加強(qiáng)基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作

胡 菁

（中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng),加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。這是新時代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)依法執(zhí)政的重要部署。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要實現(xiàn)依法治國，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)兩者缺一不可，“國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。”。因此，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)一致，是全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2013年5月27日，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作提出了具體要求，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度正式建立。隨著各級黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作的開展，2017年6月25日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確提出要“完善備案審查制度”，對加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查提出了新的要求。

一、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度的重要意義

1.對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，體現(xiàn)了依法治國的總體目標(biāo)。中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。其中，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系成為中國特色社會主義法治體系的五大內(nèi)容之一。黨內(nèi)法規(guī)在黨的各級黨組織中具有普遍適用性，對黨組織和黨員具有約束力，涉及黨和社會發(fā)展的各個方面。按照十八屆四中全會提出的“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”要求，黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范性文件，在邏輯上必須納入備案審查范疇，以保證其在憲法、法律之下，不與憲法、法律相抵觸，從而保證法治體系的協(xié)調(diào)一致。

2.對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，體現(xiàn)了從嚴(yán)治黨的總體部署。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是長期執(zhí)政黨。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。要從嚴(yán)治黨，離不開完備的黨內(nèi)法規(guī)制度作保障，這是衡量政黨執(zhí)政水平高低的重要標(biāo)志。黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)，所有的黨內(nèi)法規(guī)，都必須符合黨章的要求，都必須與黨的價值要求一致，這都需要備案審查制度作為保障。

3.對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，體現(xiàn)了“四個意識”的總體要求。2016年頒布的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中強(qiáng)調(diào)：“全黨必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。”黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作為各級黨委管理黨務(wù)的重要依據(jù),也必須時刻與中央的大政方針保持一致，以保障全黨上下的統(tǒng)一性，立法過程中的備案審查制度也為此提供了保證。

二、基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作存在的問題

1.審查制度依據(jù)不夠統(tǒng)一。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)包括中央制定和中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。這就意味著，省級以下黨委不能制定黨內(nèi)法規(guī)。同時，根據(jù)《規(guī)定》第二條：本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件。由此看來，《規(guī)定》把省級以下的規(guī)范性文件排斥在備案審查的范疇之外。而在實踐中，規(guī)范性文件一般是指各級黨委政府在履行職責(zé)過程中形成的具有約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央和省、市委決策部署以及指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。實踐中，大量黨內(nèi)規(guī)范性文件集中在省以下的市、縣、區(qū)等各基層部門。對于這部分規(guī)范性文件的備案審查，缺乏統(tǒng)一的制度依據(jù)。通常由各省、自治區(qū)、直轄市自行比照《規(guī)定》來制定各自的備案審查制度。各地采取的方式也各不相同，比如說2017年新疆維吾爾自治區(qū)制定了《新疆維吾爾自治區(qū)黨內(nèi)規(guī)范性文件審查辦法》，而湖北、廣東則印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實施意見》，其中對備案審查工作做出了一些規(guī)定。在市一級層面，各地做法也不一樣。甘肅省金昌市于2015年制定了專門的《金昌市黨內(nèi)規(guī)范性文件備案制度》，淮南市則用通知的形式，發(fā)布《中共淮南市委辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作的通知》。不同部門制定的各類審查規(guī)范，備案審查的范圍、程序等各不相同。

2.審查內(nèi)容規(guī)定不夠明確。根據(jù)《規(guī)定》第七條對審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件主要進(jìn)行六個方面的審查。概括起來分為：合法性審查，即審查文件是否同憲法和法律法規(guī)不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；合理性審查，即審查文件規(guī)定的內(nèi)容是否存在明顯不當(dāng)；政治性審查，即審查文件是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸；程序性審查，即審查文件是否符合制定權(quán)限。雖然《規(guī)定》中有明確規(guī)定，但是在實際操作中，關(guān)于“明顯不當(dāng)”、“與路線方針政策相抵觸”，各地審查機(jī)構(gòu)并未有明確規(guī)定，實踐中依靠審查人員的個人理解，而要審查是否“與憲法”相沖突，就勢必要對憲法做出較權(quán)威的解釋，但實際上，除了全國人大及其常委會之外，其他機(jī)構(gòu)并無憲法解釋權(quán)。

3.審查人員專業(yè)性不足。根據(jù)我國對于各類法律法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件“有件必備、有備必審、有錯必究”的要求，黨內(nèi)規(guī)范性文件審查也要實現(xiàn)全覆蓋。在實際操作中，基層規(guī)范性文件備案審查工作一般由黨委辦公廳或辦公室負(fù)責(zé)。如甘肅省民樂縣《黨內(nèi)規(guī)范性文件備查制度》中第五條規(guī)定：“縣委辦公室承辦黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作，并明確專人承辦具體事務(wù)。”這樣的作法在基層較為普遍，但難以保障黨內(nèi)規(guī)范性文件審查的專業(yè)性要求，同時也缺乏與其他同級專業(yè)部門如人大備案審查部門的聯(lián)動機(jī)制，容易使備案審查工作出現(xiàn)“備而不審”的情況，備案審查流于形式。

4.審查機(jī)構(gòu)制度不完善。根據(jù)《規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查采用的是制定部門主動報送，再由審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查的制度。在現(xiàn)實中，一是審查部門缺乏審查動力。審查只是作為規(guī)范性文件制定過程中的一個部分，由制定部門報送，屬于主動審查范疇。而對于不報送審查的，則未有懲罰性規(guī)定。《規(guī)定》第十二條中規(guī)定：對備案工作成績突出的單位和個人按照有關(guān)規(guī)定予以表彰”，“對備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題可以在一定范圍內(nèi)通報”。也就是說，現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度只規(guī)定了正向激勵措施，而缺乏相應(yīng)的義務(wù)規(guī)則和懲戒機(jī)制。二是審查程序的啟動方式單一，只能由審查機(jī)關(guān)主動發(fā)起。而實際上大量基層黨內(nèi)規(guī)范性文件對黨組織和黨員行為進(jìn)行了規(guī)范，有很多可能涉及人民群眾切身利益。作為相對人，如果對黨內(nèi)規(guī)范性文件有異議，則無渠道推動審查機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。三是對審查結(jié)果缺乏反饋機(jī)制。《規(guī)定》只規(guī)定了審查機(jī)關(guān)的審查義務(wù)，對于發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)《規(guī)定》第十條，只能“建議制定機(jī)關(guān)自行糾正”或者“提出予以糾正或者撤銷的建議”，對于審查結(jié)果，制定機(jī)關(guān)未有反饋機(jī)制。是否糾正、在多長時間內(nèi)進(jìn)行糾正，并未有規(guī)定。

三、全面推動，進(jìn)一步完善基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作

對黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是我國法治建設(shè)的重要組成部分，是黨實現(xiàn)依法執(zhí)政的重要保障。在現(xiàn)實層面，大量黨內(nèi)規(guī)范性文件出自基層，直接對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整，直接與人民群眾利益息息相關(guān)。因此，必須全面推動基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作。

1.明確備案審查范疇。首先，擴(kuò)充黨內(nèi)規(guī)范性文件概念外延，從制度依據(jù)上完善黨內(nèi)規(guī)范性文件的范疇，把大量省級以下黨組織制定的規(guī)范性文件納入概念范圍內(nèi)。凡是由黨的各級組織依程序制定的，具有普遍適用性，可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，除符合《規(guī)定》第二條規(guī)定的排斥條件外，均應(yīng)當(dāng)納入黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇，由相應(yīng)部門對其進(jìn)行備案審查。其次，對于基層實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的黨政聯(lián)合發(fā)文明確審查范疇，黨政聯(lián)合發(fā)文是指以黨委與政府，或者黨委工作部門與政府工作部門的名義聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件。雖然國家已經(jīng)通過各種制度進(jìn)行限制，但在實際中，地方黨委為了表達(dá)和傳遞對某項工作的重視，往往將本由政府規(guī)定的一些事項，采用聯(lián)合發(fā)文的方式，轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)文件，實踐中也往往被納入黨內(nèi)備案審查范圍。這類文件大部分內(nèi)容事關(guān)行政事務(wù)，并非單純對黨組織和黨員行為進(jìn)行調(diào)整。而黨內(nèi)的備案審查部門對行政事務(wù)規(guī)定的審查能力則相對薄弱。因此，應(yīng)當(dāng)從制度上明確，黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件 “哪些由黨委進(jìn)行備案審查，哪些依法由人大常委會實施，哪些由政府負(fù)責(zé)”。

2.完善備案審查制度。對于基層黨內(nèi)規(guī)范性文件，各地出臺的審查辦法一般規(guī)定得比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，需要完善具體流程、落實相關(guān)制度。一是細(xì)化備案審查流程。對于黨內(nèi)規(guī)范性文件的報送、登記、審查、監(jiān)測、反饋等，制定詳細(xì)的流程，建立備案審查登記制度，對于進(jìn)程和流向?qū)崿F(xiàn)全程可控，嚴(yán)格時間節(jié)點，推動審查效率。如中共民樂縣委《黨內(nèi)規(guī)范性文件備案制度》規(guī)定：“依照本制度應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起15日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報送縣委備案”，“縣委辦公室應(yīng)當(dāng)在收到報送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件后15日內(nèi)完成備案審查”。對于每個時間節(jié)點進(jìn)行規(guī)定，有利于備案審查制度的落實。二是明確審查反饋機(jī)制。對于審查部門的審查意見，出具正式審查意見書，規(guī)定明確的反饋機(jī)制。對于未在規(guī)定時限內(nèi)進(jìn)行說明的部門，要加大考核力度。三是推行“前置審查”制度。前置審查又稱合法性前置審查。是近年來各地政府在行政性法規(guī)立法過程中采用較多的制度，指在法規(guī)提交審議前，組織專門機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行前置審查。例如成都市天府新區(qū)管委會《關(guān)于貫徹落實〈四川省行政決策合法性審查規(guī)定〉的實施意見》中規(guī)定,“行政決策事項未經(jīng)管委會法制機(jī)構(gòu)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交有關(guān)會議討論。”這種方式有利于提高立法質(zhì)量，提高立法效率，保障相對人權(quán)益。黨內(nèi)規(guī)范性文件的立法也可以借鑒此做法，在制定過程中就由本級黨委相關(guān)處室對其合法性主動進(jìn)行前置審核，與立法后的備案審查實現(xiàn)互補(bǔ)。四是強(qiáng)化責(zé)任追究。對于黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定、審查建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。對相關(guān)部門明確責(zé)任，對于制定和審查中出現(xiàn)的問題進(jìn)行追責(zé)，保證備案審查的落實，防止“備而不審”。

3.加強(qiáng)審查主體建設(shè)。一是建設(shè)專門的黨內(nèi)法規(guī)備案審查部門。從編制人員上給予支持，健全工作機(jī)制，從制度上保障備案審查工作的開展。同時，加強(qiáng)對審查人員的專業(yè)性培養(yǎng)，提升審查質(zhì)量。二是建立部門聯(lián)動機(jī)制，充實審查主體。我國現(xiàn)行的是各自制定各自審查的制度，人大、黨委、政府分別對各自制定的法律法規(guī)、規(guī)范性規(guī)定進(jìn)行審查。各地在進(jìn)行備案審查的過程中，一般會聯(lián)合相關(guān)同級部門進(jìn)行審查，但是較少聯(lián)合人大或政府相關(guān)部門進(jìn)行審查，容易造成立法沖突。而實踐中，相對于黨委的法規(guī)部門，地方人大在法規(guī)的制定、審查等方面都具有相當(dāng)豐富的經(jīng)驗，能夠提供專業(yè)性的意見。因此，應(yīng)當(dāng)建立備案審查聯(lián)動機(jī)制，及時梳理不同層級、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間的關(guān)系，定期或不定期通報備案工作開展情況。只有聯(lián)合各方形成合力，才能保證基層黨組織黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查質(zhì)量，實現(xiàn)依法執(zhí)政。