營的，都是黨在直接、具體指揮和掌管的，加之‘大鍋飯’和平均主義的分配政策，這種被掩蓋的社會經濟利益差異運行在很低的水平上，呈現出一時和表面上差異并不大，矛盾并不激烈，產生的影響也并不明顯的狀況。”[13]

在單位體制下，中國工會不僅身份模糊，而且在行動上也常面臨如履薄冰的處境，因為勞動關系的確立和調整在很大程度上是種“國家行為”，“工會稍有動作，就可能成為政府的對立面，弄不好就是與政府分庭抗禮，就是搞工團主義”。[14]不僅如此，工會“根本無權過問那些與工人切身重大利益相關的政策問題，且不說工資晉升問題，甚至就連企業一年給工人發幾副手套，廠長都沒有多少權利”。[15]因此，面對這種勞動關系體制，中國工會只能服從單位制的政治或行政邏輯。而自改革開放以來，直至20世紀90年代中期，這種單位體制對中國工會的運行一直具有決定性的影響。

首先，雖然非公企業在這一階段獲得了發展，就業人員數量日漸增長，但在工會會員和基層工會的構成上，國有經濟單位仍占主導地位，其會員數和基層工會數分別為8452.3萬人和45.7萬個，占會員總數和基層工會總數各81.3%和77.0%；盡管在20世紀80年代初已提出應在非公企業中組建工會，但當時對于如何建會還沒有明確統一的觀點，只是一種試點提議，因此非公企業工會的組建非常薄弱，以私營企業為例，其會員數和基層工會數分別為15.7萬人和1346個，[16]所以改革初期，在基層工會組織中，國有經濟單位工會占主導地位。

其次，國有企業改革雖已開始，但此階段的改革主要是圍繞放權讓利展開，盡管涉及到了經營機制和管理制度，但勞動關系體制并沒有發生實質改變，直至20世紀90年代中后期，因產權改革的迅速開啟，勞動關系才發生實質性變化。因此在這一階段，國有經濟部門仍是單位體制，中國工會也清楚的認識到，這一階段的改革雖然帶來了新的經濟增長點，但勞動關系仍是在舊框架內運行。[17]

最后，作為一項根本政治原則，中國工會必須堅持黨的領導，[18]那么這種領導與被領導的關系是如何實現的呢？1958年的《中共中央關于工會組織問題的意見》指出，各級工會組織應以由同級黨委領導為主，同時接受上級工會的領導[19]。這種“同級黨委領導為主”的領導原則一直持續至今，在根本上決定各級工會的行動取向。而在改革初期，該領導原則也進一步強化了基層工會服從于單位制的邏輯。

綜合上述三個方面可以認為，在改革初期，中國工會的組織運行從屬于單位制的邏輯，因此在勞動關系結構中難以明確扮演代表者和維護者的角色，并在實際運行中表現出兩個重要特征：其一，因“同級黨委領導為主”的領導原則和單位體制的影響，地方工會與基層工會的聯系較弱，除了業務上的聯絡和指導外，地方工會難以對基層工會發揮重要影響；其二，由于單位是行政鏈條的終端環節，勞動關系實質是國家與“國家職工”的行政關系，基層工會不可能代表職工與代表國家的行政方圍繞工資、工時、福利等進行談判或協商，而只能形成以生產為中心，生產、生活、教育三位一體的職能結構。總之，雖然到這一階段的后期，維護職責已經被提出，但中國工會難以履行這一職責；與之相適應的是，職工主要通過實用性的私人網絡來解決個人遇到的種種困難或實現自己的利益訴求。[20]

2.改革中后期：中國工會維護職責的明確與困境

從20世紀90年代中后期起，國有企業產權改革的迅速展開和產業結構的大幅調整，引發了全國范圍的大規模下崗失業，《中國勞動和社會保障年鑒（2002）》的數據顯示，在1998至2000年這三年里，國有企業下崗失業人數分別594.8萬、652.5萬和657.2萬，在這過程中，普遍出現了職工權益受侵害以及因下崗失業陷入生活困境問題，并引發了大量社會矛盾，而產權改革也推動了勞動關系的市場化轉型，職工的就業、工資、社會保險和福利等利益已由過去的主要是國家與職工的關系，轉變為企業與職工的關系，并向市場化、契約化方向發展，[21]而且在這個過程中，國家、企業、職工三者利益關系也進一步分化和明確，職工的身份也不再是國家職工，而變為企業職工。[22]在這種利益分化的情形下，工會的代表角色和維護職能變得明晰起來。

另外，非公企業勞資矛盾和工人權益維護問題也迅速凸顯，這一方面歸因于大量農村剩余勞動力的涌入及下崗失業工人的再就業壓力，使勞動力市場出現明顯供過于求的局面；另一方面則歸因于工人的未組織狀態，二者共同造成了“資強勞弱”格局。這樣，在非公企業中組建工會并發揮代表和維護職責也就愈加迫切。所以，全國總工會發動了一場“建會運動”，特別是2000年的全國新建企業工會組建工作會議做出決定，將職工入會率和工會組建率納入黨建考核中。[23]在這種動員下，建會效果也非常顯著：《中國工會統計年鑒（1999）》和《中國工會統計年鑒（2002）》的數據表明，截至1998年底，全國基層工會組織數為50.4萬個，其中，國有企業工會和私營企業工會分別為14.4萬個和0.7萬個；而截至2001年第一季度末，全國基層工會組織數迅速增加到91.2萬個，其中，國有企業工會13.7萬個，而私營企業工會則飆升到18.8萬個。此后，企業工會組織數和會員數基本都保持增長的趨勢。

從勞動關系的性質來看，改革中后期以來，勞動關系基本完成從行政主導型向市場主導型轉變，勞動關系治理問題也逐漸去意識形態化，工會作為職工合法權益的代表者和維護者的角色因此不再模糊，而且全國總工會也的確開始突出維護職責，并大規模推動基層工會的組建。但在實際過程中，工會維護職責的履行仍面臨著很大困境。

比較典型的是，基層工會數量的快速增加與基層工會實際發揮的作用并不相稱。這些基層工會的工作大都是輔助企業進行生產管理或文體活動，有的甚至會介入到生產管理當中來謀求政績的“政績”；[24]而在反映和維護工人利益訴求方面，特別是在出現勞資利益對立或企業侵害工人合法權益乃至引發群體性事件時，企業工會無法明確的站在工人立場表達工人的合理訴求。其實，有很多研究者都明確指出，基層工會在代表和維護工人合法權益及協調勞動關系上，存在明顯的“制度性弱勢”。[25]喬健和錢俊月對此給予了較為充分的解釋：其一，全國總工會為推動私營企業工會組建工作而發起建會運動，致使各級工會通過自上而下層層分解指標和限期包干的方式來完成此任務，其結果就是各級工會把工作重點放在說服老板同意建會上，甚至工會主席的人選提名、具體工作的開展和經費收繳的使用等都交由企業方來批準同意，這種自上而下的建會模式必然模糊了企業工會的性質，并導致工會會員意識的淡薄；其二，企業工會在經濟和政治上均對資方存在嚴重的依附關系，這一方面是因為工會主席要以同級黨委領導為主，而企業主或其代理人往往兼任企業黨委領導人職務，另一方面則因工會主席往往由中高層管理人員兼任；其三，現有的工會體制也存在一些制約因素，如企業工會干部的合法權益不能得到法律或上級組織的有效保護，又如因現有法律的約束，使工會缺乏必要的壓力機制，其維權行為只能是向企業方提出要求、意見或建議。[26]

一方面，在中央自上而下的要求和職工自下而上的期待下，工會應該發揮好代表和維護職責；另一方面基層工會又難以滿足這些要求和期待，在這種情形下，維護職責不得不開始上移到地方工會。其實，自20世紀90年代中后期以來，中國工會制度與機制創新主體逐漸集中在地方工會上，特別是近些年不斷涌現出各種以地方工會命名的模式，如“義烏模式”、“泉州模式”等。不過，即便地方工會的這些制度創新也是逐漸發展起來的，而且至今也仍面臨著不少約束或困境，其中主要原因就在于“同級黨委領導為主”的領導原則。因為在這種領導原則下，地方工會主席的產生主要由地方黨委來任命，相應的，地方工會的工作目標直接受制于地方政府對多重目標的權衡。唯有理解了地方政府的行動特點及其變化，才能理解地方工會的制度創新及存在的局限。

在20世紀80年代，中國工會的主要行動主體是單位（企業）工會而不是地方工會，而且受制于單位制的邏輯，[27]這一方面與前述的單位體制有關，另一方面也與當時地方政府的行動特點密切相關。地方政府在財政分權的刺激下，積極參與地方經濟發展，甚至成為經濟行動主體，學界將之形容為“地方政府公司化”，[28]或“地方政府即廠商”。[29]由于地方政府直接介入企業的經營管理，加上此時職工工資福利也有較大改善，這使得以勞資分立和利益矛盾為基礎的工會，沒有組建的動力。因此，基層工會集中在單位體制內，而地方工會則難以（也無需）發揮維護職責。

到改革中后期，地方工會才開始成為積極活躍的行動主體，[30]不過這個轉變也是逐漸發生的，而且地方工會的行動目標和手段的選擇也因“同級黨委領導為主”原則而在不斷變化。一方面，由于鄉鎮企業大規模改制，國有企業也開啟產權改革，加上外資和私營企業的迅速發展，資本對勞動的強勢和剝奪日益普遍，職工權益維護問題也因此凸顯，中國工會也開始突出維護職責；但另一方面，由于地方政府主要關心的是地方經濟的增長，為了營造良好的招商引資環境，像勞動力和土地等生產要素都被人為的壓低價格，[31]致使工人的工資、工時、勞動條件、職業安全、福利保險等都處于較糟糕的處境，因而地方工會又難以推進維護職責。當然，地方政府出于維穩的壓力，也會適度的支持地方工會。于是，作為一種為各方都能接受的折衷，地方工會選擇了實施“再就業工程”和“送溫暖工程”等補救性舉措。

不過，隨著中央政府倡導“科學發展觀”和“和諧社會”，對片面追求GDP增長的“政績觀”進行了糾偏，地方政府不得不關注社會建設，最關鍵的是，地方政府開始轉而以土地、財政和金融的融合來“經營城市”，[32]而不再像此前那樣通過“經營企業”來推動地方經濟增長，這樣，地方政府（尤其是經濟發達地區）趨于相對中立的立場來面對個別企業，再加上中央對和諧勞動關系的重視，讓地方政府也關注對勞動關系的治理，并逐漸支持地方工會。經驗也表明，各地方工會正是在21世紀之后才進入制度與機制創新的活躍期。

由此可見，雖然一般而言，工會的基本職責是維護職工合法權益，但在改革初期，因受單位體制的決定性影響，中國工會甚至都難以明確表述這一基本職責，而隨著改革不斷深化和勞動關系變得緊張，才逐漸明確并突出強調維護職責，但中國工會又因同級黨委領導為主的領導原則而在不同程度上面臨著難以履行這一基本職責的困境。這其中，不同層級工會之間的差異也凸顯了出來，基層工會一直難以履行維護職責，而地方工會則隨著地方政府對勞動關系和諧的重視而在履行維護職責時表現得相對的更具主動性和創新性。但即便如此，一方面，地方工會能否得到以及在多大程度上得到地方政府的支持，受制于地方政府對多重目標的理性權衡，因此具有一定的脆弱性；另一方面，地方工會與基層工會之間仍因同級黨委領導為主原則而缺乏直接的密切聯系，致使地方工會的努力難以在基層工會得到落實，其最終表現就是前述的基層工會缺乏活力或“毛細血管堵塞，神經末梢壞死”，從而在一定程度上脫離職工群眾或對職工群眾缺乏吸引力，這也成為當前工會改革的主要出發點。

三、工會改革的各個階段與特點

雖然工會因為體制原因而在履行代表和維護職責時面臨較多困難，但工會又必須履行好這一職責，這樣才能發揮好黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶作用以及國家政權的社會支柱作用，特別是改革開放以來，我國的政治、經濟和社會生活發生的一系列重大變遷，甚至一些國際因素也卷入了進來，使得工會密切聯系職工群眾的使命顯得更為迫切和艱巨，而這就需要工會進行改革以盡可能適應這種變化。從改革內容所具有的實質性和重要性來看，改革開放以來，中國工會的改革大體上可以分為四個階段，此處先介紹前面的三個階段及其特點。

1. 20世紀80年代后期的“工會改革基本設想”

中國工會在改革開放后的第一次改革是由多種因素共同促成的。第一個因素自然是來自職工，這也是最直接的因素。在20世紀80年代初，職工當中開始出現不滿情緒和行為，在職工當中出現紀律松弛和消極怠工現象，所以怎樣改善職工生活、穩定職工情緒成為當時不斷強調的任務。為了能更好的掌握職工當時的思想動態，在一定程度上也是為了解釋當時職工的不滿，全總于1986年進行了一次全國職工隊伍狀況大調查，調查報告指出了當時出現的一些問題，這包括：第一，因改革中利益分配和社會機遇不均等導致的心理矛盾，使改革過程充滿了意識形態領域的矛盾和沖突；第二，市場化改革和競爭逐漸使得一部分人先富起來，但同時也開始出現企業破產、國家勞動用工制度改革等，使很多職工心理上承受不了，同時，社會上也出現不少投機倒把、行賄詐騙、走私犯罪等活動，以及以權謀私、搞行業不正之風和“金錢至上”的行為和觀念；第三，盡管工資進行了幾次上調，但很多職工不滿意，當時企業中一個普遍問題是第一線職工不穩定，主要原因是待遇低，未體現一線和二線的區別；第四，最嚴重的問題是民主管理的形式化，讓職工對自身社會地位的認知普遍偏低，其中有很多表現，比如在住房分配、獎金分配、生產任務安排等問題上，職工沒有發言權，而且隨著企業自主權的擴大，干群關系出現了惡化，包括干部與民爭利、以權謀私、對職工濫施懲罰、強制職工無休止加班加點等。[33]報告還指出，當年各地發生的職工罷工、怠工、上訪、游行等事件，多是由于這些矛盾處理不當而引發的。

第二個因素是經濟體制改革。1984年的《中共中央關于經濟體制改革的決定》開啟了以城市為重點的經濟體制改革，這樣工會改革也正式提上日程，因為伴隨我國經濟體制從計劃經濟向社會主義商品經濟轉變，特別是此次改革的中心環節是增強企業活力，在這種情況下，工會就必須思考該如何進行變革來適應這種需要。另外，也正是因為經濟體制改革在很大程度上帶來了上述第一個因素，比如用工制度的改革和企業的經營承包制等導致職工產生心理落差以及對干群關系的不滿，又如價格“雙軌制”下出現的各種以權謀私行為引來職工的不滿，等等。這些都需要工會進行改革來更好的反映職工群眾的呼聲以及對企業經營管理者進行監督。

第三個因素則來自國際，雖然這是間接因素，但引起了國家對工會和職工問題的高度重視。在20世紀80年代初，波蘭工人進行全國性罷工浪潮，成立了團結工會，并成為政治反對派。針對此次波蘭團結工會現象，全總書記處很快就召開會議，強調要從中吸取教訓，并且指出脫離群眾已經成為工會組織的主要危險；而且中央書記處于1983年3月在討論工會十大的工作報告提綱的會議上也指出，因為在建國后受“左”的思想影響，工會工作受到很大干擾，忽視了工會是工人階級群眾組織的特點，在一定程度上變成了行政機關，脫離了工人群眾。[34]所以，波蘭團結工會事件從另一個角度警醒工會脫離職工群眾將會帶來的災難性后果。

最后一個也是最重要的因素就是在1986年中央提出的政治體制改革。當時鄧小平在幾處重要講話中都談到，經濟體制改革需要政治體制改革來保障和推進，而政治體制改革就是要“解決黨如何善于領導的問題”，[35]并提出了三條目標，其中第三條是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性，這就需要將權力下放給基層，“讓工人和知識分子參與管理，實現管理民主化”，[36]這就必然涉及到如何改善黨對工會的領導以及工會如何在黨的領導下自主的開展工作，調動職工積極性的問題。

在上述因素的共同作用下，全總于1988年10月召開十屆六次執委會議，通過了《工會改革的基本設想》（后簡稱《設想》），這是對工會工作進行的一次最為系統的“設想”，因為該《設想》不僅鮮明指出了工會在社會主義國家中的角色和職責，即在政府和企業面前代表職工群眾，發揮維護、建設、參與和教育職責；而且系統闡述了如何理順兩個基本關系：其一是工會與黨和政府的關系，強調工會應在黨的領導下依法獨立自主地開展工作，黨對工會的領導應該是政治領導，通過工會內的黨組織和黨員的模范作用，經過民主程序變為工會的決議，從而將黨的主張貫徹到職工當中，而在工會與政府的關系上，工會應成為職工群眾參政議政的組織化的民主渠道，并在政府行使國家權力的過程中發揮社會監督的作用；其二是工會與職工群眾的關系，強調工會工作應群眾化和民主化，實行會員群眾辦會，增強基層工會活力，防止和克服“行政化”傾向，而且提出工會在組織制度上應逐步轉變為聯合制和代表制，各級工會領導機關也就由下級工會的代表聯合組成，從而實現上級代表下級，工會代表職工。

此次改革最引人注目的是提出了對工會干部的人事制度進行改革，前面已指出，1958年確立的“同級黨委領導為主”的領導原則是工會（尤其是基層工會）難以履行維護職責的一個重要影響因素，對此，《設想》提出要“由黨委主管、工會協管的體制逐步向工會按自己的章程和條例自行管理干部的體制過渡”，甚至當時有的省總工會經省黨委同意都制訂了工會自管干部的辦法，[37]從而避免“管人”和“管事”的脫節，而且在這過程中要完善選舉制度，改變事實上存在的委派制。

由于當時我國經濟改革尚處于初期探索階段，勞動關系體制還沒有發展到后期的市場化狀態，《設想》面對的仍然是一個公有制占主體的時期，因此也就沒有特別的突出和強調工會的首要職責是參與協調勞資關系和維護職工合法權益。[38]盡管如此，《設想》仍不失為非常重要的改革設想，不僅明確了工會的角色、地位和四項職責，而且在根本上厘清了工會與黨和政府以及職工群眾的關系，特別是勇于嘗試對工會干部的人事管理體制提出改革。不過，1989年12月的《中共中央關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的通知》，重申了在人事管理上仍是接受雙重領導且以同級黨委領導為主的根本原則。

2. 20世紀90年代中期的“工會工作總體思路”

1992年鄧小平南巡講話對改革開放成績的肯定和黨的十四大確定了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，將改革推向深化階段，工會面臨的工作處境也因此發生了重要變化，并推動工會進行新的改革。

首先，是國有經濟部門的改革導致大量職工下崗失業且生活貧困。雖然20世紀80年代中后期實施承包制后，國有企業經營狀況有所好轉，但很快再次虧損，而且從90年代初期起，虧損面不斷擴大，1994年，在39個工業大類中，國有獨立核算工業企業發生全行業虧損的有13個行業，到1997年時增至25個行業，虧損總額也從58.58億元增至258.86億元。[39]于是，在“抓大放小”的政策指導下，小型國有企業迅速兼并、重組、改制或破產，這也就引發大量職工下崗失業。以企業破產為例，自1994年《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》下發后，企業兼并破產和職工下崗分流安置的力度逐漸加大，全國受理的企業破產案件在1990年和1991年時分別是32和113件，到1997年時則近5000件；企業下崗職工人數1993年至1996年分別為300萬，360萬，564萬和720萬，1997年第一季度時就到了900余萬。[40]針對國有大中型企業，國家在1997年開啟“鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效、實施再就業工程”的“三年脫困”改革。1998年至2000年的三年里，下崗職工近1900萬，2001年至2005年間又總共約1400萬職工下崗。[41]這些下崗失業職工的生活陷入貧困甚至是絕對貧困狀態，而當時各地制定的下崗職工生活費標準非常低，如沈陽每人每月85元，株洲和武漢120元，柳州138元，青島140元，天津185元，上海225元。[42]另據調查，1997年只有50.5%的下崗職工能得到定期生活補助，月均180元。[43]

其次，是非公企業的迅速發展。從20世紀90年代初期開始，鄉鎮企業陸續改制，這使得原來的利益共同體關系逐漸轉變為勞資關系。私營企業雖然在改革開放之初就出現了，但直至1987年才在黨的十三大上獲得政策允許，到1988年七屆人大一次會議通過修憲的方式，讓私營企業獲得了法律上的明確地位，此后，私營企業就得到快速發展。外資企業的情形也類似，直至1992年才開始進入高速增長階段，僅1992年我國吸收外商投資的項目數和資金額數，就超過了1979年到1991年的外商投資項目數和投資金額數的總和。[44]另據統計，按照所有權對工業產值進行劃分，1978年至1993年，國有企業的比例從77.63%下降至43.13%，而非國有企業則從22.37%上升至56.87%。[45]正是非公企業在規模上的迅速擴展和在社會上影響力的日益凸顯，使得在這些企業中存在的“原始積累”特點或者說惡劣的用工狀況成為一個公共問題被普遍關注，這些企業的工廠體制甚至被描述為是種“混亂的專制”。[46]這種工廠體制帶來的惡性事件不時出現，比如1993年深圳“11.19”致麗工藝玩具廠特大火災事故和福州馬尾“12.13”高福公司特大火災事故，這兩把大火甚至加速了《勞動法》的出臺。[47]

由此可見，自20世紀90年代初開始，我國的勞動關系在性質上發生重要轉變，從以國家與國家職工之間的行政關系為主，轉變為以企業與企業雇員之間的市場關系為主。前者不僅具有行政特性，而且還帶有一定的意識形態色彩，使得工會難以在勞動關系的協調或治理中明確自身的代表和維護職責，后者則使勞動關系變成以利益交換為主要紐帶的市場關系，這為承認利益分化和矛盾，進而為工會明確自身的代表和維護職責提供了可能。

更進一步，在這種市場化轉型過程中，正如孫立平所指出的，經濟增長與社會發展之間開始呈現出嚴重背離：20世紀80年代的改革因為直接針對舊體制弊端，所以改革對絕大多數人都是一種改善，但自90年代中期起，經濟的快速增長已經不能帶來社會狀態的自然改善，反而導致社會狀態的惡化。[48]這種背離狀態最明顯的反映在工業或勞動關系領域，即一方面是經濟的迅速增長，但另一方面則是職工合法權益往往難以得到良好保障，就業方式不穩定，尤其是下崗失業職工的再就業大都是邊緣性的，社會保障參與率低，勞動安全事故或職業病高發，甚至不少職工陷入絕對貧困狀態等等，這也必然引發勞動爭議數量持續上升。從1996年至2005年，勞動爭議案件從4.8萬件增至31.4萬件，年平均增長24%；涉及勞動者數量從18.9萬人增至74.4萬人，年平均增長18%；其中集體勞動爭議案件從0.3萬件增至1.6萬件，涉及勞動者數量從9.2萬人增至41萬人，年平均增長率分別為24%和22%；[49]另據2003年群體性事件直接原因的調查結果發現，因勞資沖突引發的群體性事件高居首位，涉及人數占總人數的46.9%。[50]

在這種處境下，工會的代表和維護職責也就從可能變成了必然，而這也引發了工會如何通過自我改革來適應這種經濟體制變革帶來的勞動關系問題。這也就有了被稱之為“工會工作總體思路”的改革的出現，該思路最初是在1994年6月全總十二屆二次執委會上提出來的，即“以貫徹實施《勞動法》為契機和突破口，帶動工會各項工作，推動自身改革和建設，努力把工會工作提高到一個新水平，在改革發展穩定中更好地發揮作用”，這是對尉健行在20世紀90年代擔任全國總工會主席時的工會政策思路的概括。[51]不過，在筆者看來，此次改革不像前一次改革那樣具有高度的系統性和總體性特點，而更多的是根據實際需要而呈現出探索性特點。

此次改革首先就是明確并突出了維護職責是工會的基本職責。時任全總主席尉健行在1994年12月的全總十二屆二次執委會上提出，工會服務于黨的中心任務的主要手段就是維護，[52]而且中國工會的四項基本職責還被重新進行了排位，維護職責成為工會的基本職責，其他三項職責是這一基本職責的輔助或派生職責，[53]換言之，建設、參與和教育都成了維護的手段和途徑。這種對維護職責的突出強調最終表現在2001年對《工會法》的修訂上，修訂后的《工會法》第六條指出“維護職工合法權益是工會的基本職責。”

那么，維護職責該如何履行呢？與前一時期不同，中國工會在探索市場化條件下勞動關系協調機制時，開始積極吸收和借鑒國際勞工標準或國外較為成熟的經驗，[54]這其中就包括提出要抓住集體合同這個“牛鼻子”。其實，集體合同在我國也不是一個新鮮事物，不過此前集體合同的內容更多的是保證生產任務，而很少有職工權益方面的內容，而今則與國際做法一樣，主要集中于工資、工時、勞動安全等事關職工切身利益的勞動條款，而要落實集體合同，就自然需要推動工會的組建和以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度的落實等，因此不管是從內容還是形式上來說，集體合同的確可以被稱之為協調勞動關系的“牛鼻子”。中國工會還第一次引入勞資政三方機制，在全國和地方逐漸建立起各層級的三方協商機制；此外，這個時期另一個重要改革舉措，就是將源頭參與（即參與法律法規和政策的制定或修訂），作為履行維護職責的重要渠道。而且，當前工會的制度與機制，如職工民主管理制度、勞動爭議預警和處理制度、基層勞動關系協調制度和勞動法律監督制度等都在這個時期開始得到了發展。

要履行維護職責，首先得有基層組織，而中國工會在這一時期積極推動非公企業組建工會，也可以被看作是一項重要的改革舉措。雖然在20世紀80年代，全總曾提出過在非公企業中進行建會試點工作，但直至20世紀90年代中后期，鮮有非公企業組建工會，只是到了20世紀末，因全總發動了“建會運動”才開始在非公企業中普遍建立工會。之所以說這項工作也是一種改革，不只是因為中國工會將基層組織從原來的公有部門擴展到了非公有部門，更重要的是其開創的“黨委領導、政府支持、工會主抓、各方配合的新建企業工會組建工作格局”，預示了后來工會在制度與機制上進行改革的方向。此外，理解“建會運動”的根本原因也讓我們能更好把握中國工會的角色、職責和運作機制。在社會主義市場經濟體制下，基層工會在一定程度上可以被看作是“支部建在連隊上”的新載體，以替代計劃經濟時期的單位。[55]事實上，尉健行就曾明確指出過，市場化改革在一定程度上導致“黨聯系職工群眾缺少相應的橋梁和紐帶”、“黨的領導怎么體現？……在新建企業里面黨員很少，而且還組織不起來，有的即使組織起來也不一定起作用”，因此“加快新建企業工會的組建步伐，最大限度地把廣大職工組織到工會中來，不僅關系到工會組織和健全、職工群眾合法權益的維護和積極性的調動與發揮，更關系到黨的群眾基礎、階級基礎和執政地位的鞏固”。[56]

由于這一時期，中央著力推動國企改革和下崗分流政策，地方則關注招商引資和經濟增長，所以在實際行動上，工會更多的是通過間接方式來履行其維護職責，這其中最主要的就是實施“再就業工程”和“送溫暖工程”。但無論如何，這一階段的改革仍具有重要意義，不僅明確和突出了工會的維護職責，而且將基層工會的組建擴展至各種所有制類型組織，更為重要的是全總積極借鑒吸收國際經驗，引入了集體協商和集體合同、勞資政三方機制等，諸如勞動法律監督制度、勞動爭議預警和處理制度等也都逐漸建立，此外，工會還社會化、制度化和常規化了諸如送溫暖、職業培訓與介紹等傳統舉措。因此，雖然在落實過程中存在不足，但此次改革在組織和制度兩個方面“先搭臺”，為“后唱戲”做了鋪墊。

3. 21世紀初的“中國特色社會主義工會發展道路”

進入21世紀后，工會開始了第三次改革，以回應國內和國際政治經濟環境的變化。首先是國內政治經濟環境發生了變化，如前所述，2004年中央政府提出構建社會主義和諧社會，并將其列為黨的執政能力之一，隨后又提出科學發展觀，這不僅對地方政府以往的片面經濟增長方式進行糾偏，而且也讓地方政府逐步重視勞動關系領域，并將其作為落實科學發展和構建和諧社會的突破口之一。[57]前面也指出，因為地方政府走向“經營城市”的發展策略，使得地方政府面對具體企業時，立場越來越趨于中立。此外，在這一階段，我國經濟主要是以廉價勞動力的比較優勢參與資本和市場的全球化體系，并成為處于價值鏈低端“世界工廠”，這導致資本的邏輯開始在很大程度上主導了我國經濟和社會結構的組建，[58]從而加劇了勞資矛盾。

而與經濟全球化及互聯網技術發展相伴而來的，是各種思潮的涌入、碰撞和傳播，其中就有一些國際工運和社會運動的思潮，這必然對我國的政治經濟和社會穩定造成一定影響；此外，人們的法律意識和權利意識也在這些年逐漸成熟起來，他們越來越了解自己的權利并學會用法律手段來維護自身權益；全球金融危機的爆發和延續以及我國經濟進入“新常態”，這些都必然引發諸多經濟和社會問題。所有上述變化都對中國工會的工作提出了新的挑戰，即如何回應這些變化以更好的代表和維護職工合法權益。

在一定程度上既是對當下挑戰的回應，也是對改革開放以來工會工作的反思，21世紀初全總就開始探索“走什么樣的工會發展道路，建設什么樣的工會”的重大問題，并決定要選擇符合本國國情的工會工作模式和發展道路，即要求工會工作者注意中國工會與西方工會的根本區別，不能簡單照搬國外工會經驗。[59]這一思路直接體現在2005年7月全總通過的《關于堅持走中國特色社會主義工會發展道路的決議》（后簡稱《決議》）之中，《決議》系統闡述了中國特色社會主義工會發展道路的指導思想、政治保證、組織體制、根本任務、職能作用、內在動力、對外交往等方面。在筆者看來，其中最為關鍵的是如下幾點：首先，堅持自覺接受中國共產黨對工會的領導，這是根本政治前提和保證；其次，把工會工作放到大局中去思考和部署，堅持服從服務于黨和國家的大局；再次，明確代表和維護職工權益是工會的基本職責；最后，學習和借鑒國外工會的經驗，但不能照搬國外工會的發展模式。

2005年12月，全總又通過了《關于加強協調勞動關系、切實維護職工合法權益、推動構建社會主義和諧社會的決定》（后簡稱《決定》），這是在《決議》的基礎上，對工會履行維護職責時的指導思想、主要原則和基本任務，制度與機制，落實方法以及工會干部能力提升等方面進行了系統概括。具體來說，《決議》歸納了堅持自覺接受黨的領導、堅持兩個維護相統一、堅持圍繞中心服務大局、堅持依法維權和堅持維護與教育相結合等五項主要原則；提出了維護職工勞動就業權利、勞動安全衛生權利、獲得勞動報酬權利、民主權利、社會保障權利、精神文化權利和社會權利等七項基本任務；概括了工會宏觀參與、職工民主管理、基層勞動關系協調、勞動爭議預警和處理、勞動法律監督以及困難職工幫扶等制度與機制。此外，《決定》還提出了突出維權工作重點、完善維權工作格局、提高維權工作實效、加強維權工作指導、加強對工會維權工作理論的學習和研究、建立工會履行維權職責的激勵與約束體系和不斷增強工會維權工作的物質基礎等八項措施。

從上述內容可以看出，中國工會一方面在前期探索的各種制度與機制基礎上，進行了發展、完善、提煉和整合，使之系統化；另一方面則重新強調了這些制度與機制的政治前提，即不能簡單移植國外工會模式，而要凸顯中國工會獨特性。在筆者看來，這種獨特性表現在具體運作方式上，即“黨委領導、政府支持、各方配合、工會運作、職工參與”的“社會化維權模式”，這也是前面提到的全總于2005年予以總結和推廣的義烏經驗的核心，因為這種運作模式正好體現了這兩個方面，而今這種模式已經普遍為各地工會所采用，并在很大程度上較好履行了工會的維護職責。

不過首先應該看到，這種模式主要由地方工會來落實，其實質上是在地方黨政的首肯、督促和支持下，由地方工會來根據職責目標的需要，向相關的黨政部門以及一些社會機構“借力”，并對這些“力”進行協調和整合，形成一種社會化的“合力”，從而協助地方政府對勞動關系進行協調和治理，因此地方工會其實是負責搭建了一個整合各方之力的工作平臺。比如，在推動行業性或區域性集體協商和集體合同時，主要借用工商局、工業（管理）辦公室或工商聯的力量；在推動勞動合同的簽訂、對勞動爭議進行調解和仲裁，以及制定相關勞動標準或組織評比活動時，主要借助勞動部門的力量；在出現法律訴訟案件時，則主要借助司法部門的力量，并讓工會法律援助融入到地方法律援助體系中；在對勞動法律法規的實施情況進行監督時，借用人大政協等執法監督部門的力量，與它們聯合視察，或聯合專門部門進行專項檢查，如聯合安全監督局對農民工的安全生產狀況進行監督檢查；等等。這樣，一方面，地方工會借地方政府之力來完成自身工作目標；另一方面，地方政府通過地方工會介入到勞動關系治理中，降低勞資矛盾可能引發的社會風險。[60]

客觀上，地方工會的這種社會化維權模式在代表和維護職工合法權益上，已經取得了非常大的成績，這些努力首先表現在宏觀的源頭參與上，根據全總新聞中心發布的信息，近十年來，全國總工會重點參與了勞動爭議調解仲裁法、就業促進法、勞動合同法、安全生產法、公司法、社會保險法、職業病防治法、破產法、工傷保險條例等20余部涉及職工重大權益的法律、法規、規章的制定和修改。此外，各省、地（市）級工會參與制定了1600多個地方法規，近4800個地方性規范文件（除法規外），涉及企業民主管理、工資支付、集體協商、勞動法律監督、工會權益保障等多個方面；[61]其次也表現在微觀的勞動爭議調解上，在2008-2012年間，全國各級工會勞動爭議調解委員會共受理293.4萬件勞動爭議案件，成功調解83.9萬件，其中受理了15.4萬件集體勞動爭議案件，成功調解3.9萬件，另外，這五年期間，有5503名工會干部取得了勞動爭議仲裁員資格，參與勞動爭議仲裁案件數累計13.4萬件；[62]此外，中國工會還在困難職工幫扶、職工醫療互助、集體協商和集體合同簽訂、法律援助服務等方面進行了一系列的制度和機制創新。近些年不少研究者通過定量分析，也基本都認為工會能帶來各項勞動權益的改善，如減少工時、改善福利、提高各類保險的覆蓋率和勞動合同簽訂率、增加工資等。[63]

不過，這種模式仍然存在一些局限。首先，在同級黨委領導為主的原則下，地方工會借力的程度和效果直接取決于地方政府對多重目標的權衡。因此，如果地方政府對勞動關系治理的重視度低于對地區經濟增長的重視度，那么這種模式就往往難以形成，或者即便形成也較為脆弱；其次，因為這種模式需要其它黨政部門也高度集中其注意力，所以地方工會往往會將其用在重點任務而非日常任務上，換言之，主要是用于宏觀政策制訂上，而較少用于微觀權益維護上，這也可避免與企業發生直接矛盾，這樣，地方工會也就較少關注在微觀層面維護具體的個體職工權益，而主要關注在宏觀層面維護抽象的整體職工權益；最后，同樣是因為同級黨委領導為主的原則，地方工會在宏觀層面的種種努力，因企業工會主要受到企業（主）的制約而不能有力的予以配合落實，并最終導致地方工會“懸浮”在基層職工之上。[64]

總而言之，與第一次改革不同，此次改革并不觸及工會的組織制度和干部人事制度，也不觸及如何去理順工會與黨和政府的關系，[65]而更多的是集中在制度與機制的創新上；與第二次改革不同，此次改革則更加強調黨政主導，相比那種強調勞資雙方自我調節為主的國際經驗，這種模式是目前中國工會所能采用的最為有效的維權方式，因為中國工會既沒有自下而上的社會動員力量，又沒有自上而下的行政力量，所以只能通過最大限度的借助和利用行政權力，通過推動勞動立法和強化執法，來規范勞動關系雙方的權利和義務。[66]不過此次改革也因以同級黨委領導為主的工會領導體制而仍有局限，其一是地方工會在多大程度上能夠發揮其職責，受到地方政府對經濟和社會發展的權衡的約束，這意味著對于仍主要關注經濟增長的落后地區，地方工會難以實現這種職責；其二是基層工會，尤其是非公企業工會仍然難以有效履行維護職責，甚至都難以明確自己的代表角色，而這也就使得地方工會的努力難以在基層得到落實或者其努力效果被大大削弱。因此，經過第三次改革，中國工會的問題開始越來越集中在基層工會，這必然構成了新一輪改革的重要出發點。

四、顧村鎮總工會改革的背景、舉措與條件

1. 顧村鎮總工會改革的制度和理論背景

如前所述，中國工會經過近30年的不斷改革，在明確自身角色和地位以及履行自身職責上，已經取得了重要的進步和成績，不過，由于特定體制原因，中國工會仍然存在一些不足之處，這突出表現為中國工會的基層工作較為薄弱，不僅基層工會組建難、職工入會難，而且即便組建起來，也難以有效發揮代表和維護職責，其最終結果就是基層工會缺乏活力，職工對基層工會認同度偏低。這進而會使得上級工會的種種努力（比如源頭參與）因缺乏基層工會的積極配合而難以落地。這樣，中國工會就較少在微觀層面維護具體的個體工人權益，而主要是在宏觀層面維護抽象的整體工人權益，而或者說帶來的主要是宏觀制度效應而非微觀行動效應，這無疑會拉大工會與個體職工的距離。[67]簡言之，如何激發基層工會活力必然構成新一輪工會改革的主要出發點。

事實上，2015年發布的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》（后簡稱《意見》）就明確指出，“基層組織是做好群團工作的基礎和關鍵”，而當前存在的問題是“群團組織基層基礎薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠問題突出，特別是在非公有制經濟組織、社會組織和各類新興群體中的影響力亟待增強”。在2015年中央黨的群團工作會議上，習近平總書記在強調黨的群團工作取得顯著成績的同時，也指出必須注重解決存在的問題，特別是要重點解決脫離群眾的問題，而要解決這個重點問題，就必須激活基層組織。從這個角度看，此次中國工會改革的重點也必然是基層工會。

那么如何來改革基層工會組織呢？其實此前已有三種較為常見的觀點或嘗試。其一是基層工會干部直選，即讓工會會員自己選舉出工會干部，早在20世紀80年代中期，吉林省梨樹縣就曾實行過工會主席民主選舉制度，來激勵當選工會干部的工作積極性，此舉后來在1998年先后受到胡錦濤和尉健行的批示而成為一種經驗模式，[68]不過這種做法始終沒有得到系統的發展或推廣；近些年來，在勞資矛盾較為突出的沿海地區，工會干部直選被當作一種可能的協調勞資矛盾的方式，再次受到各界的高度關注，不過，這種舉措似乎也沒能在制度化道路上暢通無阻，反而存在諸多障礙而難以發展完善。[69]而且，在筆者看來，這種舉措的預設是工會干部的產生方式將決定他們的行動取向或對誰負責，但在現有工會體制下，尤其是在非公企業中，只要工會干部是兼職干部，那么他們始終難以真正跳出對資方或企業的依附關系。為解決這種依附關系，一些地區嘗試實行工會干部的社會化和職業化，典型代表是“黃石模式”，由總工會支付工資招聘工會干部，經民主選舉程序后成為企業工會主席，不過這種職業化的外派工會主席更難以推廣，不只是因為這種做法會遭到企業的抵制，也因為地方工會難以支付這么龐大的工會主席隊伍的工資福利，以上海為例，其職業化工會干部工資遠低于市社會平均工資，[70]這也間接表明工會難以負擔起職業化工會干部工資。

持第二種觀點的人或許正是看到了企業工會干部面臨的這種依附性困境，也或許是參照國外工會經驗，認為應該通過發展行業或產業工會來解決基層工會的活力不足問題，特別是要發揮行業或產業工會在行業標準制定和工資集體協商方面所具有的優勢。[71]的確，一些地方為了適應在小微企業中擴大工會覆蓋面或推動工資集體協商的要求，也嘗試組建一些行業工會，但總體上，出于維護穩定的考慮，行業或產業工會的體制改革雖然曾提上議事日程但卻無實質性變化，甚至在2008年末重慶出租車罷駛事件中，即便地方政府都提出可以在出租車司機中組建行業工會，但出于維護穩定的需要，工會反而否定了這個提議。[72]

第三種觀點也同樣針對企業工會干部的這種依附性困境，提出要改變現有工會干部管理體制，即從原來的以同級黨委領導為主，改為以上級工會領導為主，從而實現用人與治事的統一。[73]這種改革觀點其實早在1988年的《設想》中就出現過，前面也敘及這點。在筆者看來，無論在理論上還是實踐上，它都難以讓企業接納，其結果只能變成一種強制并轉變為外派的專業化工會干部，因此這種觀點將會面臨與前面的工會干部直選或職業化類似的困境。此外，現實的體制也沒有變革這種管理體制的傾向，2015年的《意見》就重申了“群團組織實行分級管理、以同級黨委領導為主的體制”。

總之，上述改革觀點都試圖突破現有的組織體制或人事管理體制，但都存在很大阻力而難以付諸實施，不過這也表明，新一輪的工會改革必須另辟蹊徑，在現有體制基本不變的情況下，進行最大效能的改革，以激活基層工會的活力。在筆者看來，顧村鎮總工會的改革就是在這樣的背景下進行的制度創新。

2. 顧村鎮總工會改革的舉措

前面已指出，全總于2016年底對顧村鎮總工會改革經驗予以肯定，正是因為該鎮總工會的改革破解了非公企業工會常見難題，激發了基層工會活力。顧村鎮總工會的改革內容涉及方方面面，但從邏輯上，筆者認為其核心方面可歸結為基層工會“瘦身減負”和上級（地方）工會“以上代下”，其中尤以前者為主要創新點。

（1）基層工會“瘦身減負”

現有研究對基層工會沒能發揮應有作用的原因有較多探討，而且原因大都指向工會體制，認為這種體制造成了基層工會干部，尤其是非公企業工會干部依附于企業而“不敢”明確的站在維護職工的立場。從更細致的邏輯分析來看，這只是指出了基層工會干部“不敢”的一面，但還存在“不能”和“不愿”這兩面。我們需要回到基層工會干部的實際處境及由此引發的行動意向來考察這三個方面的細微區別。上海市總工會基層工作部曾于2016年做過一次“關于影響非公中小企業工會主席履職的主要障礙、原因及對策研究”，筆者將結合其中的一些數據和分析來細微考察這三個方面。

首先，是“不敢”作為的問題。前面有關工會體制的分析已在很大程度上對此做出了解釋，此處再結合上海市總工會的調查結果來細致闡述。根據上海市總工會的統計，全市非公基層工會組織占全部基層工會組織的80%，工會主席基本都是兼職，其工資報酬完全是來自其企業行政職務，因此非公企業工會主席在企業雇員和工會主席的雙重角色認同上，更認同前者，而這種身份使得他面對企業主時，是管理與被管理的關系，其晉升發展、待遇高低、是否續簽勞動合同等利益悠關的問題完全受制于企業主。因此，只有在企業因管理需要的前提下，工會主席在企業主同意或支持下，才可能組織職工開展一些文化體育、福利幫困等活動，而一旦發生勞資糾紛，有37.66%的工會主席就擔心，為職工說話辦事可能損害自身利益。

其次，是“不能”作為的問題。這主要是指基層工會干部缺乏應有的手段或能力來完成上級工會的任務或要求。一方面，非公企業工會干部由于都是兼職，所以通常不具備履行工會職責所需要的群眾工作方法、法律專業知識和協調協商能力，即便地方工會會組織他們進行培訓，但無法適應他們工作流動性大的特點；另一方面，正如有研究者指出的，各級工會組織的結構和職責仍然存在“上下一般粗”的問題，用通俗的話說，就是各級工會的各個部門都根據自身的職責需要層層下達任務，最后大都落在基層工會來履行，造成基層工會的職責“大而全”，甚至出現“種了別人的地荒了自己的田”的問題。[74]這兩方面結合起來，使得精力和能力有限的基層工會干部“不能”履行“大而全”的工會工作任務。

最后，是“不愿”作為的問題。由于非公企業工會的組建大都是通過反復說服動員企業行政，甚至通過與企業主交朋友的方式來建會，這樣，工會主席的產生必然是由企業行政方主導，而且當選的工會主席也基本是應行政方的要求，作為一項額外任務而勉為其難接受的，既沒有經濟利益的驅動，更沒有對工會工作的熱情。加之他們都兼職，也沒有履職的時間和精力，上海市總工會調查顯示，非公中小企業工會主席兼職行政崗位大多任務繁重，61.69%的工會主席是結合業務工作開展工會工作，用固定時間處理工會工作的只占7.79%。無論如何，對于這些基層工會干部而言，他們“不愿”從事這種既沒有經濟激勵，又需自己付出額外時間和精力的工作。

當然，上述三個方面并不是明顯分開的，通常都揉在一起的，這是現有工會管理體制、基層工會干部普遍兼職以及工會職責“大而全”等制度特點的必然結果。那么，顧村鎮總工會又是如何來破解基層工會干部“不敢”“不能”和“不愿”這三方面的困境呢？據筆者觀察和分析，其改革舉措的核心就是對基層工會的職責進行“瘦身減負”，即根據基層工會的上述實際處境，合理界定其主要職責。

顧村鎮總工會規定了基層工會的四項職責，并明確了每項職責的具體工作內容（也就是考核指標）及相應的分值：其一，夯實基層基礎，包括吸引職工入會（以繳納會費為依據）（15分），按時辦理會員證和會員服務卡（10分），建立工會經審組織和女工組織（5分）；其二，協調勞動關系，包括貫徹執行職工代表大會（職工大會）制度（10分），建立集體協商機制（10分），及時協調勞資糾紛（5分）；其三，竭誠服務職工，包括開展提高職工技能和豐富職工業余文化生活的相關活動（10分），組織有需求的職工參加上級工會的相關活動（5分），組織有才藝的職工參加鎮總工會文體協會（5分），對困難職工特別是困難會員進行幫扶（5分）；其四，溝通報告情況，包括工會工作遇到困難和阻力時及時與上級工會溝通（8分），群體性勞資矛盾出現時做到“三個第一”（第一知情人、第一報告人、第一調解人）（8分），可能引發群體性勞資矛盾時能及時上報上級工會尋求幫助解決（4分）。

通過對基層工會職責的合理界分，改變了傳統的“上下一般粗”狀況，不僅減輕了基層工會干部的負擔，而且使之變得可行，因為上述每項具體職責，基本都不會讓基層工會干部陷入與企業行政方對立的困境，甚至好些職責還會受到企業方的歡迎。這樣，至少通過減少職責數量和降低職責難度，來破解非公企業工會干部的“不敢”和“不能”問題。

接下來就是解決“不愿”的問題，這需要一套激勵機制。顧村鎮總工會制定了與非公企業工會上述四項主要職責相匹配的考核辦法，并在此基礎上建立了非公企業兼職工會干部崗位補貼制度，也就是對上述每項具體工作進行考核評分，然后根據評分結果和會員規模，給工會干部發放一定金額的崗位補貼，大致按照80-100元/會員/年的人頭計算，即如果某個企業共有100名會員，那么該企業工會每年將獲得約8000-10000元的補貼，不過這是大致的平均數，具體根據評分來給，因此補貼金額會存在一定差異。不過，補貼金額不能超過繳納的工會經費總額的15%。其實，這種制度安排也間接激勵基層工會干部積極發展會員和協助督促企業撥繳工會經費。另外需要說明的是，這個補貼是給該基層工會組織的，在其工會委員中分配，一般是工會主席分50%，其余工會委員分剩下的50%。這樣，一方面是工作職責內容削減且難度下降；另一方面又有適量經濟激勵，這就在很大程度上能夠激發基層工會干部的積極性。

不過這就涉及到工會經費使用的問題，因此顧村鎮總工會還對工會經費的收繳和分成進行了改革，一方面保證工會干部有經濟激勵；另一方面保證工會干部能“有錢辦事”。首先，考慮到基層工會對企業的依附性，難以督促企業撥繳工會經費，所以顧村鎮總工會確立自己成為工會經費的收繳主體，“以上代下”收繳工會經費，再按比例及以項目形式撥返給非公企業工會；其次，在撥返給基層工會賬戶的比例上，目前通行的做法是60%留在基層，但顧村鎮總工會將此比例提高到80%以上，從而將更多的工會經費留在基層。具體來說，顧村鎮總工會“以上代下”向企業按工資總額的2%收繳工會經費；然后先基于會員交納的會費額，按1：0.5比例從中扣除直接惠及工會會員的費用；接著再扣除兼職工會干部的崗位補貼；最后對剩余的工會經費再按照不低于2：1配比基層工會和鎮總工會。最終鎮總工會的留存控制在20%以內（包括上繳上級工會的經費在內）。

這里需要說明第一項扣除的經費用途，顧村鎮總工會認為，必須改原來的職工被動入會為主動入會，這是基層工會具有活力、職工認同工會的基本前提，而要想讓職工主動自愿入會，就必須形成會員與非會員的區別效應。具體做法是，職工入會需繳納會費（目前統一每人每月10元），工會按所收會費總額的50%從工會經費中撥出一部分經費，連同所收會費，一并以惠利會員項目形式，全部返還給會員，即會員每年先繳納120元會費，然后回得到180元的返還。雖然金額似乎較小，但實際效果表明，職工自愿入會的積極性明顯提高了。至于這筆費用該如何花，完全通過會員民主座談會的方式來決定，這也是一種激發會員參與的方式。此外，上級工會還會通過其它項目方式，將部分工會經費向基層工會傾斜并惠及會員，這也直接有利于基層工會干部相關工作的開展，并提升會員的認同感和參與度。

總之，顧村鎮總工會通過相關制度安排對基層工會“瘦身減負”，在很大程度上破解了基層工會“不敢”“不能”和“不愿”的難題，有利于激活基層工會活力。

（2）上級工會“以上代下”

基層工會“瘦身減負”了，那么上級工會就必須把減下來的職責，尤其是維護職責給承擔起來，并且還需要盡可能為基層工會爭取到更多的社會資源來為會員服務，這被稱之為“以上代下”。其實，在基層工會難以履行但又不得不履行一些維護職責時，由上級工會“以上代下”來推動，這在數十年前就已出現過，而且全總也在逐步提倡和推行這種制度，如2005年的《中華全國總工會關于加強協調勞動關系、切實維護職工合法權益、推動構建社會主義和諧社會的決定》中指出，“探索推行上級工會代行基層工會一時難以承擔的維權職責的做法”，2007年的《中華全國總工會關于進一步加強勞動爭議調解工作的若干意見》也倡導“采取由上級工會代行下級工會部分維權職責的做法”，2014年的《中華全國總工會關于新形勢下加強基層工會建設的意見》也指出，“在基層工會難以履行維權職責時，上級工會要加強指導幫助或‘上代下’維權”。

不過，與以往主要強調在維護職責上“以上代下”的狹義界定不同，本文的“以上代下”是廣義的，不只是針對基層工會難以履行的維護職責，而且還包括各種服務，即針對大量為職工群眾所需但基層工會因資源或能力有限而難以滿足的各種需求，比如困難職工幫扶和大病互助保險，職工培訓與再就業等，這需要上級工會來負責挖掘、協調、整合和配置資源。上級工會“以上代下”履行工會的維護職責，在前述的以義烏經驗為典型的“社會化維權模式”中就得到了體現，顧村鎮總工會在這方面更多的是繼承和延續，而其真正的創新和發展，則更多的體現在各種服務工作上的“以上代下”。

以困難職工幫扶為例，由于多數企事業單位的職工規模較少，因此僅憑基層工會的資金難以滿足困難職工幫扶需要，所以顧村鎮總工會通過建立“互助化”的職工幫困體系來化解基層工會的資源不足問題。具體而言，一方面，顧村鎮總工會制定了《關于建立我鎮職工互助幫困基金試行辦法》，倡導職工每年進行一次“一日捐”，遇到臨時困難時再進行“互助捐”，同時向政府和社會爭取一些資金，再從工會經費中撥出一部分資金，將這些資金匯集起來，就組建了鎮和基層兩級的工會幫困基金；另一方面，顧村鎮總工會積極動員職工參加上海市總工會組織的職工互助保障計劃，2014年共組織在職和退休職工7000多人次參加上海市總工會組織的各種互助保障計劃，患病報銷3700多人次，理賠金額約300萬元。

隨著經濟的發展，職工的精神文化需求也在增加，通常而言，開展各種文體活動一直是基層工會的傳統職責，但是隨著小微企業越來越多，其工會不可能滿足多元化的需求，所以，顧村鎮總工會積極整合資源，試行職工文體活動“民間化”，使其由上級工會包辦向職工民間自發組織轉變，活動經費也從主要由上級工會籌措轉變為職工民間自發籌集。首先，是顧村鎮總工會負責搭臺，成立職工文體俱樂部等四個民間組織，鎮總工會負責總體協調，采取抽簽輪值的方法開展活動；另外，在對區域內職工各類文體活動人才以及文體活動需求進行前期調查之后，鎮總工會組建一些相應的文體俱樂部或組織一些文體沙龍；每個文體俱樂部都會有志愿者指導老師、召集人和微信群。其次，顧村鎮總工會還建立了職工文體聯席會議制度，鎮總工會、鎮體委、鎮教委和鎮社區文化中心等都是其成員單位，召集單位為鎮總工會；各成員單位有組織的向各職工文體俱樂部開放其管轄的體育場所、圖書館、社區文化活動中心等社會文體服務場所資源，而且職工文化建設還被鎮社區文化中心和鎮體委納入到全鎮的文化建設范圍中來。

近些年來，隨著我國經濟進入新常態，產業結構的升級必然要求職工技術技能的提升，這樣，為職工素質提升服務成為工會的重要職責，這原本也是工會的教育職責。雖然企業從自身發展角度也會對職工進行培訓，但通常只有大中型企業才會有這樣的投入，對于更多的在小微企業中就業，特別是流動性特別大的行業就業的職工而言，提升技術技能的培訓就少之又少，這就需要上級工會來組織協調。顧村鎮總工會一方面以評先選優“一線化”為引領，推進培訓、練兵、競賽、晉級、評選五位一體的職工素質工程體系建設，另一方面則每年面向基層開展“五一勞動獎”評選活動。為了能夠讓這些工作得到穩步推進，鎮總工會建立了職工職業發展聯席會議制度，成員單位包括鎮總工會和一些涉及職工素質和職業發展的政府職能部門、院校、職業培訓機構和社團等，鎮總工會為召集單位；聯席會議將職工職業發展的職業道德、職業技能、職業文化、職工才藝和職業法律保護等內容整合了起來，制定促進職工職業發展的年度計劃，并根據各成員單位的職能特點，明確場地、生源、師資、政策落實等分工責任。

綜合上述諸項服務工作的開展可以清楚看到，顧村鎮總工會是通過工會工作“社會化”的方式，來最大限度的整合各方資源為工會所用，并將這種做法概括為“五個主動”：第一，主動爭取黨委領導，通過“黨建帶工建、工建服務黨建”的方式來爭取最大限度的政治資源；第二，主動獲得政府支持，通過鎮政府與工會的聯席會議平臺，來加強工會與政府相應部門的配合，從而爭取最大限度的政策資源；第三，主動贏得社會協同，通過成立顧村公惠職工服務社，來同各類與職工利益相關的社會組織合作，從而爭取最大限度的社會資源；第四，主動推進職工參與，通過制定《顧村鎮總工會關于建立工代會代表常任制的實施辦法》確立了代表的提案制、巡查制、監督制等制度，以便動員盡可能多的職工支持和參與工會工作；第五，工會主動運作，通過整合各類資源，使鎮總工會成為轄區內勞動關系協調的組織架構中心、信息溝通中心和資源配置中心。總之，顧村鎮總工會服務職工的方式在制度與機制上與“黨委領導、政府支持、各方配合、工會運作、職工參與”的“社會化維權模式”完全一致，因此可以概括為是一種“社會化服務模式”，這樣，顧村鎮總工會的廣義的“以上代下”也可以稱之為“社會化維護與服務模式”。

3. 顧村鎮總工會改革的條件

顧村鎮總工會通過對基層工會“瘦身減負”，并“以上代下”承擔起基層工會所難以承擔的各項維護和服務職責，既激發了基層工會的活力，又擴展了上級工會維護和服務職責范圍，并較好的搭建起上級工會與基層工會的聯系，用顧村鎮總工會自己總結的話，就是“非公有制企業工會在服務中實現維權、上級工會在維權中實現服務的工作定位”。筆者認為，顧村鎮總工會的改革舉措是在現有工會管理體制和組織體制難以變革的前提下進行的最大可能限度的改革，所以才能在較短時期里得到認可。這其中自然有顧村鎮總工會自身的努力，但也存在其它重要的條件。

首先，自然是黨的群團工作會議精神和《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》所營造的政治氛圍和要求，這讓被選為試點地區的群團改革工作成為全國關注的焦點，從全總至各級地方總工會也都會從政策、資源和輿論等各方面對試點地區的工會予以關注和支持，這能激發后者的積極性和創造性，為其提供了制度創新的空間，這典型的表現在顧村鎮總工會對工會經費分成比例的變革上。如前所述，顧村鎮總工會將80%以上的工會經費留在了基層，這就極大壓縮了上解至上級工會的比例，而據我們的調研了解，這得到了上海市總工會和寶山區總工會的支持，愿意“讓利”給基層。

其次，是地方黨政對群團改革工作的高度重視，這也是上述政治氛圍和要求的必然結果。當然，在同級黨委領導為主的原則下，地方黨政的支持也最為關鍵。第一，在寶山區層面，區委書記專題會、區委常委會多次研究部署非公有制企業工會改革試點工作，成立上海市寶山區非公有制企業工會改革領導小組，由區委副書記任組長，區相關職能部門和各街鎮園區的負責人擔任成員，定期研究、部署、推進區非公企業工會改革工作；第二，在街鎮園區層面，明確黨委（黨工委）書記為第一責任人，黨委（黨工委）副書記具體負責，總工會主席負責落實推進；第三，建立政府和工會聯席會議制度，積極爭取黨委和政府在政策、人員、經費等方面的支持；第四，堅持黨工共建并強化考核評價工作，即區委、區政府將工會改革任務列入各街鎮園區年度考核指標體系，在醞釀推薦企業主或經營管理者為黨代表、人大代表、政協委員或工商聯執委等具有政治身份人士以及各類評先評優活動時，主動征詢工會組織對人選的意見，在對工商聯執委等進行綜合評價時，將所在企業是否建會及是否配合支持工會改革工作作為重要衡量指標，在財政資金扶持項目中，對市級財政扶持的非公企業，如未建會要求其承諾6個月之內建會，逾期未建會的區級財政配套資金暫緩扶持，對區級財政支持的非公企業，把勞動關系是否和諧納入前置審核條件。

由此可見，顧村鎮總工會的改革能在短期內得到如此高的重視和推廣，既是工會自身努力的結果，也是地方黨政支持的結果，更重要的是工會干部們能夠抓住時機、主動作為，整合各種資源和力量來形成推動改革的強大合力。

五、結論

將當前顧村鎮總工會的改革嵌入到中國工會近40年來的制度變遷史中來考察，不僅讓能夠更好的理解顧村鎮總工會改革的意義以及為何能在短期內就得到認可并被推廣，而且也讓我們能夠更好的理解中國工會在不同時期面對特定問題時所采取的各項改革舉措的意義，并從中總結出中國工會改革的趨勢和特點，這對思考中國工會未來改革方向也具有較好的參考價值。

改革初期，我國城市通過重建單位制來恢復城市經濟生產，工會組織的運行也必然從屬于服務于單位制的邏輯，加上此時的勞動關系是一種國家與國家職工之間的行政關系，因此工會在勞動關系結構中，難以扮演明確的維護者和代表者角色，而只能形成“以生產為中心，生產、生活、教育三位一體”的職責結構。隨著以城市為重點的經濟體制改革的開啟，因企業自主權擴大而民主管理又形式化嚴重，利益分配和社會機遇的不均甚至不公問題變得突出，職工不滿成為較為普遍的現象，一些地區甚至出現罷工、怠工和上訪等集體事件；另一方面，波蘭團結工會現象也讓國家對職工和工會問題高度關注，而這個時候中央又提出要進行政治體制改革，所以，工會借此機會進行了一次系統性的改革“設想”，這構成了改革以來第一次工會改革。雖然此次改革因特殊原因而很快中斷，但具有重要的意義，首先，是明確了工會的角色是在政府和企業面前代表職工，職責是維護、建設、參與和教育；其次，是嘗試去理順工會與黨和政府以及與職工群眾的關系，以防止和克服“行政化”，實現工會工作群眾化和民主化；最后，還提出要改革工會干部的人事管理制度，以實現“管人”和“管事”的統一。只不過由于當時經濟改革尚處初期階段，勞動關系體制并未市場化，所以此次改革未能特別突出強調工會參與協調勞資關系和維護職工合法權益的職責。

自20世紀90年代開始，我國的勞動關系性質從行政主導向市場主導轉變，勞資矛盾變得日益突出且職工合法權益受侵害也較為嚴重，在這種處境，工會必然要進行第二次改革，這就有了“工會工作總體思路”，此次改革最大的貢獻，就是突出了工會的代表角色和維護職責并積極探索市場化勞資關系協調的制度與機制建設，其中一個突出特點是借鑒國際成熟經驗，比如推動集體協商和集體合同制度以及建立各級勞資政三方機制等；此外，在非公企業中排除萬難組建工會是另一個重要成績。不過，由于正逢國有企業改制階段，加之地方政府又過于注重經濟增長目標，致使此次工會改革在實際運行上面臨巨大阻力，往往只能通過諸如參與“再就業工程”和“送溫暖工程”等間接方式來履行其維護職責，但也為后期工會的進一步改革做好了組織與制度上的鋪墊。

進入21世紀后，我國以廉價勞動力的優勢在經濟全球化的浪潮中成為“世界工廠”，勞資矛盾也因此變得更為復雜，同時各種思潮也對我國的經濟和社會生活帶來很大沖擊，在這種情況下，工會開始強調不能簡單移植國外工會經驗，而需要注重自身的獨特性，于是工會開始了第三次改革，此次改革一方面是對以往探索的各種勞動關系協調制度與機制進行規范化和系統化，另一方面則強調要回歸到黨政主導的維護群眾權益機制上，并最終形成了“黨委領導、政府支持、各方配合、工會運作、職工參與”的“社會化維權模式”。此次改革是讓工會最大限度的借用行政力量來協調勞動關系，其結果是一方面地方工會在履行代表和維護職責時，相對更積極活躍，盡管這會受制于地方政府對經濟增長和社會發展的權衡，另一方面則因為此次改革沒有觸及工會的組織制度和干部人事制度，因此基層工會仍受制于企業而難以履行維護職責，甚至難以明確自身的代表角色，這不僅削弱了地方工會的努力在基層的落實效果，而且也讓工會難以獲得職工群眾的認可，從而弱化了工會與職工群眾的聯系。

如何激發基層工會活力，打通聯系和服務職工的“最后一公里”也就必然成為新一輪工會改革的重點，而顧村鎮總工會針對這一問題所進行的改革最早得到全總高度認可并作為一種經驗而在全國推廣。與一些常見建議不同，顧村鎮總工會的改革是在并不試圖去突破現有的組織體制或人事管理體制的情況下，一方面對基層工會的職責“瘦身減負”，同時變革經費分成比例，將經費向基層傾斜，以激發基層活力；另一方面鎮總工會“以上代下”，通過整合各種資源來履行基層工會難以履行的維護和服務職責，其運作模式可稱之為“社會化維護與服務模式”。顧村鎮總工會的改革也在很大程度密切了上級工會與基層工會的聯系。

縱觀40年來的改革進程，中國工會始終在努力變革以適應外部制度要求，一方面，需要適應經濟體制變革以及經濟全球化所引發的復雜的勞動關系變化；另一方面，又必須適應現有體制的要求。因此，中國工會必須努力的將傳統的與現代的、國際的與本土的、體制內的與體制外的因素給糅合起來，以走出一條屬于自己的獨特道路，但這種糅合必然充滿艱辛和矛盾，這也必然意味著中國工會的改革需要不斷探索和創新，而且這種改革也必然只能是漸進性的，如果將第一次改革與后面三次改革進行對比，我們能更清楚的認識到這一點。因此，顧村鎮總工會改革之所以能很快得到認可，是因為他們能夠在以往漸進性改革的基礎之上，針對新形勢下新難題努力嘗試制度創新的結果，當然這也意味著，顧村鎮總工會的改革只是中國工會漸進式改革的一個環節而已，需要隨著新問題的出現而繼續不斷改革的。

總之，隨著改革開放的不斷深化，中國工會也在不斷改革并呈現出如下趨勢和特點：首先，在角色上，中國工會越來越明確自身在勞動關系的治理結構中是扮演職工權益的代表者和維護者的角色；其次，在職責上，中國工會逐漸從“以生產為中心，生產、生活、教育三位一體”的職責結構，向突出維護，輔以建設、教育和參與的四項基本職責結構轉變，而隨著職工群眾在結構和需求上的分化，開始強調對職工的各種社會服務，并將維護與服務并舉；再次，在履職方式上，中國工會在借鑒國際經驗的同時，更強調要回歸和發展本土化的黨政主導的社會化維護和服務模式；最后，在職責履行上，地方工會與基層工會逐漸呈現出分化趨勢，在這當中，基層工會在職責上將趨于“瘦身減負”，并輔以各種激勵措施，改變基層工會干部原來存在的“不敢”“不能”“不愿”作為的難題，從而激發基層組織活力，而這些減下來的職責則上提至地方工會，由地方工會“以上代下”來完成，即地方通過整合各種資源來履行基層工會難以履行的維護和服務職責，在一定程度上可以說，中國工會的這種上下分工和配合是在不改革現有組織體制或人事管理體制的情況下，所能進行的最大效能的改革。

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