刑事執行檢察向辦案模式轉變的信息化建設問題研究

●杜春陽 喬蕭菲/文

一、研究背景及意義

（一）檢察機關信息化建設的發展趨勢

2013年底正式上線運行的檢察機關統一業務應用系統（以下簡稱“系統”）標志著檢察機關信息化建設向司法辦案領域縱深發展的全面邁進。至2016年底，執檢業務子系統正式上線，標志著各主要業務領域全部納入系統辦案流程。而在此前，信息化建設已有探索，單在刑事執行檢察工作中，就有在派駐檢察、社區矯正執行檢察、財產刑執行檢察等多類不同的信息化應用與平臺。

但近些年的發展趨勢表明，檢察機關信息化建設的最強之拳是落在了業務層面，并正強有力地推動業務層面的信息化建設在全國范圍內進行整合，這是法律監督職責出實效的必然要求，也是司法責任制改革的有力保障，還是控制司法辦案質量的有效手段。檢察機關業務層面信息化建設的不斷縱深將是未來長期統領檢察機關信息化建設的重要主題。

（二）刑事執行檢察轉變工作模式的歷史使命

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，司法辦案是法律監督的重要工作。然而過去刑事執行檢察部門卻少有名副其實的案件。

表面上看，刑事執行檢察部門案件少似屬正常。以最具有案件典型特征的公訴案件為例，只有罪犯再犯罪的案件才歸口到刑事執行檢察部門辦理，導致數量少；并且其犯罪涉及到的罪名也被局限于故意傷害等少數暴力犯罪，導致種類少。審查逮捕案件則更為罕見。

但其實這是一種誤解。法律監督機關不等于簡單的公訴機關，檢察機關所辦案件不局限于審查逮捕案件和審查起訴案件，刑事執行檢察部門辦理的控告舉報申訴案件、羈押必要性審查案件、各類刑罰執行或變更執行的審查案件等也是名副其實的案件。之所以往往忽略這些案件，蓋因長期以來刑事執行檢察部門辦事模式的法律監督履職方式。這造成三個嚴重弊端：一是無案件概念，工作安排隨意，缺少主動調查意識，法律監督形式化；二是行政審批的辦事流程不能明確體現責任主體、責任范圍和責任分配，在程序上欠缺對法律監督行為的監督；三是唯結果論，監督過程沒有做到全程留痕，巨大工作量得不到記載，不容易糾錯倒查，卻容易慵懶卸責。

以刑罰執行過程中的某類審查案件為例，檢察官可能會遇到很多刑罰執行個例，其中有些可能存在相關辦案機關或人員違法違規的情況，在辦事模式下只有當確認違法違規屬實之后才會制發糾正違法通知書等檢察文書，若未查證屬實則往往不留辦理痕跡。然而不管是否查證屬實，都必然要有調查審查的過程，而這個過程往往被遺忘。再以派駐檢察過程中登記檢察日志等各類志帳表為例，在辦事模式下只是單純登記內容，體現不出檢察人員的審查意見。而在辦案模式下，對每一個違法違規線索的調查都是一個具體的案件，都會按照辦案規范全程留痕，留痕既是出于案件質量和辦案責任的考慮，也能最有效地證明原本被遺忘的工作量。類似地，在辦案模式下將登記式的志帳表增加檢察意見并規范審批流程，從而體現了檢察人員的主觀能動性和自身價值。［1］

在司法責任制改革大背景下，刑事執行檢察工作由辦事模式向辦案模式轉變，已經從個別改革推動者的呼聲被證明為是不可阻擋的歷史使命。

（三）兩大背景相結合的現實意義

如果說刑事執行檢察是一塊難啃的硬骨頭的話，那么大數據就是一把無比鋒利的剔骨刀。國內已有將大數據與刑事執行檢察相結合的成功實踐。［2］大數據是利刃，鍛造利刃的火爐則是廣泛覆蓋的信息化建設，其對于助力刑事執行檢察工作由辦事模式向辦案模式轉變，具有深遠意義。

其一，在調查取證方面，案件信息自動關聯，并共享給不同訴訟階段、職權的承辦人，有助于信息快速定位，提高獲取信息效率，保障信息準確性，使違法違規人員或行為暴露于大數據之下，無處遁形。

其二，在流程監控與質量評查方面，同步監督與事后監督相結合，對風險或錯誤及時預警和提示，程序嚴格、透明，防范失職瀆職甚至司法腐敗。

其三，在落實司法責任制方面，憑借技術手段實現司法辦案全程留痕，使檢察官對承辦案件終身負責有了可靠記錄，納入公開范圍的司法文書直接接受公眾監督，倒逼司法辦案規范化建設。

其四，在部門工作內容方面，降低日常檢察工作獲得基礎數據的難度，快速發現案件線索，節省人力資源，集中力量辦案，進一步推進向辦案模式轉變的縱深發展。

二、轉變過程中遇到的問題及原因

（一）信息化建設仍然顯著碎片化

信息化建設的碎片化具體表現在以下三個方面：

一是針對各類不同工作設計的信息化應用與平臺多而雜。以北京市為例，在派駐檢察方面，派駐檢察室需要定期同步檢察內網與公安內網上的監所業務管理系統數據，并同步系統中的交付執行數據；在社區矯正檢察方面，仍需根據收到的實體文書維護基礎數據，同時定期和人民法院、司法行政機關核對數據；等等。

二是各個不同信息化應用與平臺以割裂狀態運行。統計子系統中各類報表與系統中案件類別的映射關系并不清晰，致使在核對數據時，業務部門與案管部門基于對統計項的不同理解和不同計算方式，自說自話，有損統計數據的嚴肅性。而至于監所業務管理系統等其他信息化應用與平臺，因未能納入系統架構，至今仍承擔著重要的日常檢察工作任務，既是檢察過程的記載，又是多項基礎數據的重要來源。

三是信息化建設碎片化增添大量非必要工作。具有相同含義的統計項，在不同信息化應用與平臺中，因數據來源不同、更新周期不同、數據共享受限等多重因素，統計結果也面臨尷尬：有時A系統中有X數據，卻不能直接共享至B系統，需要逐案逐人逐項手工填錄；有時A系統和B系統中均有X數據，卻不同，需要逐案逐人倒查核對并修改，甚至有時A系統不同統計表格中的X數據都不同，致使辦案人員不得不對相關的全部數據進行審核；還有時因為系統設計的限制，辦案人員不能修改系統中錯誤數據，只能線下登記備查，導致錯誤數據后續的流轉均不真實或有所遺漏。

針對此問題，筆者認為原因有三：一是信息化發展戰略不夠長遠，格局不夠開闊，沒有將核心定位對準檢察權的運行，而是頭痛醫頭，腳痛醫腳，治標不治本；二是一線和基層檢察人員參與到信息化建設中不夠充分，既包括前期開發的過程，也包括使用中不斷完善升級的過程，在結果上呈現盲人摸象、閉門造車的尷尬局面；三是與人民法院、公安機關、司法行政機關和監獄管理機關的溝通配合不到位，彼此之間本位主義思想作祟，對法律監督的重要性認識不夠。

（二）向辦案模式轉變忽視辦事的重要性

在向辦案模式轉化的過程中，刑事執行檢察自身存在著至少如下三個方面的問題：

一是辦事工作量得不到充分體現。目前系統中沒有任何業務流程或者案件類別能夠體現以往認知中的辦事工作，而監所業務管理系統也僅能反映登記各類志帳表這一部分辦事工作。以示范檢察室評選和規范化檢察室等級評定為例，線上無法完成其報送、審核等工作，仍需全過程手工完成，而在以辦案數據為基準的統計表格中，這份巨大的工作量得不到體現。

二是辦事工作成果在指標與績效考核中得不到充分認可。用以考核的數據幾乎全部從系統中抓取，致使指標與績效考核以辦案數據為基準，忽視辦事工作。仍以示范檢察室評選和規范化檢察室等級評定為例，評定結果未能在考核中占據顯耀位置。這不僅固化了“業務部門唯一的工作就是辦案”和“業務部門等同于辦案部門”等錯誤認識，而且對刑事執行檢察人員思想穩定造成極大沖擊，形成部門崗位間的實質歧視，不夠尊重一線和基層檢察人員，也不利于高素質檢察人才向一線和基層刑事執行檢察部門流動，損害檢察權公信力及憲法尊嚴。

三是將向辦案模式轉變理解為“今后只辦案不辦事”。當前信息化建設改進與完善之處均聚焦于辦案流程與辦案功能方面，罕有針對辦事工作。辦事模式和辦案模式分別代表著過去和未來的特點及方向，“轉變”的意思是：將辦事模式加以改進，使法律監督的實際工作更加符合辦案的程序規范和證據標準；而非人為劃定一個時間節點，在節點前就既辦案又辦事，在節點后就只辦案不辦事。

針對此問題，筆者認為原因有三：一是業務評價標準不夠科學、客觀、公正，在管理層面與業務工作層面發生脫節，在制定政策的過程中客觀上擾亂了法律監督工作的專業性；二是信息化建設承攬者對法律監督工作理解不到位，機械理解信息化建設需求，為實現功能性等外在價值而忽視法律監督內在價值；三是刑事執行檢察部門沒有充分掌握在信息化建設背景下向辦案模式轉變的主動權，地位尷尬、處境被動。

（三）信息化建設與向辦案模式轉變的主次關系需要正確認知

信息化建設一定要為向辦案模式轉變服務，表現為信息化建設應當滿足向辦案模式轉變的信息化需求，既包括通過技術限制實現辦案程序更加規范，也包括通過技術便利實現辦案更加高效，至少不應當隨著信息化建設的發展，不但沒有更加規范辦案程序，反而因為不必要的繁瑣而迫使辦案與技術操作產生沖突。

以在系統中辦理羈押必要性審查案件為例。表面上看，承辦人可以便捷獲取基本案情和強制措施信息，辦案流程與文書制作得到實時監控，通過統計分析可以為工作方向提供參考，但實際操作中，系統缺少申請和受理程序，信息共享設置不完善，無法看到偵查電子卷宗，阻礙實體審查，影響辦案質效，辦案數據的統計分析權限過高，對一線工作幫助有限。［3］類似的矛盾還存在于多種案件類型當中。

針對此問題，筆者認為原因主要在于改革過程中的“兩信兩不信”。“兩信”是指對不成熟不完備的信息化技術手段過分信任，對信息化建設承攬者的責任能力過分信任；“兩不信”是指對檢察機關自身司法規范化水平過分不自信，對刑事執行檢察人員辦案能力與紀律意識過分不自信。

三、對策及建議

（一）讓一線和基層檢察人員有與司法責任制相稱的信息化建設地位

刑事執行檢察工作由辦事模式向辦案模式轉變，根本上是在落實司法責任制改革，然而沒有理由讓檢察人員為不受自己完全掌控的司法行為負責。轉變的過程中，應當充分尊重一線和基層檢察人員。

其一，應當暢通反饋渠道，讓一線和基層刑事執行檢察人員充分參與到信息化建設中，既包括前期的設計、部署，又包括后期的完善、升級，使信息化建設能夠始終緊扣一線和基層檢察人員辦理刑事執行檢察業務的需求，真正為刑事執行檢察工作由辦事模式向辦案模式轉變服務。

其二，應當讓每一名承擔司法責任的檢察人員具有與責任相稱的信息查詢與統計、文書編輯與審批、流程控制等具體操作權限，明確信息化建設與向辦案模式轉變的主次關系，客隨主便，不要讓司法辦案遷就信息化建設的不合理設計，不要讓檢察人員成為標準化流水線上的一個不會發揮主觀能動性的機械臂，不要讓檢察人員為信息化建設的不合理設計而承擔責任。

（二）從內外兩個層面推進旨在助力司法責任制改革的信息化建設

應當以高度碎片化的問題為導向，著手推進全面整合。

其一，應當在檢察機關內部，在刑事執行檢察部門內部，進一步整合信息化應用與平臺，變碎片化為一體化、智能化、傻瓜化，擴大整合的力度與范圍，如辦理刑事執行檢察案件時能夠取得在先階段訴訟信息與電子卷宗的共享權限，改變目前信息共享不暢局面。

其二，刑事執行檢察工作的法律監督基礎數據除了來自于本機關審查逮捕信息和審查起訴信息之外，還主要來自于人民法院、公安機關、司法行政機關和監獄管理機關的審判信息與執行信息，有時還包括其他檢察機關掌握的相關信息。這就需要對外積極協調，梳理職責，謀求共識，從而建立機制與平臺，共享信息，使檢察機關法律監督的效率、效果與其他機關依法履職的效率、效果得到同步提高。

（三）將建構可操作的立體化案件質量控制體系向刑事執行檢察部門延伸

有檢察機關認為應依托系統，從流程監控、質量評查、業務考評、數據分析和信息公開五個方面，立體化建構案件質量控制體系，強化案管工作業務屬性。［4］但實踐中，這種立體化案件質量控制體系始終停留在案管自身層面，不利于體系的建立和應用，也不利于業務部門科學決策、規范辦案。具體到刑事執行檢察領域，由于刑事執行檢察案件種類多，系統流程多，待向辦案模式轉變的辦事工作多，實踐中案管部門雖然具有統計權限，卻對刑事執行檢察工作一籌莫展。以統計報表為例，目前系統中刑事執行檢察業務各類報表的統計項與案件類別和業務流程并非一一對應的關系，刑事執行檢察部門統計數據與案管部門有差異，并且不能一鍵生成部門內部或檢察官所辦案件的完整統計報表，只能手工核對各類辦案數據，為向辦案模式轉變增添不少負擔。因此，應當將建構可操作的立體化案件質量控制體系向刑事執行檢察部門延伸，至少應當恢復諸如原AJ2013統計系統中刑事執行檢察部門內勤對本部門辦案數據的統計查詢權限，甚至包括反查權限。

注釋：

［1］“長期以來，事執行檢察監督業務基本是‘辦事模式’，與偵監、公訴、反貪等業務相比，缺乏程序性、規范性和法治性。在全面推進依法治國和司法改革背景下，履行刑事執行檢察職能迫切需要從‘辦事模式’向‘辦案模式’轉變。”“‘四個辦法’規范的各類臺賬、日志、登記表，主要是對監督行為活動的記錄，缺乏關于如何查證違法情形的程序規定，缺乏對違法事實的調查、證據收集分析方面的規范。”詳見高祥陽：《刑事執行檢察應從“辦事模式”向“辦案模式”轉變》，載《人民檢察》2015年第17期。

［2］參見記者 莫小松 通訊員 鄧鐵軍 羅尚志：《“大數據”擦亮監督的“眼睛”》，載《法制日報》2017年4月7日。另參見宇虹：《加強刑事執行檢察工作信息化建設》，載《昆明日報》2015年11月30日。

［3］參見孫嘉毅：《統一業務應用系統下羈押必要性審查功能的增加與完善》，載《法制博覽》2016年10月（上）。

［4］胡勇：《立體化案件質量控制體系可建構可操作》，載《檢察日報》2016年1月20日。