《中華人民共和國公共圖書館法》立法側記(下)

李 丹 申曉娟

（國家圖書館研究院 北京 100081）

2017年11月4日，《中華人民共和國公共圖書館法》經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議表決通過，成為黨的十九大勝利召開之后出臺的第一部文化方面的法律，也是新中國成立后我國第一部圖書館領域的國家立法。本文以2012年1月《中華人民共和國公共圖書館法（送審稿）》（以下簡稱2012年送審稿），2015年12月《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱2015年征求意見稿），2017年6月《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》（以下簡稱2017年草案），以及2017年11月正式頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱最終法律文本）為基礎，結合筆者參與立法工作的一些所思所想，對此次公共圖書館立法過程中一些重要思想、理論、觀點的發展變化進行梳理分析。

上期稿件中我們已經就立法宗旨、法律調整對象、公共圖書館的定義與功能、公共圖書館事業發展的基本理念等問題進行了闡述，本篇繼續圍繞數字化、網絡化時代的公共圖書館建設，政府發展公共圖書館事業的主體責任，以及公共圖書館的文獻信息資源和人才隊伍建設等內容進行解讀。

1 關于數字化、網絡化時代的公共圖書館建設(見表1)

近年來，互聯網、移動通信網等現代信息技術飛速發展。據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）調查統計，近5年來，我國網民規模持續平穩增長，到2017年6月，互聯網普及率已達54.3%，其中手機網民占比達96.3%[1]。與之相適應，網絡閱讀與在線教育日益增長。截至2017 年6 月，網絡文學用戶規模達到3.53 億，較2016年底增加1 936萬，占網民總體的46.9%，其中手機網絡文學用戶規模為3.27 億，較2016年底增加2 291 萬，占手機網民的45.1%；在線教育用戶規模達1.44 億，較2016 年底增加662 萬人，半年增長率為4.8%，其中手機在線教育用戶規模為1.20億，與2016 年底相比增長2 192 萬人，半年增長率達22.4%[1]。網絡越來越成為人們獲取知識信息的重要來源之一。另據中國新聞出版研究院調查，我國成年國民數字化閱讀方式接觸率連年增長，自2013年起就已超過紙本閱讀，2016年達到68.2%，其中手機閱讀接觸率達66.1%[2]。數字閱讀、移動閱讀正在日益成為一種被廣泛接受的閱讀形式。

在這樣的背景下，一些意見認為，公共圖書館功能將被逐漸弱化，甚至因此對公共圖書館法的立法必要性產生質疑。如何回答這些質疑，對數字化、網絡化時代公共圖書館事業的職責定位和未來發展做出有針對性和前瞻性的制度設計，是公共圖書館立法工作中必須要重點研究和解決的問題。為此，全國人大專門組織召開了數字化、網絡化時代的公共圖書館專題研討，聽取社會各界的意見，最終就上述問題達成共識，認為數字閱讀與傳統閱讀將長期并存，公共圖書館也將在保障公民數字閱讀權益方面發揮重要作用，法律應對數字網絡環境下公共圖書館事業的轉型發展予以支持和保障。

1.1 數字閱讀與傳統閱讀將長期并存

從現有文獻出版和閱讀的統計情況看，紙質文獻依然是最為主要的閱讀來源。據Nielsen公司調查，2015年，美國印本圖書銷量為6.53億冊，較2014年上升2.8%；而電子書銷量為2.04億冊，同比下降了12.8%；印本圖書與電子圖書銷量占比分別為76.2%和23.8%，其中青少年及兒童非小說類圖書中，電子書銷量僅占2%[3]。

在我國，據國家新聞出版廣電總局統計，2016年全國出版物零售總額833.10億元，其中數字出版物零售額5.66億元，僅占0.68%[4]。顯示絕大部分圖書文獻仍然以印本方式出版。從國民閱讀調查的結果來看，近年來國民數字化閱讀接觸率連年攀升的同時，人均紙質圖書閱讀量保持平穩增長，而且在總量上也遠超人均電子圖書閱讀量（見圖 1）。

與此同時，由于已有印本文獻的數字化加工和網絡傳播受到《著作權法》和《信息網絡傳播權條例》等法律法規限制，截至2016年，我國縣級以上公共圖書館紙質圖書總藏量為90 162.7萬冊（件），圖書館在此基礎上進行數字化加工形成自建電子圖書約1 787.2萬冊，數字化率不到2%（文化部財務司提供數據）。同時，從統計數據來看，近10年公共圖書館傳統文獻外借服務量逐年上升（見圖2），說明社會公眾對傳統閱讀服務的需求仍然在不斷增長。

圖1 2014—2016年國民人均紙質圖書和電子圖書閱讀量對比[2,5-6]

圖2 近10年公共圖書館年文獻流通總量及人均文獻外借量變化

1.2 公共圖書館將在保障公民數字閱讀權利方面發揮積極作用

目前，我國仍有近半數公民（45.7%）沒有接入互聯網，其中因不懂電腦 / 網絡，不懂拼音等知識水平限制而不上網的比例分別為 52.6% 和 26.9%；受沒有電腦，當地無法連接互聯網等上網設施限制而無法上網的比例分別為9.3% 和 6.2%[1]（見圖 3）。

圖3 非網民不上網的主要原因分布[1]

與此同時，城鄉互聯網普及率差距持續擴大。到2017年6月，全國城鎮互聯網普及率為69.4%，農村互聯網普及率為34%，相差35.4個百分點，而2014年6月這一差距為33.7個百分點[1]（見圖4）。

圖4 城鄉互聯網普及率變化[1]

顯然，由于經濟社會發展的不平衡，我國公民仍有相當比例不能直接通過數字化、網絡化方式獲取知識信息，滿足其閱讀需求。2016年，國際圖聯以“所有人的渠道與機遇”為題出版了一份小冊子，提出圖書館要在以下方面推動實現聯合國可持續發展目標：“提升包括數字、媒體、信息素養和技能在內的文化素養；縮小信息獲取的差距，并幫助政府、民間團體和企業更好地認識當地的信息需求；提供可網上獲取政府項目和服務的場所；通過使用信息通訊技術普及數字化等。”[7]在互聯網快速發展的今天，公共圖書館作為保障社會信息公平的公共機構，在為人們提供網絡接入條件和數字信息素養教育，幫助其公平、免費獲取現代社會生存發展所需要的知識信息方面承擔著尤為重要的職責。

20多年來，我國公共圖書館在這方面進行了積極探索。自21世紀初開始，國家先后啟動實施了全國文化信息共享工程、數字圖書館推廣工程、公共電子閱覽室計劃等一系列重點文化工程，截至2016年底，全國各級公共圖書館館藏電子圖書88 798萬冊，供讀者使用電子閱覽終端13.49萬臺[8]。目前，數字圖書館推廣工程移動閱讀服務平臺 已在全國近300家圖書館建立分站[9]。許多公共圖書館面向青少年兒童、老年人、進城務工人員等信息弱勢群體提供數字閱讀指導與培訓，如國家圖書館開設的“關愛夕陽”老年公益課堂、甘肅省圖書館舉辦的農民工讀者電腦培訓等。這些積極探索為公共圖書館在新技術環境下更好地履行職能提供了新的起點。

表1 關于公共圖書館數字化、網絡化建設與服務的規定

1.3 立法應對數字網絡環境下公共圖書館事業的轉型發展予以支持和保障

數字化、網絡化時代不僅需要公共圖書館，而且需要有較強數字服務和網絡服務能力的公共圖書館。在經過多方論證后，這一立法思路終于得以確立。最終法律文本與2012年送審稿相比，實現了立法思路的兩個重大轉變。一是明確提出公共圖書館應當建設“線上線下相互結合的文獻信息共享平臺”的要求，以推動公共圖書館服務實現數字方式與傳統手段的融合發展。二是增加了縣級以上人民政府“完善數字化、網絡化服務體系和配送體系”，以及“國家構建標準統一、互聯互通的公共圖書館數字服務網絡”的要求，進一步強調了政府在推進公共圖書館事業適應數字化、網絡化環境的現代化轉型方面應當承擔的責任與義務。

最終法律文本不僅著眼于全面提升作為單獨個體的公共圖書館的現代信息技術應用能力，同時更加重視推動全國公共圖書館事業的整體轉型升級，強調應用現代技術手段加快構建以縣級圖書館總分館體系為基礎的公共圖書館服務網絡，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸，實現公共圖書館資源和服務在更大范圍內的共建共享，從而使公共圖書館更好地踐行其公平、開放、共享的服務理念。

2 關于政府發展公共圖書館事業的主體責任

關于公共圖書館對法律保障的訴求，于良芝等人在《公共圖書館建設主體研究——全覆蓋目標下的選擇》一書中歸納了兩個層面[10]，一是“以法律的形式，賦予政府為公共圖書館事業之故利用公共經費的權力（在有些國家，它賦予政府為此專門征收圖書館稅的權力），并同時確立公共圖書館享用公共經費的正當性”。二是“以法律的形式，規定政府向公眾提供公共圖書館服務的義務”。

政府在公共圖書館事業發展中承擔主體責任，是世界各國共同支持和認可的通行原則。《公共圖書館法》對各級人民政府承擔支持和保障公共圖書館事業發展主體責任的要求，主要體現在將公共圖書館事業納入總體規劃，將公共圖書館經費納入政府預算，統籌推進區域公共圖書館體系建設，開展對公共圖書館考核4個方面。

2.1 將公共圖書館事業納入總體規劃（見表2）

早在1955年，全國人大一屆二次會議審議通過我國第一個五年計劃時，就將圖書館事業納入其中，并提出了具體的量化發展指標（到1957年，圖書館數量比1952年增長31%，達到109個）[11]。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議批準實施《中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃（1981—1985）》，提出要“加強公共圖書館的建設”，并部署了北京圖書館建設、各省市自治區圖書館建設、少年兒童圖書館建設，以及少數民族地區圖書館建設等具體任務[12]。此后，歷次五年計劃/規劃中，都有對公共圖書館事業發展的部署，這也是我國公共圖書館事業能夠保持持續快速發展的一個重要經驗。這一經驗最終在法律文本中得以確立。

表2 關于政府規劃公共圖書館事業發展責任的規定

2012年送審稿就規定了縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業發展納入兩個規劃，即本級國民經濟和社會發展總體規劃、城鄉規劃，自2015年征求意見稿開始，又從保障公共圖書館科學規劃、合理布局的角度，進一步增加了將公共圖書館事業納入土地利用總體規劃的要求。2012年送審稿和2015年征求意見稿中還曾提出國務院文化主管部門和縣級以上各級政府制定全國及地區文獻信息資源保障體系建設規劃或公共圖書館事業發展規劃的要求，為與近年來中央關于以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃為基礎，與生態規劃、綜合交通等基礎設施規劃及教育文化等公共服務規劃相互協調的“多規合一”[13]的改革思路相一致，2017年草案和最終法律文本刪去了上述要求。

2.2 將公共圖書館經費納入政府預算（見表3）

表3 關于公共圖書館經費保障的規定

公共財政的穩定支持，是保障公共圖書館事業持續發展的關鍵因素。據統計，從1979年到2016年[12]，全國縣級以上公共圖書館財政撥款從5 040萬元增加到61.16億元，增長約120倍，公共圖書館人均年購書經費從0.022元增長到1.56元，增長約71倍（文化部財務司提供數據）。但是同期國內生產總值（GDP）的增長比例超過181倍（從4 100.5億元[14]增長到744 127億元[15]），公共圖書館事業經費增長速度遠遠落后于GDP增長速度，其財政撥款占GDP比例不升反降（由1979年的0.012%變為2016年的0.008%，降幅達33.3%），這與我國社會對公共文化的需求隨著人民物質生活水平不斷提高而日益快速增長的現實顯然是不相適應的。為此，立法工作將保障公共圖書館事業發展經費作為一項重要目標，展開了深入的研究和討論。

法律關于各級人民政府對公共圖書館的經費保障責任，包括以下兩個要點，一是“列入本級財政預算”，二是“及時、足額撥付”，分別從預算及其執行層面做出規定。其中，第一點與國家關于財政預算的法律規定相銜接。《中華人民共和國預算法》第三十二條明確規定：“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。”[16]第二點，主要是為了確保公共圖書館預算得到有效執行，以實現對各級政府公共圖書館經費保障責任的閉環監管，從而避免公共圖書館預算預而不決，甚至被擠占、挪用等問題。

此外，由于2015年征求意見稿及其以后各稿將民辦圖書館納入調整范圍，法律因此特別強調，納入政府預算予以保障的是“政府設立的公共圖書館”所需經費，而對于公民、法人和其他組織設立的公共圖書館，則應由相應的設立主體保證其必要的辦館資金和穩定的運行經費。

2.3 統籌推進區域公共圖書館體系建設（見表4）

表4 關于統籌推進區域公共圖書館體系建設的規定

我國對公共圖書館事業的管理，實行的是“各級政府分級設置圖書館”的多層管理體制。這是適應我國分級管理的財政體制而做出的制度安排，有其現實合理性。然而，這種多層管理體制事實上造就了“一級政府建設并管理一個圖書館”，各級政府之間重分工而輕協調的僵化格局，同時也使得我國公共圖書館事業整體缺乏統籌協調，一方面，各級圖書館之間相互獨立、缺乏合作，導致不同程度的重復建設和資源浪費；另一方面，鄉鎮/街道一級政府作為縣級以下基層圖書館建設的責任主體，大多缺乏建設、管理一級圖書館的經濟基礎，又造成城鄉基層公共圖書館建設的大面積空白。

進入21世紀以來，一些東部發達地區在區域圖書館服務體系建設方面有了一些突破，形成了一些具有地方特色的總分館建設模式。2009年由文化部和中國圖書館學會共同組織開展的《公共圖書館法》立法支撐研究課題“公共圖書館建設主體研究”提出，從規模經濟角度選擇公共圖書館建設和運行的責任主體，即在一個合適的區域內（如大城市以區為轄區、中等城市以市為轄區、農村以縣為轄區），由區域內最高級別的政府建設一個公共圖書館總分館體系的建議[10]。這一建議在2012年送審稿中被基本采納，明確將縣級以上人民政府建設和管理公共圖書館事業發展的職能落實到“建立覆蓋城鄉、便捷高效的公共圖書館網絡”上來，而不僅僅是建設一個本級圖書館。

隨著各地區公共圖書館總分館體系建設實踐的不斷深入，建設經驗不斷成熟，以及黨和政府關于加快構建現代公共文化服務體系戰略部署的不斷完善，2016年12月29日，文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發展改革委、財政部五部門聯合印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》，正式提出“由省級文化行政部門牽頭，有關部門參與，統籌制定本地實施方案和建設規劃，由縣級人民政府具體組織實施”[17]縣級圖書館總分館制建設的要求。與之相適應，2017年草案增補了有關縣級公共圖書館總分館制建設的規定，經全國人大審議后，最終明確了“因地制宜”推進總分館制建設的總體思路。

在對漏洞特征進行匹配時，經常將特定的常量參數作為漏洞特征。然而應用開發中有很多情況是先將常量賦值到一個變量對象里，進行處理之后再作為參數傳值到漏洞特征函數中。一個最簡單的例子就是使用StringBuilder連接字符串，最后調用toString()方法將生成的字符串作為參數傳給函數。對于這種情況，傳統基于字符匹配的檢測方案是無法匹配到特征的。本小節提出的算法則用于解決這種問題，算法基于過程內數據流分析生成變量的行為記錄，之后基于此記錄追溯變量的常量特征。具體算法流程如圖3所示。

2.4 開展對公共圖書館的考核（見表5）

表5 關于加強對公共圖書館監督管理的規定

自20世紀80年代“文明圖書館”評選活動開始，各級文化行政主管部門有組織地開展公共圖書館評估工作已有30余年的歷史。文化部組織實施的全國縣級以上公共圖書館評估定級工作，迄今已經連續開展了6次，被認為對全國公共圖書館的基礎設施建設、業務建設和服務水平提高起到了積極的推動作用。

在總結歷史經驗的基礎上，2012年送審稿提出了文化主管部門應定期對公共圖書館建設、管理與服務進行評估的要求。此后各稿修改過程中，吸收了多方面的意見，將“評估”調整為“考核”，圍繞考核主體、考核內容、考核標準，以及考核結果的公開與應用等不斷細化要求，完善制度設計。

第一，考核內容突出強調了對服務質量和服務水平的考核和評價，體現了現代公共文化服務體系以服務效能為導向的基本原則。第二，增加了對考核依據的規定，要求文化行政主管部門制定公共圖書館服務規范，體現了通過考核工作促進公共圖書館服務專業化、規范化發展的總體思路。第三，強調了考核結果應向社會公開，最終法律文本還進一步要求評估過程吸納社會公眾參與，體現了開放發展公共事業的思路。第四，明確了公共圖書館考核結果與公共圖書館補貼、獎勵等掛鉤的機制。

但總體而言，上述制度設計還有待進一步細化。根據現行法律規定，考核工作由省級以上文化行政主管部門組織實施，所依據的服務規范也由其負責制定，如何使這一服務規范與縣級以上人民政府因地制宜建立的區域總分館制的特點相銜接，還需要配套制度。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，明確要求“探索建立公共文化服務第三方評價機制，增強公共文化服務評價的客觀性和科學性”[18]，法律文本歷次征求意見過程中，社會各方面對于建立公共圖書館第三方評價機制的呼聲也很強烈。但在最終法律文本中沒能體現這一要求，不能不說是一個遺憾。

3 關于公共圖書館文獻信息資源建設

文獻信息資源建設是公共圖書館工作的核心，通過立法對公共圖書館文獻信息采集、加工、整理、保存等工作提出規范要求，是實現公共圖書館科學管理、有序運行、高效服務的基礎和前提。為此，公共圖書館法歷次修改稿均將其作為重要內容，單設章節予以規定，建立了一系列重要的支持和保障制度。

3.1 出版物交存制度（見表6）

出版物交存制度，是指出版機構向指定保存機構送交其出版物樣本的制度，是確保國家和地方文化遺產完整、系統保存的有效途徑。在世界很多國家，這一制度通常由國家法律確立。我國出版物交存制度最早源自1906年《大清印刷物專律》，其中規定，“凡印刷人印刷各種印刷物件，即按件備兩份呈送印刷所在之巡警衙門，該巡警衙門即以一份存巡警衙門，一份申送京師印刷注冊總局。”[19]1916年，民國政府內務部通令全國，“嗣后凡有文書圖畫依據出版法應行稟報者，飭由稟報人于按照出版法第四條應行稟送兩份外，另行添送一份以備圖書館庋藏之用，即由各該管官署隨時轉送京師圖書館，以重典策而供眾覽”[20]，正式將該項制度與國家文化遺產的保存和傳承利用緊密聯系起來，接受出版物交存成為圖書館，特別是國家圖書館的一項重要工作。

表6 關于出版物交存制度的規定

新中國成立以后，逐步形成了由《出版管理條例》和《音像制品管理條例》等行政法規和相關部門規章確立的國家出版物樣本“送交”制度體系，部分地區也由地方新聞出版行政法規和公共圖書館行政法規確立了地方出版物的“呈繳”制度體系。這兩套體系互為補充，同時承擔著對出版活動進行行政審查和對出版成果進行系統保存的任務。但是，從文化遺產長期保存的視角看，這兩套體系都有其不盡如人意之處。一方面，國家出版物樣本送交制度主要以部門規章的形式出現，對國家圖書館完整保存國家文化遺產的職能尚不能發揮有效保障作用，據統計，2016年，國家圖書館接受國內圖書樣本全品種繳送率僅74.1%，報紙繳送率70.6%，音像制品繳送率53.4%[21];另一方面，目前全國僅有14個省、市頒布了地方性圖書館法規，還沒有形成覆蓋全國的地方出版物呈繳制度體系。為此，在全國人大的調研過程中，多地提出以本次公共圖書館法立法為契機，確立以完整保存國家和地方文化遺產為目的的法定出版物呈繳制度的建議。

一是在用詞方面，2017年草案將2012年送審稿和2015年征求意見稿中的“呈繳”一詞改為“送交”，在正式頒布的法律文本中，進一步將“送交”改為“交存”，既淡化了“繳”中包含的“下對上”的隱意，突出了交方和存方的平等權益；同時也強調了建立該項制度的根本目的在于通過圖書館對出版物的保存，實現國家文化遺產的永久傳承。

二是在接受出版物交存的機構方面，2012年送審稿同時授權國家圖書館和省級公共圖書館接受出版物交存，引發了圖書館界和新聞出版界截然不同的反應。新聞出版界普遍認為，向省級公共圖書館繳送出版物樣本，將會給出版單位造成過重的經濟負擔，不利于其發展，應將館藏資源采購作為各級政府為公共圖書館提供經費保障的主要內容，納入財政預算；而圖書館界則認為，省級公共圖書館承擔著完整收藏并妥善保存地方文獻的職能，而且，已有一些地區通過立法建立了地方出版物呈繳制度，并在實踐中對省級公共圖書館履行地方文化遺產保存職能發揮了重要作用，因此堅持認為應當將其納入國家法律。

由于雙方意見分歧較大，2015年征求意見稿采取了更為保守的態度，僅對國家建立出版物呈繳制度作出原則規定，具體辦法由國務院出版主管部門會同文化主管部門制定。這樣雖然暫時回避了省級公共圖書館是否應當接受出版物呈繳的問題，但同時也使國家圖書館接受出版物呈繳的權利失去了法律依據。經過多方協商，特別是國家圖書館的積極爭取，2017年草案重新明確了出版機構向國家圖書館送交正式出版物的要求。正式法律頒布之前，全國人大經過充分調研與征詢意見，最終與有關各方面就省級公共圖書館接受出版物交存的必要性達成共識，并將其寫入法律。就此，兩級交存制度成為中國出版物交存制度的一個鮮明特色。

三是關于出版物交存的具體要求，2012年送審稿在新聞出版部門現行法規政策的基礎上做了較為詳細的規定。在向國家圖書館交存方面，交存范圍由以往僅限于初版新書、期刊、報紙、音像制品、電子出版物擴大到所有正式出版物；交存數量由初版新書和期刊各3份，報紙、音像制品和電子出版物各1份增加到所有出版物各3份[22]。對此，新聞出版部門認為，現行法規政策是在綜合考慮不同載體出版物特點的基礎上制定的，在實踐過程中經過反復修改完善，在當前情況下是基本合理且可行的，法律應給今后實際操作中的靈活調整留有余地。與此同時，已有地方法規對出版單位向省級館交存正式出版物數量的規定也各有不同。為此，2015年征求意見稿刪除了關于出版物交存范圍、交存數量等方面的具體要求，規定“具體辦法由國務院出版主管部門會同文化主管部門制定”。考慮到國務院出版主管部門已有相關法規政策，2017年草案及最終法律文本則簡述為“按照國家有關規定”執行。

本次立法建立的出版物交存制度雖有重要突破，但因其并非為專門的出版物交存立法，相關規定較為簡單，因此也存在一些比較明顯的缺憾。例如，非正式出版物未能納入交存范圍，而公共圖書館對此類文獻信息一般無法通過正常采購渠道獲取，難以保障國家和地方文獻的完整入藏；網絡資源的交存問題沒能實現突破，受著作權法等現行法律法規約束，公共圖書館對互聯網信息的采集和保存受到嚴格限制，其文獻保存職能在網絡信息時代面臨嚴峻挑戰；博士學位論文和博士后研究報告向國家圖書館交存的制度沒有得到法律確認，現有學位論文和研究報告保存制度對國家高層次學術和科技資源保存、研究和利用的保障效力還比較低。

3.2 文獻信息采集制度（見表7）

表7 關于文獻采集制度的規定

關于文獻信息采集，最終法律文本確立了幾個基本原則：

一是文獻信息采集的依據是“辦館宗旨和服務對象的需求”，體現了公共圖書館文獻信息資源采集的目的，是為了發揮公共圖書館的功能，滿足社會公眾獲取文獻信息的需求。

二是文獻采集的范圍要求是“廣泛”，其中既包含內容的廣泛性，也包含載體的廣泛性，法律同時還特別強調，政府設立的公共圖書館應當“完整系統入藏地方文獻，保存和傳承地方文化”，這一方面是為了確保公共圖書館能夠依法履行“傳承弘揚中華優秀傳統文化”的職能，另一方面也是為了保障公共圖書館按照“平等、開放、共享的要求”，向服務范圍內廣泛多元的用戶群體提供服務。正如聯合國教科文組織和國際圖書館協會聯合會發布的《公共圖書館服務發展指南》中所指出的，“公共圖書館必須提供各種不同載體的充足廣泛的館藏資源，以滿足社區居民的需求和興趣愛好。地方社區和社會的文化必須在館藏資源中得到反映。”[23]58,69,74

三是文獻采集活動必須“遵守有關法律、行政法規的規定”。這一原則表述較2015年征求意見稿第二十一條關于公共圖書館“不得入藏來源不明或者來源不合法的文獻信息資源”的規定有較大進步。一方面，現行法律規定更加符合現代法治精神，體現了公共圖書館依法依規辦館的要求，正如有研究者指出，“來源不明”或“來源不合法”在法律中缺乏明確界定，執行層面難以理解和操作[24]。另一方面，該規定也更加契合公共圖書館發展規律，在實際工作中，公共圖書館出于保存文明與支持研究、提供服務等目的，需要盡可能廣泛全面地采集與其館藏發展政策相符合的文獻信息，也可能進行大量民間文獻征集、尋訪工作，其中涉及的一些非正式出版物、地方特色文獻，很難要求圖書館逐一甄別其來源是否合法[25]。

四是文獻信息資源的采集方式包括采購、接受繳存或者捐贈等合法方式，強調了采集方式的多元化與合法性。2012年送審稿根據一些基層圖書館因種種原因喪失對文獻自主采購權的現狀，有強調公共圖書館“自主采購與采集文獻信息資源”的表述，但在其后各稿修改中，有關專家認為這一規定屬題中應有之意，且“自主采購”的表述容易引起歧義，造成與招投標相關規定不一致的理解，因而最終沒有特別強調。

3.3 文獻信息處置制度（見表8）

表8 關于文獻信息處置制度的規定

文獻信息處置是圖書館的一項基礎業務，包括文獻信息剔除，以及對剔除文獻的相關處理工作，如調撥、捐贈、售賣、銷毀等。早在1958年，英國科學家J.D.Bernal就借用放射性元素衰變過程中的“半衰期”來表征文獻老化率[26]；1974年，美國圖書館學家G·丹尼爾又提出了圖書館藏書“零增長”的概念[27]；2003年，EMC公司推出“信息生命周期管理”系統[28]。這些理論不斷發展成熟，并在圖書館領域獲得廣泛應用，推動圖書館文獻信息處置工作成為圖書館優化館藏布局、提升館藏質量的必備工作流程。

在我國，受到有關國有資產管理制度的限制，以及過去政府主管部門在圖書館的統計與評估工作中對館藏規模的過分偏重，造成一些圖書館不能或不愿對館藏文獻信息進行處置。建立公共圖書館文獻信息處置工作制度，是本次立法工作的一個重要突破，體現了國家對公共圖書館事業專業化、科學化發展的支持和保障。

立法過程中，關于文獻信息處置制度的討論焦點主要集中在兩個方面：

一是關于文獻信息處置對象。2012年送審稿將其界定為“因破損而喪失使用價值的文獻資料”，圖書館界普遍認為，不能單以“破損”與否來確定文獻信息是否“喪失使用價值”，有的文獻雖然破損，但仍有保存利用價值，相反，雖然沒有破損，但由于內容陳舊、復本過多，或因館藏政策調整而不再適用的文獻，也應在剔除范圍之內。而2015年征求意見稿將其改為“失去使用價值的文獻信息資源”以后，業界專家又對“失去使用價值”的概念發表了不同的看法。有專家認為，“文獻信息資源作為資源都是有價值的，作為資源，不可能失去使用價值，失去使用價值的只能是具體的‘文獻’”[29]，主張將“文獻信息資源”改為“文獻” ；也有專家認為，“館藏的使用價值難以做出獨立于目的和對象之外的絕對性評估”[24]，主張對“失去使用價值”這一說法再做斟酌。2017年草案及最終法律文本刪除了對文獻信息處置對象的這一界定，留待國務院文化主管部門在制定文獻處置規定時細化，為實踐工作中根據公共圖書館實際需要合理確定文獻信息處置對象保留了空間。

二是關于文獻信息處置辦法的制定主體。自2015年征求意見稿開始，便規定文獻信息處置辦法應由國務院文化主管部門制定。對于這一規定，圖書館界表達了不同意見。一些專家從公共圖書館業務發展的專業性角度出發，認為圖書館文獻信息資源的處置制度與本館館舍情況、讀者需求、職能定位、館藏發展政策等因素密切相關，制定處置辦法的主體應當是圖書館本身[25]。為防止圖書館濫用權力，便于政府監管，也有專家主張具體辦法由圖書館制定，報地方文化主管部門備案[30]，或者同時建立配套監管、公開、專家論證等制度[25]。為此，最終法律文本謹慎地將措辭由2015年征求意見稿的“具體辦法由國務院文化主管部門制定”改為“遵守國務院文化主管部門有關處置文獻信息的規定”，“規定”較“具體辦法”更為宏觀，如果能夠著重于對公共圖書館文獻信息處置的原則、方法等進行指導，而不干涉其具體業務細節，仍不失為好的結果。

4 關于公共圖書館員工隊伍建設（見表9）

《公共圖書館服務發展指南》指出，“圖書館員工是公共圖書館運作至關重要的資源，……很有必要培養一支受過良好訓練的、有較高職業責任心的員工隊伍來有效利用圖書館的資源，滿足本社區的需求。必須有足夠數量的員工，以便更好地執行這些職責。”[23]69本次立法中，各方面對員工隊伍建設的法律規定也給予了高度關注。

表9 關于公共圖書館人才隊伍建設的規定

4.1 對工作人員數量（或編制）的保障

一般認為，服務人口是確立公共圖書館工作人員數量的主要參考因素。為此，《公共圖書館服務發展指南》給出的建議是：每2 500名服務對象配備1名全日制員工[23]74。也有一些國家根據館舍面積或藏書數量來確定公共圖書館員工隊伍規模，如韓國《圖書館法實施令》規定，公共圖書館“館舍面積在330m2以下的圖書館，須配置3名館員，超過330m2時，每超過330m2，須增加1名館員；藏書超過6 000冊時，每超過6 000冊館藏，須增加1名館員。”[31]在我國，1982年頒布的《省（自治區、市）圖書館工作條例》以館藏數量作為定編依據，其中規定，省館定編“以五十萬冊圖書、七十名工作人員為基數，每增加一萬至一萬三千冊圖書，增編一人”[32]；2011年發布的國家標準《公共圖書館服務規范》則建議，“公共圖書館工作人員數量的確定，應以所在區域服務人口數為依據。每服務人口10 000人～25 000人應配備1名工作人員。各級公共圖書館所需的人員數量的配備，還應兼顧服務時間、館舍規模、館藏資源數量、年度讀者服務量等因素。”[33]據統計，2016年，全國縣級以上公共圖書館從業人員為57 208人，當年全國總人口約為13.83億，平均約每2.4萬人擁有1名圖書館員，與國家標準所要求的底線基本持平，但與國際標準還有相當差距。本次立法吸收了國內外有關研究建議及實踐經驗，確立了公共圖書館應當根據“功能、館藏規模、館舍面積、服務范圍及服務人口等因素”確定工作人員數量的基本原則，但這一原則的具體落實，還需要在深入研究的基礎上，制定更加明確的實施標準，否則很可能成為一紙空文。

與人員編制相關聯的，還包括對人員工資待遇的保障。2012年送審稿專門就公共圖書館工作人員待遇問題，提出了兩個方面的原則要求，一是“與國民經濟發展相協調，與社會進步相適應”，二是“不低于當地公務員的平均收入水平”。

但是，鑒于事業單位人事管理與收入分配制度正在進行改革，2015年征求意見稿及以后各稿刪除了該項規定。

4.2 對工作人員任職資格的要求

國際上，對圖書館員進行職業資格認證已有較長的歷史，早在1897年，日本帝國圖書館公布《帝國圖書館館長、司書長、司書任用條件》，規定司書為帝國圖書館的一種專業職務[34]，現行日本《圖書館法》[35]及《圖書館法施行規則》[36]更是對圖書館員任職資格及其進修培訓等做出了非常詳細的規定；1921年，美國威斯康星州立法機關頒布了全美第一部州立公共圖書館員資格認證法，要求所有公共圖書館員必須通過圖書館、技術、團體學習3方面內容的認證[37]；英國于20世紀90年代開始實行專業資格授予制度，并于2002年成立圖書館和信息專業人員特許協會，專門負責職業資格認證[38]。

在我國，長期以來，許多基層圖書館人才隊伍的專業性得不到有效保障，國內圖書館界對于建立我國圖書館職業資格認證制度的呼聲日益高漲，并希望在立法時能對此有明確規定。對此，2012年送審稿中要求“公共圖書館工作人員應當具備相應的專業知識與技能。國家對特定崗位工作人員有職業資格要求的，從其規定”。但是，自2013年以來，為了激發社會活力，支持創業創新，人力資源社會保障部根據《國務院機構改革和職能轉變工作方案》的要求，逐步減少職業資格認證數量。2014年，人社部印發《關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知》[39]，要求集中分批取消國務院部門設置的沒有法律、法規或國務院決定作為依據的準入類職業資格。根據上述要求，“圖書資料與檔案業務人員”職業資格于2016年被正式取消[40]。因此，此后各稿中均無有關職業資格要求的表述，而是代之以對工作人員專業知識和技能的原則規定。

立法過程中，另一個引起廣泛關注的是對公共圖書館館長任職條件的限定。由于館長的能力與素質在很大程度上決定了整個圖書館是否能健康發展，因此，館長任職資格被認為是事關圖書館事業發展的關鍵問題。美國圖書館協會早在1974年就明確規定，館長任職前必須畢業于圖書情報學院[41]，同時對其技能和經歷等方面也提出了明確要求[42]。在我國，館長通常由上級主管部門任命，大多沒有圖書館學教育背景，甚至沒有圖書館從業經驗，對圖書館工作缺乏深入認識和了解的現象比較普遍，一些地區甚至套用公務員管理制度，要求圖書館館長連任不能超過一定時間，不利于圖書館館長對圖書館工作進行長遠規劃和思考。對此，許多研究者都進行過批評。2015年5月1日正式實施的《廣州市公共圖書館條例》對館長任職資格的規定十分具體，要求“市級公共圖書館的館長應具有相應專業的正高職稱，或者5年以上圖書館工作經驗的相應專業副高職稱；區域總館的館長應具有相應專業副高職稱，或者3年以上圖書館工作經驗的相應專業中級職稱”[43]，這可說是國內立法在公共圖書館人員保障方面一個質的突破。

此次《公共圖書館法》有關館長任職資格的要求最終止步于原則性條款，僅提出館長應具備“相應的文化水平、專業知識和組織管理能力”，缺乏實際約束力和可操作性。在具體執行過程中，還有賴通過系列政策制度的配套實施，推動各級人民政府根據本級政府發展公共圖書館事業的整體目標和規劃，以及所設公共圖書館的功能、任務等需要，有針對性地確定各館館長任職條件。

5 結 語

這些年來，國家對公共文化事業發展的重視與支持日益提升，公共文化法制環境不斷優化，公共圖書館研究與實踐領域的創新探索不斷取得新的突破，這些都是《中華人民共和國公共圖書館法》最終能夠得以順利頒行的基本前提。這部法律，建立了公共圖書館建設、管理、運行、保障等一系列基本原則、基本制度，為中國特色社會主義公共圖書館事業的發展吹響了新時代的號角。其中雖有微瑕，仍不失為中國圖書館事業發展史上的一次偉大進步。我們不能期待通過一部法律解決事業發展中的所有問題，但我們可以期待通過全國圖書館同仁的持續共同努力，推動法律實施過程中相關政策制度的不斷健全和完善。

[1]中國互聯網絡信息中心. 第40次中國互聯網發展狀況統計報告[EB/OL]. [2017-12-02]. http://cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201708/P020170807351923262153.pdf.

[2]王坤寧. 第十四次國民閱讀調查發布數字化閱讀接觸率連續八年上升[N/OL]. 中國新聞出版廣電報,2017-04-19[2017-12-02]. http://data.chinaxwcb.com/epaper2017/epaper/d6488/d1b/201704/76885.html.

[3]Nielsen. Year in Books Review 2015[EB/OL].(2016-05-31)[2017-12-01]. http://www.nielsen.com/content/dam/corporate/us/en/reports-downloads/2016-reports/2015-year-in-books.pdf.

[4]國家新聞出版廣電總局. 2016年全國新聞出版業基本情況[EB/OL]. (2017-09-27) [2017-12-01].http://www.sapprft.gov.cn/sapprft/govpublic/6677/1633.shtml.

[5]謝 穎. 第十二次全國國民閱讀調查成果發布[N/OL]. 人民政協報,2015-04-21[2017-12-02]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-04/21/c_127712128.htm.

[6]杜 宇. 第十三次全國國民閱讀調查結果公布[N/OL].光明日報, 2016-04-19[2017-12-02]. http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2016-04/19/nw.D110000gmrb_20160419_1-09.htm.

[7]吳建中. 再議圖書館發展的十個熱門話題[J]. 中國圖書館學報,2017,43(4):4-17.

[8]中華人民共和國文化部. 2016年文化發展統計公報[EB/OL].(2017-05-18)[2017-12-27].http://www.xinhuanet.com/culture/2017-05/18/c_1120994698.htm.

[9]國家圖書館“.十三五”時期數字圖書館推廣工程建設與發展[EB/OL].(2017-12-05)[2017-12-27].http://www.ndlib.cn/cspxxz/171205/201712/P020171205380383953799.pdf.

[10]于良芝,邱冠華,李超平,等. 公共圖書館建設主體研究——全覆蓋目標下的選擇[M]. 北京:國家圖書館出版社,2011:1,57-58.

[11]第一屆全國人民代表大會. 中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃[EB/OL].(2016-03-06)[2017-12-27].http://www.china.com.cn/guoqing/2016-03/06/content_ 37950663_45.htm.

[12]人大公報. 中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃(1981—1985)[EB/OL]. (1982-12-10)[2017-11-25].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982-11/30/content_1478459.htm.

[13]畢鐘靈. 簡析“多規合一”的探索與實踐[J].經營管理者,2017(25):306.

[14]中華人民共和國統計局. 國家數據[EB/OL].[2017-12-31]. http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0201&sj=1979.

[15]中華人民共和國統計局. 中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. (2017-02-28)[2017-11-26].http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-03/01/c_1120546295.htm.

[16]全國人民代表大會. 中華人民共和國預算法[EB/OL]. (2014-08-31)[2017-11-26].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-11/02/content_1892137.htm.

[17]文化部 新聞出版廣電總局 體育總局 發展改革委 財政部關于印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》的通知[EB/OL]. (2016-12-29)[2017-11-26].http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170118_477688.html.

[18]中共中央辦公廳,國務院辦公廳. 關于加快構建現代公共文化服務體系的意見[EB/OL].(2015-01-14)[2017-12-08].http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm.

[19]陳 曦. 清末新聞法規辨析——從《大清印刷物專律》到《欽定報律》[D]. 北京:北京大學新聞傳播學院, 2012:29.

[20]李致忠. 中國國家圖書館館史:1909-2009[M].北京:國家圖書館出版社,2009:20.

[21]國家圖書館. 國家圖書館年鑒2017[M].北京:國家圖書館出版社,2017:6-16.

[22]國家圖書館. 出版物樣本繳送相關法規與規定匯編[EB/OL].[2017-12-11]. http://jsgl.nlc.cn/Pages/upload/出版物樣本繳送相關法規與規定匯編082020120820172853.mht.

[23]菲利普·吉爾主持的工作小組代表公共圖書館專業委員會.公共圖書館服務發展指南[M]. 林祖藻,譯.上海:上海科學技術文獻出版社,2002.

[24]牛淑娟. 對《公共圖書館法(征求意見稿)》的思考[J]. 圖書館論壇,2016,36(3):7-11.

[25]申曉娟. 我們離一部理想的《公共圖書館法》還有多遠[J]. 圖書館論壇, 2016,36(3):4-6.

[26]何香香. 文獻的半衰期及藏書剔舊[J]. 圖書館雜志,1991(2):21-22.

[27]張英彩,袁立強,方 翠. 圖書館藏書“零增長”的意義及實施措施[J]. 河北科技圖苑,2003,(6):45-46,18.

[28]司馬敬敏. 論信息生命周期管理及其對數字圖書館的影響[J].圖書館論壇,2005(1):57-59.

[29]劉茲恒《.公共圖書館法(征求意見稿)》應增強專業性和嚴謹性[J]. 圖書館論壇, 2016, 36(3):2-3.

[30]北京大學國家現代公共文化研究中心. 公共圖書館法(征求意見稿)》研討會綜述[J]. 圖書館建設, 2016(2):37-37.

[31]圖書館法實施令(韓國) [M]//盧海燕,主編.國外圖書館法律選編. 北京:知識產權出版社,2014:27.

[32]文化部關于頒發《省（自治區、市）圖書館工作條例》的通知[M]//國家圖書館研究院,編. 我國圖書館事業發展政策文件選編(1949-2012). 北京:國家圖書館出版社,2014(10):93.

[33]全國圖書館標準化技術委員會. 公共圖書館服務規范:GB/T 28220-2011[S/OL]. [2017-12-27]. http://www.mcprc.gov.cn/whzx/bnsjdt/ggwhs/201407/t20140704_434289.html.

[34]陳 娟,盛小平. 日本圖書館職業資格認證標準與實施制度分析[J]. 圖書情報工作,2013,57(24):31-38.

[35]圖書館法(日本)[M]//盧海燕,主編.國外圖書館法律選編.北京:知識產權出版社,2014:89-90.

[36]圖書館法施行規則(日本)[M]//盧海燕,主編. 國外圖書館法律選編. 北京:知識產權出版社,2014:95-98.

[37]吳麗娟. 建立我國圖書館職業資格認證制度的立法分析[J]. 圖書館雜志,2015,34(2):74-78,84.

[38]鄺婉玲,盛小平. 英國圖書館職業資格認證標準與實施制度分析[J]. 圖書情報工作,2013,57(24):24-30.

[39]人力資源社會保障部. 關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知[EB/OL]. (2014-08-13) [2017-12-27]. http://www.chinalawedu.com/falvfagui/23051/wa201408151136 5863648697.shtml.

[40]國務院. 關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定(國發〔2016〕5號)[EB/OL].(2016-01-22)[2017-12-12]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/22/content_5035351.htm.

[41]繆家鼎. 中美遴選大學圖書館長的比較研究[J].大學圖書館學報,1994(1):20-21.

[42]ALA.What Library Directors Need to Know | Education &Careers[EB/OL].[2017-12-12].http://www.ala.org/educationcareers/careers/librarycareerssite/whatyouneeddirector.

[43]廣東省廣州市人大常委會. 廣州市公共圖書館條例[EB/OL].(2015-01-13)[2017-12-12].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=494828.