規范新形勢下基層工會經費管理使用的研究與思考*

趙亮亮

工會經費是各級工會組織發揮作用、履行職能的經濟保障，是工會事業不斷發展的物質基礎。工會經費依法收取、各單位按比例繳納，具有獨立性、強制性、科學性等特點。當前，各級工會組織都在認真貫徹黨中央關于開展群團改革的精神要求，“強三性、去四化”，努力把黨中央對群團工作和群團改革的各項要求落到實處。作為改革的重要方面，工會財務工作的改革力度也在不斷加大，各級工會應把握好工會經費的使用重心，推進人財物等各種資源向基層一線下沉集聚，進一步向工會主業、向維護職工合法權益等重點工作傾斜，切實發揮其凝聚職工、服務職工、維護職工合法權益的重要作用。

從以往成果看，學界以工會預算管理，[1][2]工會經費使用中存在問題與對策[3][4][5]為研究重點。與當前工會改革的大方向相適應，本文以北京市最新制度規定為基準，研究基層工會的經費使用問題。

一、當前基層工會經費管理與使用存在的問題

近年來，各級政府對工會工作高度重視，工會經費收入穩步增長，對服務職工的經費各地都紛紛出臺文件加以保障。上海市的群團改革方案中就明確要求，群團改革力度越大，經費保障的力度也要越大，特別提出要建立群團工作經費的合理增長機制、靈活使用機制、有效監督機制。新形勢下如何管好、用好各類經費，對廣大工會干部提出了更高要求，工會經費越是充足，越是要強化監管，把好出口，用好服務于職工的每一分錢。為了加強工會經費的使用管理，全總先后下發了多個文件來規范基層工會經費的收支、管理、使用，要求各級工會必須從源頭落實中央“八項規定”精神，堅持“八不準”，不踩“紅線”。但是，經調研發現，相關文件出臺后，部分基層工會干部對文件的理解和認識產生了偏差，出現了一些問題：（1）對政策理解不清晰，擠占工會經費。某些基層企事業單位對經費相關政策規定理解認識不夠，尤其是在職工教育經費、工會經費、勞動保護費、職工福利費的使用上存在模糊認識。例如：工會福利不等于職工福利，職工福利是根據國家有關規定，由行政方提供給職工的福利，應在各單位職工福利費中列支。但有的單位各項職工福利費用大部分均由工會經費支付，工會成為專為職工發放福利的部門，削弱了工會的基本職能，工會的地位和作用出現邊緣化傾向。在職工教育經費和勞動保護費方面，部分基層單位也存在和工會經費混淆使用的情況。（2）服務職工力度不足，政策執行不到位。現有的部分服務職工相關經費使用文件頒布于十幾年前，相應的使用范圍、列支條件比較模糊，用人單位在執行時存在疑惑，不知該如何執行。而近期的文件，如全總財務部發布的〔2014〕69號文中規定，“基層工會組織逢年過節可以向全體會員發放少量的節日慰問品，關于‘少量’的標準，由省級工會根據當地的實際情況確定”。因沒有全國統一的標準，有的基層單位在執行文件時就自行制定標準，并沒有達到所在省級工會的發放標準。在安全生產、職工教育等方面，有的單位忽視職工權益保障，并沒有按相關文件要求執行，基層職工的應有權利沒有得到有效維護。（3）使用經費過分謹慎，甚至取消正常支出。中央及全國總工會相關文件規定出臺后，部分基層企事業單位過度解讀，學習案例不到位，認為開展的項目都可能違反規定。個別單位不求有功、但求無過，本著“不做事就會少出錯”的原則，應該舉辦的文體活動停辦、應該開展的職工培訓延后、應該發放的職工正當福利取消，甚至連基本的勞動保護用品都不再發放，用于服務職工的財務支出大幅減少。上述種種現象的出現，阻礙了工會正常活動的有序開展，削弱了工會組織在職工群眾心中的地位，影響了職工群眾感受工會的關心和溫暖，亟需出臺相應政策加以解決。

二、出臺《意見》，加強服務職工工作經費保障

基層工會在經費使用中出現的問題引起了工會領導的高度重視。全總有關領導特別強調：“不應該把中央要求從嚴治黨、落實八項規定等措施與維護職工合法權益相對立”。各地工會紛紛出臺文件，指導、規范工會經費的合理使用。例如，北京市總工會領導就依據基層調研的結果與北京市紀委領導進行了專項研究，并由市總工會與市紀委牽頭召開了北京市政府各相關部門參加的職工事務聯席會議，商討職工教育經費、工會經費、勞動保護費、職工福利費管理使用中的問題。2016年底，北京市總工會、市財政局、市人力社保局、市教委和市安監局聯合出臺了《進一步加強服務職工工作經費保障的意見（京工發〔2016〕24號）》（以下簡稱《意見》），進一步明確了服務職工各項工作經費的定義、使用范圍和實施標準，為基層工會有效開展工作指明了方向。上海市也出臺了相關文件，由上海市總工會、市人社局、市財政局、市教委、市安監局等五部門于2017年4月聯合發布了《關于加強服務職工經費保障的意見》（滬工總發〔2017〕7號），2017年年底，青海省也發布相應文件，青海省總工會、省人社廳、省教育廳、省財政廳、省衛計委、省安監局聯合發布了《關于進一步加強服務職工工作經費保障的意見》（青總發〔2017〕54號）。上述相關文件，都為基層工會在新形勢下如何規范、科學、高效使用好服務職工經費提供了有效依據。筆者參與了北京市文件出臺的相關過程，以北京市出臺的《意見》為例進行研究，可以歸納出文件的兩個特點。

（一）確保條例科學規范，與現有政策保持一致

《意見》起草過程中起草組參閱了我國的多部法律及相關文件，制訂依據來源主要有：1. 國家和地方的法律法規。包括《勞動法》、《工會法》、《職業教育法》、《安全生產法》、《職業病防治法》等10余部法律法規，這些法律都與一線職工的切身利益息息相關；2.國家各部委的相關文件。主要以歷年來國務院、財政部、人力社保部、發展改革委、教育部等國家部委頒布的14部部頒規章為依據；3. 北京市近年來發布的與職工相關的各類規章文件。主要參考了6個北京市人力資源和社會保障、工會、勞動保護等領域相關部門的文件；4.全國各省、市工會出臺的關于服務職工經費使用的文件。起草組查閱了各地區工會的相關文件，以江浙、上海等地工會文件為主，參考了10個文件。以上述30個文件原文為基礎，起草組又在基層工會進行了充分調研、座談，認真聽取了來自基層工會干部和職工會員的意見、建議，字斟句酌完成了整個文件。《意見》的條文做到了與各法規、文件保持嚴格一致，只是對重點方面進行了梳理、重申，對部分具體操作層面的規定進行了細化。

（二）細化規定，明確經費正確合理使用方向

長期以來，各級工會在黨組織的領導下，大力推進工會工作、發展工會事業，在維護職工權益、提升職工素質、幫扶困難職工及組織動員職工參與國家建設和企業發展等各個方面做了大量工作。以人民為中心、以職工群眾需求為導向是工會工作的根本宗旨，不斷增強職工群眾的獲得感是工會工作的根本目的。在基層一線，直接服務職工的經費主要包括職工教育經費、工會經費、勞動保護費、職工福利費，北京市出臺的《意見》不僅僅針對工會經費，而且對上述四項費用的列支范圍、使用標準都給出了詳細規定。重點內容包括：職工福利費方面，職工福利費中基層較為關注的職工療休養的對象、人數、范圍、地點、費用分擔標準，《意見》都予以明確，并要求各單位執行時應特別注意職工療休養活動與職工旅游的區別。《意見》還對職工體檢、退休職工歡送、職工重病慰問等福利費項目的支出標準、組織形式給出了具體說明。職工教育經費方面，《意見》特別指出，各單位必須按比例要求足額提取職工教育經費，并將其中60%以上的費用用于一線職工教育；職工勞動保護費方面，《意見》要求各單位應為職工提供有效的勞動防護用品，使職工安心、舒適的工作。工會經費方面，《意見》明確工會經費的使用方向包括服務職工設施建設及品牌服務項目、職工互助保障等，工會經費的用途就是要通過加大普惠制項目投入，為職工會員提供更加精準的服務。

針對工會經費與其它經費混淆使用的情況，《意見》明確職工勞動保護費不能在工會經費中開支，應在各單位行政經費相應條目中支付；明確職工福利費區別于工會經費，職工慰問、療休養、職工體檢等項目應由職工福利費列支，如上述費用需要使用工會經費，需由本級工會制定具體使用辦法和額度，交職代會審議通過。

《意見》尤其對職工文體活動置裝費、獎勵費，會員生日慰問標準，極端天氣慰問標準，文體活動伙食補助費、夜餐費，職工會員家庭困難補助費，優秀工會干部獎勵金等基層工會普遍高度關注，但在使用中存在模糊認識的項目支出標準給予了明確，使基層工會有了具體的操作指南。例如：“遇到極端天氣，工會經費可以為職工購買功能性口罩、食品飲料，標準為人均不超過100元”，“職工文體活動如果設置獎項，應該以精神鼓勵為主，可適當給予少量的物質獎勵，獎勵范圍不超過參與人數的2/3，每人獎品（或獎金）不超過500元。不設置獎項的，可為參加人員發放參與獎，但人均不超過100元”，“會員本人生日慰問可購買生日慰問品，慰問標準一般每人不超過200元。情況特殊的，可購買等值生日慰問實物券，慰問品和實物券應實名簽收”。

《意見》還對基層工會開展工作時的人力、物力資源保障給予明確。例如：“可以對工作業績突出的非公企業兼職工會干部和工會社會工作者進行適當獎勵補助”，但要特別注意的是可接受補助的工會干部應為非公企業兼職工會干部。“基層工會確因工作人員不足而導致開展工作困難的，可聘用相關專職或者兼職人員，聘用人數依據《企業工會工作條例》規定，‘工會專職工作人員一般按不低于企業職工人數的千分之三配備’”。“基層工會針對職工群體的不同需求，可以通過購買服務的方式，委托第三方機構提供專業化、精準化的服務”。

三、改革創新，做好新形勢下基層工會財務工作

在相關經費日益充足的背景下，服務職工的各項經費必須建立起健全、嚴格、規范的運作機制，只有這樣，職工群眾才會信任工會、認同工會。各省市工會加強服務職工工作經費保障文件的出臺都是為了完善相關制度、改進工作方法，從而不斷擴大工會工作的覆蓋面和服務的有效性。黨中央持續正風肅紀，營造風清氣正的政治生態，推行“八項規定”，嚴肅了各領域的財經紀律，同時也為基層工會規范其財務工作提供了良好契機，各基層工會應借此進一步加強工會財務管理，按照既嚴格執行中央規定，又充分體現工會經費為職工群眾服務的精神來開展工作，使兩者相輔相成。各級工會干部在經費使用時要主動研究相關政策，把服務職工的經費用到實處、取得實效。為此，筆者特提出以下建議：

（一）深刻理解中央規定，扎實推進新時期工會財務工作

當前，工會改革在向縱深推進，工會財務制度改革是工會改革的題中之義。各級工會應建立健全嚴格規范的運作機制，不斷加強和改進自身建設，推行合理高效的財務制度，以更好的服務職工和維護職工合法權益，進而為夯實黨執政的階級基礎和群眾基礎提供保證。工會的經費、資產來源于職工群眾，就應當用于服務職工和維護職工合法權益，各級工會組織要正確理解和把握中央有關精神，正確處理好中央相關規定同工會經費正確使用之間的關系。工會財務工作者應站在推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設、構建良好政治生態的高度，充分認識加強工會經費使用管理的重要性，同時要準確把握工會財務工作面臨的新情況、新問題、新要求，通過工作不斷增強工會的吸引力、凝聚力。

（二）正確解讀相關規定，保障職工正當權益

黨中央出臺“八項規定”、開展反“四風”教育，這些從嚴治黨措施對于黨風建設具有重要意義。廣大工會干部也要嚴格遵守黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律，嚴格執行“八不準”，對損害職工利益、重大違紀違法等問題，始終堅持“零容忍”，堅決查處。各級工會干部要充分認識到，黨中央堅持全面從嚴治黨、正風肅紀的根本目的是為了讓廣大職工群眾更好地共享改革發展成果，基層職工享有的各種正常福利不應當受到影響。“八項規定”出臺之后，一些基層工會矯枉過正，取消了服務職工的正常支出，其中重要原因之一在于個別領導干部對中央精神理解不透，在政策執行中出現了偏差，沒有認識到滿足職工群眾正當權益與執行“八項規定”之間的原則區別。這就需要有相關文件給予指引，北京市總工會出臺的《進一步加強服務職工工作經費保障的意見》就為解決上述問題提供了有效途徑。

（三）強化預算管理，提高工會經費的使用效能

工會改革方案出臺后，工會經費進一步向基層傾斜，很多地區的地方財政還為服務職工項目配套了專項資金，為解決服務職工群眾“最后一公里”問題提供了有力保障。做好預算管理是工會財務工作的核心，也是工會經費合理支出的有效保證，各級工會應從強化預算管理入手，努力提高預算編制的科學性、準確性和完整性。基層工會的經費支出要預算全覆蓋，并經同級經費審查委員會審查通過后才能執行，同時要嚴格遵守中央“八項規定”精神和黨風廉政建設要求，嚴格控制“三公”經費支出，真正做到厲行節約、勤儉辦事，把更多的資金向工會重點工作傾斜、向一線職工傾斜。執行時做到三個“嚴禁”：嚴禁購買明令禁止的物品，嚴禁到明令禁止的地方組織職工活動，嚴禁利用各種方式濫發津貼補貼、濫發福利。工會經費支出的預算編制要充分發揮好預算的指導性和規范性作用，確保正確使用方向，提高資金使用效率，把工會經費精準使用于服務廣大職工、維護職工合法權益上，保障工會各項工作的順利開展。

（四）明確支出重點，確保工會經費正確合理使用

基層工會設計服務職工項目時，應廣泛發動和組織職工會員全面參與，結合自身實際推出符合職工需求的實事項目，使其落地開花，讓職工會員普遍受益。基層工會干部在工會經費使用中，既要嚴守紀律規定，又要敢于擔當，放開手腳工作。凡是符合相關規定、切實用于服務職工的項目支出要大膽合理使用、用好用足。同時，要求工會干部必須具備專業思維、專業素養和專業方法。基層工會要不斷加強工會干部的專業培訓，幫助各級干部及時學習掌握政策法規，提高業務能力，主動研究新制度、新政策，提高對工會經費的合法性、合規性、合理性的把握和判斷能力，并鼓勵全體工會干部不斷加強自身學習、創新工作思路，以更好地加強基層工會經費的使用和管理。

（五）加強督導檢查，嚴格落實工會財務經審制度

隨著工會經費的穩步增長，相關財務風險也在積聚，各級工會要始終嚴守財經紀律，強化事前和事中管理，各級經審組織應適應新時期對審計工作提出的新要求，確保工會財務工作健康有力推進。可以從三方面著手：一是引入第三方審計。各級工會經審組織可結合工會工作的特點，借鑒國家審計和財政管理的做法，通過委托社會第三方機構對工會相關資金的使用管理和基層工會財務工作進行審計監督；二是將上級監督與同級監督有機結合。工會組織的經費使用管理除接受上級工會組織監督外，還應當接受同級黨組織監督，應把工會經審工作作為黨委（黨組）履行黨風廉政建設主體責任的重要內容。工會組織接受審計的情況及結果，應及時向同級黨組織通報，加強同級黨組織對工會經費的監督審查；三是做好民主管理工作，加大職工群眾民主監督力度。讓職工群眾切實參與到工會工作項目的形成、工作成效的評價中來，特別是基層工會涉及職工會員切身利益的經費支出，要做到依據公開、內容公開、程序公開、結果公開，發揮好職工群眾民主監督的作用。

推進新形勢下的工會財務工作，就是要服務于黨政中心工作和工會工作全局，聚焦經費投入重點，改進經費管理辦法，優化經費使用方式，切實加強對服務職工相關經費的財務保障。工會經費的管理使用直接關系廣大職工的切身利益，面對職工群眾的新期待新要求，工會干部要善于把握新情況、善于嘗試新辦法。各級工會組織要找準工作的切入點和著力點，把握好嚴守紀律與服務職工的關系，以更加豐富有效的手段服務職工，持續增強職工群眾的獲得感，讓職工感受到黨和政府的溫暖，使基層工會真正成為職工信賴的“職工之家”。

[1]張西昶.推進工會預算支出績效評價工作 細化工會經費預算管理[J].中國工會財會，2016(4).

[2]呂玲.加強工會經費預算管理 保障工會普惠服務工作[J].中國工會財會，2016(6).

[3]劉丹，汪秀清.工會經費管理的現狀與對策探討[J].山西財政稅務專科學校學報，2010(5).

[4]尹學宏. 立足“六個側重”，管好用好工會經費[J].中外企業家，2016(17).

[5]無錫市總工會. 當前形勢下保障工會經費安全有效運行的思考[J].中國工會財會，2016(11).