政府信息公開法律適用問題研究
——以司法案例為視角

莊春英（司法部司法研究所研究員）

近年來，隨著獲取政府信息申請數量的增多，特別是濫用申請權情形的增多，政府信息公開工作面臨很大壓力。及時了解、掌握人民法院政府信息公開司法案例中的法律適用標準，對于依法做好政府信息公開工作大有裨益。基于此，筆者對部分政府信息公開司法案例進行研究梳理，厘清司法標準，以期有利于司法系統政府信息公開工作。

一、不屬于政府信息的事項

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第2條規定，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。正確適用《政府信息公開條例》，首先要準確把握“政府信息”概念，特別是要準確判斷哪些不屬于政府信息。

（一）履行刑事司法職能時制作的信息不屬于政府信息

2014年9月13日，最高人民法院公布全國法院政府信息公開十大案例。其中《奚某強訴中華人民共和國公安部案》明確：“履行刑事司法職能時制作的信息不屬于《政府信息公開條例》第2條所規定的政府信息。”最高人民法院認為，“本案中，一審法院認定原告申請公開的文件信息屬于秘密事項，應當不予公開，符合前述法律規定。同時，公安機關具有行政機關和刑事司法機關的雙重職能，其在履行刑事司法職能時制作的信息不屬于《政府信息公開條例》第2條所規定的政府信息。本案二審法院在對公安機關的這兩種職能進行區分的基礎上，認定公安部作出不予公開答復并無不當，具有示范意義”。

筆者認為，所謂“刑事司法職能”，應當根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第1條第二款“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為……”的規定來理解。據此規定，公安機關履行的刑事偵查職能，即屬于“刑事司法職能”。 相應地，監獄履行的刑罰執行職能，屬于刑事訴訟法授權的職能，監獄履行刑罰執行職能所形成的信息亦應不屬于《政府信息公開條例》第2條所規定的政府信息。

為進一步增強監獄執法透明度，促進執法公平公正，提升執法公信力，監獄應當根據《司法部關于進一步深化獄務公開的意見》（司發〔2015〕7號） 的有關規定，分別做好對社會公眾、罪犯近親屬、罪犯的信息公開工作。對依法向社會公開的信息，應當以便于公眾知曉的方式予以公開。對涉及罪犯個人服刑情況的相關信息，可以依法向罪犯及其近親屬告知，也可以根據罪犯及其近親屬的申請依法予以公開。

（二）黨政聯合行文文件不屬于政府信息

（2015）蘇行終字第00613號行政判決書認為，根據《政府信息公開條例》第2條規定，本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。《南通市生態文明建設三年行動計劃（2013～2015）》文件的抬頭為“中共南通市委文件”，文號為“通委發（2013）15號”，故其發文的主體應當是中共南通市委，文件性質應當認定為以黨委為主體的文件。該文件依法不屬于《政府信息公開條例》所稱的政府信息。被訴信息公開答復書認定該文件不屬于政府信息并無不當，原審法院認定該文是以黨委為主體制發的文件，不屬于《政府信息公開條例》中規定應當公開的政府信息并無不當。

（三）領導干部的經濟責任審計信息不屬于政府信息

山東省濟南市中級人民法院（2017）魯01行終389號行政判決書認為，領導干部的經濟責任審計信息，不是審計機關在履行行政管理職責過程中制作或獲取的政府信息，而是受組織部門委托，由審計機關制作的對領導干部的內部管理監督信息。該信息作為干部考核、任免和獎懲的重要依據，一般不具備外部性，不屬于《政府信息公開條例》規定的政府信息。

（四）提案建議不屬于政府信息

北京市高級人民法院（2016）京行終5021號行政判決書裁定，行政機關在參與法律修改工作中獲取的相關提案建議，并非在履行行政管理職責中制作或獲取的信息，不屬于政府信息公開條例的調整范疇。《中華人民共和國立法法》第2條第一款規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。本案中，陳某某所申請的信息為公安部在參與《中華人民共和國道路交通安全法》的修改工作中獲取的相關提案建議，并非公安部在履行行政管理職責中制作或獲取的信息，不屬于政府信息公開條例的調整范疇，75號《政府信息公開答復書》不予公開的結論正確，亦未侵害陳某某的合法權益。

二、可以不公開的事項包括內部信息、過程信息、決策信息

政府行政運行過程中形成的信息很多，并不是所有信息都需要公開，其中內部信息、過程信息和決策信息就是可以不公開的事項。這些信息具有內部性和過程性，一般不直接對行政相對人產生影響。

（一）（2016）最高法行申2769號行政裁定認為，從世界范圍來看，內部信息、過程信息、決策信息通常被列為可以不公開的情形

這些信息普遍具有“內部性”和“非終極性”的特點，屬于“意思形成”的信息，一旦過早公開，可能會引起誤解和混亂，或者妨礙率直的意見交換以及正常的意思形成。《政府信息公開條例》雖然沒有明確對此作出規定，但國務院辦公廳《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》〔國辦發（2010）5號〕（以下簡稱《依申請公開工作的意見》）第2條第二款規定：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息”。這一解釋性規定符合國際通例，也有利于兼顧公開與效率。

（二）會議紀要信息可以不公開

最高人民法院（2017）最高法行申1310號行政裁定會議紀要信息可以不公開。裁定認為，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型，因此會議紀要屬于行政機關內部公文，具有過程性和決策性的特點。盡管《政府信息公開條例》第14條第四款中規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開的范圍僅限于此。從世界范圍看，內部信息、過程信息、決策信息通常被列為可以不公開的情形。

（三）行政執法中的敏感信息可以不予公開

（2017）最高法行申4750號行政裁定認為，具體行政執法活動中有關執法調查方法、機密信息來源、內部研究意見等敏感信息，通常不應公開，否則將有可能妨礙行政執法活動的正常進行。《政府信息公開條例》雖然沒有明確將行政執法中的敏感信息規定為可以不予公開的情形，但這類信息一般都具有“內部性”或“非終極性”的特點，如果行政機關援引《依申請公開工作的意見》的規定不予公開，人民法院經權衡認為不公開更有利于保證行政執法活動（包括今后的行政執法活動）正常進行的，應當予以支持。法院認為：本案中，再審申請人李某某申請公開的政府信息內容是，安陽市某某局關于李某某舉報反映認定生產制售假藥大案向市委、市政府督查室調查匯報材料四份，領導批示、會議紀要、處理意見、結論。本案中，再審申請人已經獲知案件的處理結論，其所申請公開的領導批示、會議紀要、處理意見等，屬于行政機關內部或者行政機關之間對于案件處理的意見交換，再審被申請人不予提供并無不當，原審法院判決駁回其訴訟請求并無不妥，再審申請人的再審理由依法不能成立。

三、政府信息公開申請人應對“三需要”承擔合理說明義務

根據《政府信息公開條例》第13條規定，除行政機關主動公開政府信息外，當事人可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要申請獲取相關政府信息。根據《國務院辦公廳關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號）、《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）的規定，行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。

北京市高級人民法院（2018）京行終471號行政判決書維持了一審判決中的下列內容，即：政府信息公開條例第13條規定，除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第5條第六款規定，被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明。根據上述規定可知，除行政機關主動公開政府信息外，當事人可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要申請獲取相關政府信息。而對于自身生產、生活、科研等特殊需要，申請人需承擔合理說明義務。如申請人不能對此作出合理說明，行政機關可以拒絕提供；反之，則行政機關不得以此為由拒絕公開。

另外，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕17號）第12條第六項規定，原告（即政府信息申請人）“不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供”，且被告已經履行法定告知或者說明理由義務的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。上述規定是對行政機關以申請人未能就“三需要”作出合理說明而不予提供政府信息行為合法性的司法保障依據。

四、行政機關制作的政府信息由本機關負責公開，即“誰制作誰公開”原則

最高人民法院（2013）行監字第75號《陳某某與上海市黃浦區某某局政府信息公開答復駁回再審申請通知書》體現了“誰制作誰公開”原則。該通知書的主要內容為：“經審查認為，《中華人民共和國政府信息公開條例》第17條規定，行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。可見，行政機關制作的政府信息由本機關負責公開；行政機關獲取的信息，是指從相對人處獲得的信息轉化為政府信息。”

五、上級行政機關對下級行政機關請示的批復是否屬于公開范圍，需要根據案件事實區別處理

北京市高級人民法院（2016）京行終5339號行政判決撤銷了北京市第一中級人民法院（2016）京01行初243號行政判決。其裁判要旨是，上級行政機關對下級行政機關請示的批復是否屬于公開范圍，應當依據《政府信息公開條例》關于政府信息公開范圍的規定并結合案件具體事實予以判定。如果行政機關的內部批復僅為行政系統內部上下級之間對有關執法問題的討論、研究或指導，屬于行政系統內部運轉程序，上述關于政府信息公開范圍的規定并未將這類信息明確列入應當主動公開的范圍，對該類信息是否可以公開，行政機關應具有裁量權。另外，上級行政機關對下級行政機關的內部批復，如未對行政相對人的權利義務予以特別設定，對申請人的合法權益不產生實際影響，則申請人與該信息亦缺乏自身相關性。本案中，中國保監會認為陳某某申請公開的批復文件屬于行政機關內部工作交流文件不予公開，具有事實和法律根據。一審判決認為涉案批復屬于《政府信息公開條例》所定義的“政府信息”范疇，中國保監會以內部管理信息為由不予公開錯誤，該認定缺乏事實和法律根據。

六、行政機關有權拒絕重復申請信息公開行為

具體個案可參見重慶市江津區法院審理的重慶某某有限公司訴被告重慶市江津區某某局案。根據《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號）第13項規定，“對于同一申請人向同一行政機關就同一內容反復提出公開申請的，行政機關可以不重復答復”。另外，按照最高人民法院印發《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》的通知（法發〔2017〕25號）第16條規定，“…對于當事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權益相關的實際利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他組織申請公開已經公布或其已經知曉的政府信息，或者請求行政機關制作、搜集政府信息或對已有政府信息進行匯總、分析、加工等，不服行政機關作出的處理、答復或者未作處理等行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案”。參照上述規定，行政機關可以不予答復，當事人對不予答復行為不服提出行政復議申請的，不予復議立案。

七、不可訴事項

根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益有權向法院提起訴訟。公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的政府信息公開申請答復侵犯其合法權益的，有權提起行政訴訟。但不是所有政府信息公開申請答復都具有可訴性，歸納近年來法院案例，下列事項不具有可訴性。

（一）咨詢類政府信息公開申請答復不具有可訴性

對咨詢類政府信息公開申請的答復，不屬于《政府信息公開條例》調整的范圍。（2015）最高法行提字第19號孫某某訴吉林省人民政府行政復議不予受理決定再審裁定書對此予以確定。最高人民法院認為，《政府信息公開條例》第2條規定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”據此，該條例所指的政府信息，應當是現有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準確把握政府信息的適用范疇，《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）第2條明確規定：“行政機關向申請人提供的政府信息，應該是現有的，一般不需要行政機關匯總、加工或者重新制作（作區分處理的除外）。”本案中，孫某某向吉林省某某廳申請了解的是吉建房字〔1999〕27號通知的效力問題，并非申請公開“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質上屬于咨詢，不屬于《政府信息公開條例》調整的范疇，況且針對咨詢作出答復以及答復與否，不會對咨詢人的權利義務產生實際影響。

根據《政府信息公開條例》第26條的規定，行政機關依申請公開的政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供。本案中，孫某某的申請既然屬于咨詢性質，就不屬于該條所規定的“應當按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。對于此類咨詢申請，法律并無要求行政機關必須書面答復的明確規定。在吉林省某某廳已以口頭方式作出答復，尤其是在孫某某提起本案訴訟前吉林省某某廳已經公布廢止吉建房字〔1999〕27號通知的情況下，孫某某仍然要求人民法院責令行政機關對該通知的效力問題作出答復，其起訴并無應受司法保護的現實利益，其請求已喪失訴的基礎。

（二）政府信息內容本身是否合法、是否符合上位法規定不屬于人民法院對信息公開行政行為合法性的審查范圍，不具有可訴性

政府信息內容本身是否合法、是否符合上位法規定由相應的機關和程序進行確認，不屬于人民法院對信息公開行政行為合法性的審查范圍，故不具有可訴性。最高人民法院（2016）最高法行申3484號《鄭某某與咸陽市人民政府、陜西省人民政府再審行政裁定書》認為，人民法院對政府信息公開行為合法性的審查，主要在于審查是否按照申請人對政府信息內容的描述依法提供了相應的政府信息；至于提供的政府信息內容本身是否合法、是否符合上位法規定，并不屬于人民法院對信息公開行政行為合法性的審查范圍。

（三）以政府信息公開申請方式申請獲取信訪信息的，依據《信訪條例》辦理，不具有可訴性

最高人民法院2017年9月19日（2016）最高法行申2055號行政裁定書確認：《中華人民共和國政府信息公開條例》是政府信息公開領域的一般法，而《信訪條例》是調整信訪領域相關行為的特別法，根據特別法優于一般法的原理，公民、法人和其他組織申請獲取行政機關在信訪處理過程中的相關信息的，應按照《信訪條例》的相關規定進行。另外，原國務院法制辦公室《行政復議工作動態》（2014年第2期，總第31期），與前述行政裁定書內容相同。對信訪事項，《信訪條例》以及各地方規定，均作了較為詳細的規定，法院對行政機關根據上述法規作出的答復應予以支持。人民法院對因信訪事項而引發的政府信息公開訴訟，如申請人存在濫用申請權或者濫訴傾向，暫不納入行政訴訟受案范圍，當事人因信訪事項起訴行政機關不依法履行政府信息公開義務的，人民法院退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，裁定不予立案，具體可以援引《最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復》（〔2005〕行立他字第4號）中關于“信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的規定。

八、關于濫用政府信息申請權的應對

實踐中，常常發生申請人多次、重復提交政府信息公開申請的情況。譬如，2015年12月7日至20日，某部委省級分支機構收到某申請人通過電子郵件形式提交的12件政府信息公開申請，涉及“2014年和2015年定期抽樣回訪投訴人情況”“2014年和2015年前三個季度行政賠償案件情況”“2014年收到依申請公開件數及處理答復情況及因政府信息公開問題被行政復議和行政訴訟的案件數和最終處理情況”“2015年前三個季度收到的行政復議、行政訴訟和行政賠償案件情況”等，以及該省級分支機構指定年份及季度招標采購情況、預決算及財政收支明細、每天定時升降國旗情況、單位特定事項內部程序流轉涉及的聯系人情況等內容。2015年7月10日，該申請人以郵件方式向該部委某市分支機構提出公開申請；7月23日，以電子郵件形式提出2件政府信息公開申請；10月26日、27日，以電子郵件的形式分別提出8件、12件政府信息公開申請。自此，該申請人開始頻繁向該分支機構提出政府信息公開申請。截至2016年3月11日，該分支機構共收到該申請人政府信息公開申請59件。

據《南通一父女94次申請政府信息公開，法院裁定其“濫用訴權”》報道，法院認定，據不完全統計，2013年至2015年1月期間，原告陸某及其父、伯母三人以“生活需要”為由，分別向行政機關提起至少94次政府信息公開申請，要求公開南通市政府公車的數量、牌照號碼、城北大道工程前期征地拆遷費用1.5億元資金的來源等信息。陸某等人在收到行政機關答復后，又分別向行政復議機關提出39次行政復議。經過行政復議程序之后，陸某等人分別以政府信息公開申請答復“沒有發文機關標志、標題不完整、發文字號形式錯誤；未注明救濟途徑，屬程序違法”等為由，向南通市中院、如東縣法院、港閘區法院提起政府信息公開之訴共計36次。法院認為，陸某等人不間斷地申請獲取所謂政府信息，真實目的并非為獲取、了解所申請的信息，而是借此表達不滿情緒，并向政府及相關部門施加壓力，以實現拆遷補償安置利益的最大化；陸某背離立法目的，任憑個人主觀意愿，執意不斷提出申請的做法，顯然已經構成了獲取政府信息權利的濫用；陸某所提起的相關訴訟“屬于典型的濫用訴權行為”。相關法院在裁定書中明確：對于陸某等人今后再次向行政機關申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應依據規定進行嚴格審查，原告須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產、生活、科研等特殊需要，“否則將承擔不利后果”。

為有效遏制濫用政府信息公開申請權繼而濫用訴權行為，最高人民法院《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發〔2017〕25號）第16條已作出明確規定。筆者認為，按照上述規定精神，行政機關對于違反《政府信息公開條例》立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請的，不予答復；對于申請人繼而提出的行政復議申請，不予處理。