新時代人民調解創(chuàng)新發(fā)展的思考*

羅顯斌（甘肅省司法廳）

任文啟（甘肅政法學院副教授）

人民調解是我國獨創(chuàng)的矛盾糾紛解決方式，在司法不健全的時代發(fā)揮過巨大的歷史作用，目前仍然作為基層矛盾糾紛多元化解機制的組成部分發(fā)揮重大基礎性作用，其實際作用和現實意義舉世矚目，但在近十年的發(fā)展過程中，逐步出現了一些必須面對和亟待解決的問題，需要深入分析原因并盡快作出調整，以適應新時代的發(fā)展要求，讓人民調解回歸本位，在公共法律服務體系中發(fā)揮更大的作用，服務于黨和國家現階段社會治理創(chuàng)新的總目標。

經過對近十年人民調解工作的回顧、文獻查閱、數據分析，結合一年多的調查走訪，本文主要圍繞多元矛盾糾紛化解機制下的人民調解工作現階段出現的主要問題、具體原因分析以及需要作出的理念調整和應對策略作出論述。

一、新時代人民調解的定位與功能

近年來，隨著社會轉型的不斷推進，改革進入深水期，與此同時社會矛盾糾紛也呈現多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。社會矛盾糾紛的多元化解機制建設呼之欲出，在實踐過程中，調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等多項糾紛解決制度發(fā)揮著各自的作用，為多元矛盾糾紛化解機制建構打下堅實基礎。

2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。就內容而言，多元矛盾糾紛化解機制的多元體系主要由調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等方式構成，這其中，調解主要由司法調解、行政調解和人民調解組成，司法調解主要以法院在審判過程中開展的調解為主，強調司法性；行政調解則主要指各級行政機關在解決糾紛過程中所采用的調解手段，強調行政性；而人民調解則主要是人民群眾應用自身力量和柔性化方式化解矛盾糾紛的方式，強調人民性和社會性。社會治理的目標就是要走向“多元共治”，可以說，多元矛盾糾紛化解機制中，人民調解最能體現和實現這一點。黨的十九大報告強調，要加強和創(chuàng)新社會治理，加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。

然而，從目前的發(fā)展來看，多元矛盾糾紛化解機制并未真正走向多元，而是越來越走向“一元”，具體而論，呈現出一種權力主體一元、執(zhí)行主體多個的發(fā)展態(tài)勢。

二、人民調解工作現階段的主要問題

總體說來，人民調解工作目前面臨三個方面的問題：行政化內卷、專業(yè)性不足和發(fā)展不平衡不充分問題。

（一）行政化內卷

所謂行政化內卷，主要是指基層行政機關以行政目的和行政手段主導人民調解工作，使得人民調解從此前的基層矛盾糾紛“自解決”機制演變?yōu)橐环N具有非常行政色彩的“準行政”調解機制。具體體現在以下三個方面：

第一，人民調解委員會與準行政機構重合。《人民調解法》規(guī)定，“村民委員會、居民委員會的人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企事業(yè)單位設立的人民調解委員會委員由職工大會、職工代表大會或工會組織推選產生”，這是建立在村居委會自治基礎上的規(guī)定。但近十年來，基層村居委會的自治性降低、行政性增強。拿城市社區(qū)居委會來說，基本的配置是“社區(qū)書記/主任+臨時聘用人員”，社區(qū)逐漸演變?yōu)橐粋€街道或鄉(xiāng)一級政府的派出機構，成為“準行政機構”。從調研的情況來看，村居委會也是如此，村或社區(qū)的書記，是人民調解委員會的主任，人民調解員絕大多數為兼職，人民調解委員會的選舉與換屆流于形式，基本與基層的“準行政機構”重合，這就使得基層的人民調解委員會并無獨立性，在機構設置上是諸多設想落在基層村居委會組織這一層上“多個牌子一套人馬”的具體體現。

第二，人民調解與基層政府的關系從指導關系演變?yōu)轭I導關系。《人民調解法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區(qū)域的人民調解工作。基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業(yè)務指導。”《人民調解委員會組織條例》中規(guī)定，“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。”這一規(guī)定明確司法行政機關對人民調解工作是“指導”，基層人民法院要對人民調解進行“業(yè)務指導”。現實調研中發(fā)現，一方面，由于人民調解委員會所在的村居委會與其上級的行政機關從“指導”關系演變?yōu)椤邦I導”關系，而基層司法所受司法行政機關與基層政府（鄉(xiāng)政府或街道辦）雙重領導，這就使得人民調解工作與基層政府的關系也逐步轉為“領導”關系。另一方面，在人民調解業(yè)務開展、工作經費保障等方面，基層政府則又將人民調解具體事務做了邊緣化處理，導致業(yè)務經費保障不足。人民法院對人民調解的業(yè)務指導關系除了在調解協(xié)議司法確認這一環(huán)節(jié)中有所涉及之外，其他環(huán)節(jié)并未落到實處。

第三，人民調解工作依附于行政運行邏輯。人民調解的本質在于讓人民自己處理人民內部問題，分流司法手段處理糾紛的壓力，有力化解社會矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。但在走訪中發(fā)現，人民調解工作在基層行政工作中基本劃歸于綜治維穩(wěn)的范疇內，具體體現在用行政目標、行政標準、行政任務等形式要求人民調解工作，很多司法助理員主持調解的案件本身應該屬于行政調解，也劃歸為人民調解，這其實就是人民調解過程中行政權力的非正式化運行①侯元貞：《行政化：人民調解的實踐樣態(tài)——正式權力的非正式運作》，載于《文史博覽》，2016年8月。。而很多村居委會主任本身由于其具有雙重身份，尤其是目前很多人民調解的案件與其從事的管理權限有關，其調解案件的動機有時主要在于完成行政任務而非滿足當事人需求，在調解過程中其實是使用了準行政的權力，對于人民調解來說，客觀上造成了行政化運行模式。

（二）專業(yè)性不足

人民調解是在傳統(tǒng)社會矛盾糾紛解決過程中產生的民間糾紛解決方式，對傳統(tǒng)的諸如婚姻家庭、鄰里關系、土地宅基地等領域的矛盾糾紛通過采用人情法理相結合的方法達到很好的化解效果。但近些年，新的矛盾糾紛類型和數量不斷涌現，尤其是醫(yī)療糾紛、勞動爭議、環(huán)境保護等新型矛盾，需要更為專業(yè)的力量和方法予以化解，人民調解工作逐步需要邁向專業(yè)化方向。

首先，專業(yè)性組織和人員數量不足。司法部2014年發(fā)布《關于進一步加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解工作的意見》，提出加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織和隊伍建設，針對行業(yè)、專業(yè)領域矛盾糾紛注重運用專業(yè)知識調解等要求。2014年，全國建立專業(yè)性、行業(yè)性人民調解組織3萬多個，人民調解員近13萬人，共化解行業(yè)、專業(yè)領域矛盾糾紛300多萬件。至2018年最新統(tǒng)計顯示，全國共有人民調解員366.9萬人，其中專職人民調解員49.7萬人。這一數字雖然繼續(xù)大幅增長，但人民調解總體的專業(yè)性不足問題仍然沒有得到根本改善。

其次，人民調解員專業(yè)素質和專業(yè)化水平不高。就北京市的一項調研數據來看，人民調解員隊伍總體呈現“高齡低歷”的分布，年齡分布上：25歲以下3.4%，25-35歲15.7%，35-45歲23.6%，45-60歲44.4%，60歲以上12.9%；學歷分布上：小學及以下5.1%，初中11.2%，高中或中專47.2%，大學30%，研究生9.6%；與此同時，被調查居民認為人民調解存在“調解員素質不高”“調解結果執(zhí)行難”“調解員年齡老化”“調解效率低”，居民對基層人民調解員的要求是：應具備“良好的道德修養(yǎng)”（56.4%），“公正公平”（54.1%），“較強的溝通能力”（42.2%），“具備專業(yè)知識”（30.1%）②柳春香、楊春：《基層人民調解工作現狀、問題及對策研究——以北京市為例》，載于《北京政法職業(yè)學院》，2016年第1期。。在專業(yè)性提升方面。《人民調解法》要求每年組織人民調解員培訓，3年完成縣區(qū)范圍內的輪訓。培訓工作基本都在做，但輪訓的全覆蓋和實效性卻很難保證。

最后，工作方法專業(yè)性水平不足。人民調解強調群眾性，過程中強調情理法結合的人情味，結果上強調案結事了人和，因此，對工作方法具有非常高的效果期待，能實現上述目的的方法即是好方法。在各地調研過程中，基本每一個司法所，每一個人民調解委員會都能總結出一套不同的工作方法，但基本的內核就是疏導情緒、了解案情、協(xié)調和解等的不同表達，這些工作方法往往具有非常強的個人特色，一個好的人民調解員按照自己的生活閱歷、個人歷練和工作經驗總結出來的工作方法，另一個人民調解員不一定可以完全理解和有效使用。此外，近年日益增多的各類行業(yè)性專業(yè)性領域矛盾糾紛，對于人民調解員的調解技能、法律知識、專業(yè)領域知識等都提出了更多更高的要求，要求不斷提升工作方法的專業(yè)性水平。

（三）發(fā)展不平衡不充分

改革開放40年來，我國人民調解取得了長足的發(fā)展，取得了豐碩的成果，但是相對于人民群眾的需求和社會發(fā)展需要而言，這項工作仍需不斷完善。

不平衡表現在以下幾個方面：一是人民調解工作水平不平衡。各地區(qū)對該項工作重視程度不一，由于經濟發(fā)展水平不一，各個地區(qū)在人民調解辦公環(huán)境、經費保障、人力配備等方面均存在一定差異，導致人民調解工作水平發(fā)展不平衡。二是人民調解組織設定上不平衡。人民調解組織的主要形式是“人民調解委員會”，根據《人民調解法》，村民委員會、居民委員會可以設立人民調解委員會，企業(yè)事業(yè)單位根據需要可以設立人民調解委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以設立人民調解委員會。實踐中，除了村、居人民調解委員會外，企事業(yè)單位和工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)、商會、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等社會團體和組織也大量設立人民調解組織。就行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織而言，其形式更加龐雜，有單獨設立的最狹義的行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織，例如：醫(yī)療糾紛人民調解委員會、道路交通糾紛人民調解委員會；也有綜合性人民調解中心，此類中心會涵蓋一部分行業(yè)性、專業(yè)性糾紛的調解業(yè)務；還有涉及行業(yè)性、專業(yè)性糾紛的訪調中心、訴前調解中心，以及各類人民調解工作室。三是人民調解組織運行規(guī)則上不平衡。調解組織設定后，在運行規(guī)則上也存在一定差異。絕大部分人民調解委員會的設定帶有公益性，調解行為依據《人民調解法》不收取任何費用。有些調解委員會在設定名義上是公益形式，但是調解糾紛存在盈利行為，也省略了“人民”二字，中立性不足。例如有些行會或商會在解決商事糾紛時會通過會費的形式收取一定的費用。還有些調解委員會因為體制或歷史原因，和糾紛的一方當事人有某種利益關聯(lián)性，或者調解委員會和解決糾紛的某些核心要素之間有某種關聯(lián)性，造成公眾對其調解結果的公正性產生質疑。

不充分表現在以下幾個方面：一是立法支持不充分。2010年，十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《人民調解法》，人民調解工作首次有了專門法律，為人民調解工作發(fā)展提供了法律支撐。但是《人民調解法》對有關職能部門在人民調解工作中的職能分工規(guī)定不清晰，司法行政部門對人民調解“指導”職能的內涵和外延缺少具體規(guī)定。另外，在國家層面缺乏與《人民調解法》相配套的實施辦法，致使人民調解缺乏可操作的調解程序規(guī)定，造成調解過程具有較大的隨意性，規(guī)范性差。二是理論研究不充分。縱觀法學教學科研院所，以人民調解為核心的研究論述少之又少，個別研究ADR（非訴訟糾紛解決方式）的專家學者，面對實踐中遇到的很多問題，給不出很好的意見建議，即使有些研究涉及到調解，也多是以國外的學習介紹為主。如何將國外居中調解的法律制度、基本做法、評價體系與我國的法律制度、歷史文化、基本國情相結合，在這方面缺乏系統(tǒng)的對比研究。三是人民調解作用發(fā)揮不充分。人民調解作用發(fā)揮不充分的直接表現就是沒有充分發(fā)揮人民調解的作用，沒有真正將矛盾吸附在基層，依法解決在基層。隨著我國進入新時代，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，如何回應人民呼聲和需求，如何預防和化解各類社會矛盾糾紛，人民調解作用的發(fā)揮仍有較大潛力。

三、人民調解存在問題的原因分析

人民調解的行政化內卷、專業(yè)性不足、發(fā)展不平衡不充分是外在表現，究其原因，主要有以下三個方面：

（一）基層社會結構產生變化，人民調解制度更新不足

與人民調解相關的基層社會的組織結構與權威結構均發(fā)生了改變。就組織結構而言，《人民調解法》中人民調解組織的基礎是村居民委員會和企事業(yè)單位，計劃經濟轉向市場經濟以來，基層社會結構單元由單位演變?yōu)樯鐓^(qū)，單位在社會生活中逐漸淡出，村居民委員會則是社區(qū)自治的產物。在演變過程中，由基層選舉產生的村居民委員會，比如村委會主任、社區(qū)主任等職務，本來應當不具有政府色彩，也不由政府財政供養(yǎng)，但現狀是，他們具有行政權力色彩，受政府財政供養(yǎng)，這就使得他們與政府的關系由此前寫在法律中的“指導關系”演變?yōu)椤邦I導關系”。既然社區(qū)自治的管理存在過度行政化的問題，這就使得建立在社區(qū)村居委會基礎上的人民調解委員會也存在此類問題。

就基層社會權威結構而言，由于人民調解本身需要在一定的權威結構下進行和完成，否則無法令當事人信服達到有效調解。但改革開放以來，隨著城市化進程的推進，大量具有高學歷、高素質的“能人”通過勞動力轉移等方式從農村進入城市，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會權威結構發(fā)生改變，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢結構不復存在。新的基層社會治理體系中的管理者及“鄉(xiāng)賢”等大多是經行政任命、考試錄用等方式組建起來的，在這種情況下人民調解的普遍公信力大大降低。就相關調研來看，發(fā)生糾紛之后，人們更多喜歡去找公安派出所，之后才是找人民調解委員會，選擇人民法院來起訴則是最后的選項。

（二）基層社會治理方式轉變，人民調解尚未適應轉變

黨的十八大提出“國家治理能力與治理體系的現代化”，強調從“社會管理”向“社會治理”的轉變，并要求社會治理方式向“多元共治”的方向發(fā)展。在糾紛解決領域，伴隨著依法治國戰(zhàn)略的深入，基層社會矛盾糾紛處置上也從訴訟爆炸走向多元糾紛化解，多種糾紛解決方式并舉，這是一種理性的回歸③何陽：《人民調解解紛數量變化實況及其原因新論——基于1986—2009年的數據分析》，載于《樂山師范學院學報》，2016年第10期。。在這其中，人民調解為維護社會公平正義發(fā)揮了重大作用。基層社會治理創(chuàng)新的主要陣地是社區(qū)治理，社區(qū)治理就要求以社區(qū)為陣地，做好“公共法律服務”，人民調解本質上也屬于公共法律服務的范疇，此前在基層社區(qū)普遍設立了“司法行政工作室”，用以彌補司法行政工作在基層社區(qū)層面公共法律服務領域的不足，但實際情況是很多地方完成了掛牌，并未真正運行起來發(fā)揮作用。要實現社會治理的多元共治局面，就必須把推進社區(qū)自治作為關鍵抓手，社區(qū)如果動不起來，社區(qū)力量如果整合不起來④焦若水：《社區(qū)社會工作本土化與社區(qū)綜合發(fā)展模式探索》，載于《探索》，2014年第4期。，很多社會治理創(chuàng)新的設想都會落入行政管理的范疇，社會治理就只能淪為一個口號。在此種趨勢下，人民調解需要根據基層社會治理作出適應性轉變，最基本的要求就是重新發(fā)揮人民的力量，即依靠社會力量的廣泛參與來化解基層社會矛盾糾紛。

（三）基層社會需求發(fā)生改變，人民調解對此回應不夠

現代化進程中一個普遍的轉變就是，由此前的熟人社會演變?yōu)槟吧松鐣徽撌寝r村人口外流至城市導致的農村空心化，還是城市化進程中外來人口進入導致城市人口構成多元，都導致了基層社會需求發(fā)生改變。熟人社會中人們對糾紛調處具有非常強的人情考量，陌生人社會則考慮更多地是法治規(guī)則的確立。這就要求人們調處矛盾不僅僅是為了解決利益糾葛，更要以法治理念、法治思維和法治方式來回應相關訴求。在這個層面上，人民調解與其他糾紛解決方式并無二致，但目前由于人民調解在調解組織、人員構成方面存在專業(yè)素養(yǎng)偏低、調解效果達不到預期、工作方法陳舊等問題，導致其公信力下降。加之新時期矛盾糾紛更加復雜化，使用傳統(tǒng)方式解決新興的矛盾糾紛已經開始捉襟見肘⑤陳儀、賀林波：《人民調解機制之缺陷研究》，載于《法制博覽》，2017年3月（中）。。

因此，人民調解如何真正做到以調解為契機為人民提供普惠便捷的公共法律服務，是回應基層社會需求的關鍵。

四、創(chuàng)新發(fā)展人民調解的路徑思考

人民調解既是我國傳統(tǒng)矛盾糾紛解決方式的時代提煉，又是我黨群眾路線在基層矛盾糾紛解決過程中的創(chuàng)造性發(fā)揮，具有非常強的時代性和政治性。2013年，習近平總書記對堅持和發(fā)展“楓橋經驗”作出重要指示：“各級黨委和政府要充分認識‘楓橋經驗’的重大意義，發(fā)揚優(yōu)良作風，適應時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切實利益的矛盾和問題，把‘楓橋經驗’堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。為了群眾、依靠群眾，是“楓橋經驗”的核心要義，也是“楓橋經驗”歷久彌新的關鍵所在。黨的十九大報告突出強調：堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想⑥《鐘聲：堅持以人民為中心》，《人民日報》，2017年10月24日第12版。，為做好新時代人民調解工作指明了方向。

堅持問題導向，強調人民調解人民性的回歸，這是新時代加強預防和化解社會矛盾機制建設背景下人民調解的發(fā)展需要。所謂人民調解的人民性，就是指人民調解工作在目標上是以服務人民為目的、在過程中是以幫助人民為宗旨，效果上是以便利人民為歸依，就是要依靠人民、發(fā)動人民、服務人民、為了人民。面對人民調解組織的行政化傾向，要改變人民調解組織依附基層政權或與之重合的現狀，用法治化的方法讓人民調解組織逐步具有獨立性，獨立承擔人民調解事務。針對人民調解員普遍兼職化的問題，要逐步建設一支專職化隊伍，解決此前工作經費不足、工作場地欠缺、工作積極性不高、工作保障不夠等問題，使其能夠應對更加疑難和復雜的案件。針對人民調解員專業(yè)性不足的問題，既要加大對既有人民調解員的重新登記和專業(yè)培訓，又要對新進的人民調解員設立專業(yè)入職門檻，確立職業(yè)的專業(yè)化準入制度。針對將人民調解作為基層社會綜治維穩(wěn)的基本手段這一做法，要逐步確立人民調解本質是公共法律服務的一種，核心是將公共法律服務的資源以社會福利的形式進行傳遞的理念。

就具體策略而言，主要是實現“兩化”和“兩性”。所謂兩化，是指人民調解的“社會化”與“專職化”。所謂兩性，是指人民調解的“專業(yè)性”與“服務性”。

首先，人民調解社會化是推動人民調解回歸人民性的群眾基礎。人民調解社會化的內核就是社會力量廣泛參與人民調解，回歸人民調解“從人民中來、到人民中去”的人民性。2014年以來，以政府購買服務的形式，社會組織承接政府職能轉移，讓社會力量參與到社會治理創(chuàng)新中，在各個領域開始推行。在各個地區(qū)的試行中，北京、上海、廣州推行較快，湖南、江蘇等地也在人民調解領域開始引入社會組織參與。然而，從廣義的社會力量參與人民調解來看，人民調解一直都與社會力量密不可分，尤其是在調解組織建設、調解過程中退休法官律師和專家學者等的參與。現在談的社會力量參與與此前有何不同？此前的參與，主要是補充式參與，也就是在人民調解既有的平臺和基礎上，其他社會力量以發(fā)揮余熱等方式參與進來。現在的參與，則是要實現主體式參與，即盡可能地讓社會力量以社會組織的形式，專業(yè)專職地進入人民調解事業(yè)中來，社會力量的廣泛參與在于培養(yǎng)社會的自育自治能力，讓社會力量在政府的促成和推進下，有效回應社會需求、解決社會問題。目前進行的行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織建設只是一個起步，需要把人民調解業(yè)務作為司法行政工作公共法律服務體系的一個環(huán)節(jié)，以政府購買服務的形式，實現政府職能轉移，培育發(fā)展更多社會組織進入。

其次，調解隊伍專職化是確保人民調解回歸人民性的制度保障。目前我國人民調解員隊伍依然以兼職為主，近年來雖然開始專職隊伍建設，但建設進度因各種原因制約，進展緩慢，專職專崗人民調解員嚴重不足。人民調解員的兼職化，目前已經越來越不適應工作需要。一方面，人民調解功能性需求增大，需要分流更多的案件，分擔人民法院、信訪、公安等其他部門的辦案壓力；另一方面，人民調解員兼職化已經不適應目前的需要，兼職意味著另有其他職務為主，自然在所兼職的崗位上分配精力更少、工作積極性不高、工作效率也偏低。因此，伴隨著社會分工的不斷加深，現代化職業(yè)體系尤其是人民調解職業(yè)體系的建構刻不容緩⑦廖永安：《論我國調解職業(yè)化發(fā)展的困境與出路》，載于《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》，2016年11月。。傳統(tǒng)社會對矛盾糾紛和公共法律服務需求尚處在較為粗放的階段，現代社會則需要專職專崗以適應更為精細化體系化的需求。

再次，人民調解的專業(yè)性是人民調解回歸人民性的本質內涵。人民調解工作也應當具備專業(yè)邊界和內涵，尤其是對人民調解的價值理念、人民調解的工作方法、人民調解的法律適用等方面具備專業(yè)素養(yǎng)，與此同時，還應當在業(yè)務素質和心理素質上達到專業(yè)性的水準⑧湯立伊：《多元糾紛解決機制中專業(yè)性人民調解發(fā)展路徑研究——基于上海市醫(yī)患糾紛人民調解工作實證分析》，載于《行政與法》，2016年第3期。。將人民調解定位于公共法律服務的一部分，需要將人民調解定義為提供法律服務的社會工作者，具體而言，新的人民調解應當是“法律+社會工作”兩個專業(yè)交叉的專業(yè)范疇。人民調解工作首先要懂法律，依法調解；其次又是一種專業(yè)化的服務，需要社會學和心理學的實務能力，這又是社會工作專業(yè)的范疇。而法律+社會工作，則是司法社會工作的范疇。人民調解的專職化與人民調解的專業(yè)性是車之兩輪，專職化解決的隊伍問題，其內核必然是專業(yè)的人做專職的事；專業(yè)性解決的是工作業(yè)務的問題，其內核必然是從工作目標到工作過程最后到工作效果上都要符合專業(yè)要求。這樣一來，人民調解工作作為一個專業(yè)技術序列，能更好以專業(yè)力量回應社會需求，更好為政府分擔解憂。

最后，人民調解的服務性是人民調解回歸人民性的時代內核。雖然從公共法律服務體系建構的角度來看，人民調解屬于法律服務范疇，但這里需要明確的另一層意思，即轉變基層對于人民調解的定位和理解。在調研過程中，承擔指導人民調解工作的基層司法所對人民調解的理解是，人民調解是基層綜治維穩(wěn)的一個環(huán)節(jié)，這基本受制于基層司法所的雙重管理模式，尤其是受制于基層政府對于綜治維穩(wěn)工作的指標性考核上。問題在于，綜治維穩(wěn)作為基層社會治理的一個總目標之一，在系統(tǒng)治理的各個部分而言，其側重點是不同的，在有強制力保證執(zhí)行的司法判決、行政執(zhí)法等，其強調綜治維穩(wěn)是應有之義，但對于直接與老百姓打交道，并且以矛盾糾紛自愿選擇、自愿調處的人民調解而言，與其他糾紛解決手段最大的不同就是，要非常純粹地強調“服務為民”，用最柔化的手法、最貼心的服務，穩(wěn)定和消除當事人在矛盾糾紛中的不良情緒，為其盡可能地提供幫助、支持和理解，最終化解矛盾糾紛，真正做到“案結事了人和”。

從創(chuàng)新發(fā)展人民調解的實踐方面考慮，應從以下幾個方面著力推進：一是加強黨的領導，保證人民調解政治性和人民性的有機統(tǒng)一。做好新時代人民調解工作，必須堅持黨的絕對領導，要把黨的領導貫徹落實到人民調解組織建設、隊伍建設和調解活動的全過程、各方面，始終在各級黨委統(tǒng)一領導下，緊緊圍繞黨和國家中心任務開展工作。二是完善相關立法，推進人民調解法治化。法治思維在社會治理中的運用首先體現在利用確定性的規(guī)則明確權責邊界。國家應通過完善相關立法或出臺相應法律解釋，進一步清晰規(guī)定相關國家機關和各機關內部層級之間的職責權限。明確各職能部門在多元化糾紛解決機制中的法律地位，明確其應當承擔的人民調解工作職責。三是加強理論研究，提升對人民調解實踐的指導。人民調解作為司法行政改革任務之一，要堅持基層首創(chuàng)和法治先行的契合，把依照相關決定在實踐中已經成功的經驗經過法定程序上升為法律制度，以保證改革的依法、有序進行。應鼓勵專家學者和人民調解工作者的溝通交流，積極借鑒國外ADR（非訴訟糾紛解決方式）等成功做法，加強對人民調解工作的研究總結提煉升華，盡快完善相關立法確定調解前置程序等。四是創(chuàng)新和發(fā)展人民調解組織形式和實現方式。在依法規(guī)范現有類別人民調解委員會設立的基礎上，堅持改革創(chuàng)新，可參照設置法律援助中心的辦法，設立人民調解中心，受理、調度與調解矛盾糾紛；促進人民調解與行政調解、仲裁調解、司法調解的有效銜接和聯(lián)動；按照多元化糾紛解決的總體要求，實現各類調解組織的融合發(fā)展；歸集、研判疑難復雜重大矛盾糾紛信息。同時，要注重發(fā)揮人民調解協(xié)會在規(guī)范人民調解組織運行中的自律功能，暢通政府購買人民調解服務的途徑和方式。五是完善調解機制，在構建大調解格局中發(fā)揮基礎性作用。目前，人民調解、行業(yè)專業(yè)調解、仲裁、行政復議等非訴訟糾紛解決方式均由司法行政機關指導管理。為人民群眾提供便捷高效、普惠多元的糾紛解決方式，我們要通盤考慮非訴訟糾紛解決機制，構建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，努力構建大調解格局。