新時期檢察監督的強化

●李領臣 周 云/文

檢察機關自恢復重建以來，作為國家的法律監督機關，其法律監督職能和范圍不斷穩定、成熟和固化，各種制度逐步定型。雖然檢察監督職權其間也做了一些調整，包括一般監督范圍的縮小、免訴權的取消等，但檢察監督職權并未有根本性調整，也沒有受到根本性沖擊。十八大以來推進的司法四項改革，既涉及檢察人員的重新分類，也涉及到檢察權運行的始終，改革不可謂不大，但亦不影響檢察監督發展的固有路徑。然而，檢察監督發展到今日，日積月累的老問題同國家監察體制改革、以審判為中心等新形勢相匯聚，產生連鎖反應，導致新時期下檢察監督遇到前所未有之挑戰。訴訟監督在實踐中沒有發揮應有作用，呈現出傳統領域沒有固守、主業不主之現象，在回歸主業強化傳統領地過程中，一邊是傳統實踐中的以偵查為中心，一邊是改革上要求的以審判為中心，檢察機關位于中間必要承受雙重擠壓，訴訟監督面臨前所未有之考驗。十八屆四中全會既在宏觀上明確提出，要形成嚴密的法治監督體系，完善檢察機關的法律監督，又對檢察監督新舉措做了突破性的規定，然而如何快速精準落地變為現實，以展現檢察監督的效用和魅力，回應國家意志和民眾期許，亦是個迫切的問題。新形勢下如何面對挑戰，堅持和發展檢察監督，是檢察同仁迫在眉睫的研究課題。

一、厚植檢察監督的信心

面對著法院系統巡回法庭的增設，面對著職務犯罪偵查權的剝離，當前檢察干警普遍存在著一種攀比、悲觀情緒，必須予以重視，并正本清源。無論當前面臨的形勢多么嚴峻，檢察監督在我國未來有其足夠發展的空間，檢察干警對此要充滿信心將改變展現給社會。

一是檢察監督有其獨特的政治邏輯。我國實行共產黨領導的一元化體制，在國家的公共權力配置中，監督權具有相對獨立性，檢察監督是由社會主義國家權力的基本性質和運行方式決定的，它遵循了權力制衡的基本原理，是我國國家權力相互制約的特定模式。［1］不管當前如何改革，檢察監督面臨何種轉型，但檢察監督的定位不會變。對于監察委設置的初衷，意在實現對公職人員貪腐行為預防和查處的全覆蓋，督促公職人員依法依紀履職，本質上也是一種監督，但不是法律監督，法律監督的范圍也沒有因此減損。習近平總書記十八屆中央紀委第六次全體會議上指出，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。同時，我們亦需要明確的是，自偵權由誰來行使并沒有固定的模式，可以賦予給檢察機關，也可以賦予其他機關，國家基于治理體系和治理能力現代化的需要作出調整，實乃正常。

二是檢察監督有其獨特的實踐價值。檢察監督的價值不僅在憲法文本上，也不僅存在國家治理體制需要的應然探討上，也存在中國的法治建設需要上。檢察監督有利于保障法律統一正確實施。我國地域廣大，地域差異性明顯，特別是在市場經濟的運行過程中，加大了各地經濟社會發展的差異程度，對法律的理解和執行不可避免地出現不同。如何不讓這種差異影響法治的尊嚴，保證法律精神與法治原則得以彰顯，檢察機關的責任越來越大。檢察監督有利于全面推進依法治國。檢察機關通過強化法律監督，有助于建立規范的權力運用機制、嚴密的權力監督制約機制、完善的腐敗懲治機制，有助于推動形成高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，［2］從而推進依憲治國、依法治國方略的全面實施。檢察監督有利于充分保障人權。相比于其他監督，檢察監督具有監督的國家性、專門性、依法性、強制性和完整性等特征，通過追訴犯罪和糾正法律運用中的違法行為來保障人權。［3］

二、研究檢察監督的規律

檢察制度作為中國特色主義司法制度中的最特色而言，必須研究檢察監督的規律，凸顯檢察監督的價值，特別是中國檢察監督的價值。

一是檢察機關有自己的特性。在西方語境下，立法、行政和司法三權的分離，國家各機關可以與之對應，但是我國國家權力機制與西方不一樣，用傳統的司法機關來對應檢察機關，便顯得力不從心。當前對于檢察權的屬性，基本上存在共識，法律監督屬性是根本，也有司法屬性和行政屬性，但不能因為有司法屬性就同時認定為司法機關，就像不能因為有行政屬性就同時認定為行政機關，道理是一樣的。廣義上而言，司法機關包括檢察機關，狹義而言司法機關只是法院。司法機關的廣狹義區分都有其基礎和合理性，無對錯之分，但將檢察機關界定為司法機關，在實踐中容易產生認知上的混亂，不利于檢察機關和檢察監督。既然都是司法機關，且法院被社會更多地認知，檢察機關變很容易被法院所裹挾。當前國家層面對法檢的改革文件，基本上都是一個體系一個標準，沒有凸顯檢察機關的特殊性，導致實踐中檢察監督被動應對。同時，將檢察機關當做一般司法機關，往往容易產生不必要的爭議，如最高人民法院從2016年開始設立巡回法庭并逐漸全國鋪開，檢察院為什么不設，這不僅在社會上有非議，就是檢察系統也有很多人同樣不解。檢察機關更不應當與法院亦步亦趨，法院在鄉鎮設法庭，我們真沒有必要去設置檢察室，否則快活了一時，害了檢察事業的長久發展。

二是立足檢察實際界定檢察辦案。檢察監督離不開辦案，但檢察監督本身不同等于法院的司法辦案。審判業務主要是就是司法辦案，無論是刑事業務、行民事業務還是行政業務，雖然業務類別不一樣，但是審理裁判的性質和方式是一樣的。檢察辦案的界定是一系統工程，牽一發而動全身，要破解這一困境，必須超越概念界定的本身，對檢察業務進行分別考察，多管齊下、協同用力?！耙鶕煌瑱z察業務類型開展的實際需要，規定適合該業務開展的具體制度與程序，從而使檢察權運行機制改革符合規范有序、科學合理的要求?！保?］其一，傳統司法辦案雖然是基于法院的分析，但是經多年積淀，內涵已經固化，并為社會接受，可以考慮將訴訟監督業務進行辦案化改造，增加其案件化特征，進而解決界定難問題。這樣也有利于促進辦案和監督的協同，在辦案中監督，在監督中辦案。其二，結合檢察業務實際對辦案做擴大界定。檢察辦案機能不少以社會化而非訴訟化的辦案方式呈現，使檢察官辦案出現訴訟化與與社會化并存、主動查案與被動受案并存、訴訟參與角色與訴訟監督角色并存、個體辦案與分工協作并存的多樣化辦案特征。［5］無論對監督業務進行如何程度的案件化改造，檢察辦案仍然存在自己的獨立特征，所以必須同時立足實際對檢察辦案進行界定，沒有必要生搬硬套。

三、完善檢察監督的思路

(一）以主動適應推動檢察監督的轉型

監察體制改革對檢察機關既是危機，也是轉型機遇。一是緩解了當前檢察機關的角色沖突，緩解了檢察機關長期存在的監督身份的質疑。此前檢察機關既搞偵查，又搞監督，社會質疑聲音不斷，于是檢察機關不斷自我限權、自我約束、自我監督，如偵捕訴分離、報批報備、批捕權上提一級、人民監督員制度等等，但仍無法讓社會信服。自偵部門的轉隸，從根本上解決了“同體監督”的問題。二是，自偵部門的轉隸，檢察機關將不再處于刑事犯罪打擊的第一線，集中精力專司監督，從而使其在審前程序中更為中立與公正，為檢察公信力的提升奠定了良好的基礎。檢察機關必須積極適應，變危為機，主動推動檢察監督的轉型。

（二）以強化主業撐起檢察監督名與實

監督是檢察機關的根本屬性和特色，檢察機關必須回到訴訟監督的主業，突出主陣地，在監督上做大文章。自偵效果來的快，訴訟監督一直正業不務，沒有外在壓力，自我革新很難?？梢岳么舜瓮庠趬毫?，化壓力為動力，實現檢察監督的真正蛻變。過去，我們往往過于強調事了人和而忽略了法律的是非曲直，過于強調社會效果而忽視了法律效果，過去強調公檢法的溝通協調而忽視了監督乃檢察機關的安身立命之本，老好人做得多，檢察監督的作用沒有體現出來。檢察機關必須淡化協調，強調監督。協調后，公安和法院的本職工作仍然在開展，自身作用仍然在呈現，而檢察機關一協調后，監督的特質就體現不出來，等于自我下套。

（三）以檢察尊榮塑造監督持久動力源

長期以來，我們習慣于并滿足于以各種考核來推動檢察工作。實踐證明，考核效果對于檢察工作短期的業績是有效果的，但是對檢察工作的長遠發展是極其有限的，甚至是負面的。特別是一些違返檢察工作規律的考核，其副作用極其明顯。一方面我們喊著要按照司法規律和檢察規律辦事，一方面我們仍然關注無罪案件的判決，宣傳錯案要追究，并通過各種形式予以考核、通報，這種自相矛盾的態度讓檢察人員無所適從，對檢察榮譽的建立是毀滅性的。我們必須回到職業尊榮的塑造上，通過我們的努力體現檢察工作的獨特價值，體現檢察監督的效用，體現檢察人的存在感與擔當感，這樣社會才會認可，檢察監督才有持久動力。

四、強化檢察監督的剛性

（一）積極用好保留的補充偵查權

自偵部門的整體轉隸也并不意味著檢察機關不再行使任何偵查權?！侗O察法》規定，人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于補充偵查權，監察體制改革前亦有論述，［6］改革后更為必要：一是有助于監察委員會和檢察機關形成相互銜接和相互制約的機制，有利于提升國家治理成效。以澳門為例，雖然有專司職務犯罪偵查的廉政公署，但檢察機關也行使一定的偵查權。二是有利于強化法律監督剛性和效果。法律監督體系建設對于法治國家建設不可或缺，如何保障法律監督效果，對于國家而言亦是一個重大命題。檢察機關保留一定的偵查權，可以從根基上保障監督實效，這對國家而言亦是以一種低成本實現高收益的有效方式。

（二）改進已有監督方式的法律效果

檢察監督的形式除了抗訴外，主要是發出檢察建議、糾正違法通知書等，都是彈性化監督，沒有多少強制力，更多是被監督對象的自覺，效果正如王桂五先生指出的那樣,“監督權與處分權是相分離的。因為按照列寧的原則,檢察機關擁有廣泛的法律監督的權力,一切違法犯罪行為的處理都應當在其視線之內予以檢察和糾正。但是,對于違法犯罪行為的處理,檢察機關只能分別情況提起訴訟,請求法院判決,或者提出糾正,由主管部門予以糾正,而無權自行作出實質性的決定和處分?！保?］檢察機關必須積極爭取國家和社會支持，改進已有監督方式的剛性。一個比較可行的方式是，明確被監督機關的強制回應義務和檢察建議處分權。［8］對于檢察監督，被監督對象必須予以回應，且檢察機關對于回應有進行評價并建議有關部門予以處分的權力，增加監督的剛性。

（三）用好現有監督方式敢于動真碰硬

檢察機關即使完全不行使自偵權，也不是山窮水盡無路可走。可以結合訴訟活動的實際需要，綜合運用各種監督方式，敢于對違反司法規律和檢察規律的說不，形成監督合力；可以適時提前介入，以拓展有效的線索渠道，從源頭上減少和遏制違法行為的發生，強化全程監督；可以強化審前的主導作用，正確運用不批捕不起訴的權力，發出監督的聲音；可以通過強化調查權，還原事實真相，并通過檢察公開的方式借助社會力量，來提升監督約束力。當前正在進行的行政公益訴訟試點，并沒有多少檢察機關以此為后盾，被起訴對象也明顯知道不會被偵查，但是效果很明顯。這一事實證明，關鍵還是檢察機關敢不敢愿不愿去動真碰硬，有沒有真正做出自己的貢獻。

五、提升檢察監督的實效

一是在監督目的上，要在控制公權中保護人權。檢察機關從其產生之日起，就體現了以檢察權制約偵查權和審判權的宗旨。就我國國情來說，公民的法治意識淡薄，執法不嚴、執法不公現象比較嚴重，又幾千年的封建傳統固化了人們崇尚權力的意識，刺激著權力的膨脹，導致權力更易濫用。檢察機關必須要有硬碰硬的思維和擔當，著眼于對公權的制約來保障人權。

二是在監督機制上，要在分工明確中立體聯動。長期以來的實踐中，檢察權部門化、封閉化現象嚴重，各部門“單打獨斗”的情況比較普遍，資源整合不夠，信息共享不足，工作銜接不到位，監督弱化，監督措施缺乏針對性，檢察機關內部沒有形成監督的合力，刑事訴訟監督職能沒有充分發揮，有不少關鍵環節和重點部位成為監督“盲點”。如對刑事拘留不提請逮捕，捕后隨意變更措施導致案件在公安機關預審環節流失等情況也不同程度存在。究其原因，也都與訴訟監督部門間缺乏協作和信息傳遞溝通不無關系。［9］為此，必須建立訴訟監督的立體聯動機制，在上下級檢察機關之間、檢察機關各內設機構之間以訴訟信息資源共享為基礎，優化配置，進一步健全上下一體、分工合理、權責明確、高效運行的訴訟監督體制，對訴訟進行全方位、全過程的動態監督。

三是在監督類型上，要在個案監督上實現類案監督。類案監督更易達到監督效果，更強調監督的能動作用，也更強調監督者的監督能力。可以將個案監督與綜合監督相結合，在糾正具體案件訴訟活動違法的同時，對偵查機關、審判機關執法不當的共性問題進行總結分析，提出建設性的監督意見，以此促進嚴格、公正、文明執法?？梢越⒔∪V訟監督工作情況報告和通報制度，把對訴訟監督工作中遇到的重大問題、重要案件、典型案例以及案件復查報告、調研或研討報告等及時報告上級人民檢察院，上級人民檢察院對其進行分析研究，對具有指導意義的復查報告、調研或研討報告以及成功的經驗和典型案例等，及時下發下級人民檢察院參考，［10］進而推動類案監督的運用。

注釋：

［1］參見謝佑平：《中國檢察監督的政治邏輯及其監督指向》，載《人民檢察》2016年第16期。

［2］參見高宗祥：《強化檢察機關法律監督的幾點思考》，載《人民檢察》2016年第2期。

［3］參見張智輝：《法律監督辨析》，載《人民檢察》2000年第5期。

［4］龍宗智：《如何看待和應對司法改革中遇到的矛盾和問題》，載《人民檢察》2016年第14期。

［5］參見 陶建平：《檢察權運行的結構化邏輯》，載《東方法學》2017年第6期。

［6］參見張翔：《關于賦予檢察機關特別偵查權的思考》，載《法學雜志》2009年第11期。

［7］王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第270-271頁。

［8］參見朱立恒：《我國刑事檢察監督制度改革初探——以刑事檢察監督的彈性化為中心》，載《法學評論》2010年第1期。

［9］參見張淑萍、韓超：《構建立體化刑事訴訟監督工作機制的思考》，載《中國檢察官》2010年第11期。

［10］參見彭東：《論公訴職能中的刑事訴訟監督》，載《國家檢察官學院學報》2005年第3期。