涉環保項目“鄰避沖突”的化解路徑研究
——以南昌市垃圾焚燒發電項目的建設為例

李 培 葉桂芳

（1.南開大學，天津 300071；2.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

一、涉環保項目的鄰避效應與鄰避沖突

鄰避效應的研究起于20世紀70年代的美國，鄰避效應指鄰避設施或鄰避項目“為廣大地區居民帶來利益，卻由設施附近居民承受污染，導致不斷的抗爭”[1]的現象。鄰避設施是指那些服務于公共利益，但會給設施附近的居民帶來諸如環境污染、經濟利益受損、心情不愉悅等負外部性的設施。這類設施在規劃和建設過程中被選址附近的居民感知到可能發生的負外部性會對自身造成影響，居民便可能通過各種形式反對項目的繼續實施，從而引發鄰避沖突。

鄰避現象在城市規劃中經常出現，戴爾（Dear）指出鄰避現象是都市沖突的重要形式，[2]因為城市規劃具有負外部性的設施的成本主要由設施附近的居民承擔，從而容易引發附近居民的不滿。鄰避效應常發生于公眾的非理性化情緒，且容易受別人行為的影響。一些學者的研究把公民的鄰避情節看作一種非理性的情緒化反應，如維特斯（Vittes）指出鄰避情節是把環境價值作為衡量一項設施是否應該興建的標準，全面拒絕那些損害環境權的公共設施，是一種缺乏技術、經濟和行政理性的情緒化行為。[3]陶鵬、童星把鄰避設施分為四類：污染類、風險集聚類、污名化類和心理不悅類。[4]污染類指那些運行中會產生污水、廢氣、固廢物、噪聲等污染物的設施，如垃圾處理廠、垃圾焚燒廠、污水處理廠等；風險集聚類指那些一旦發生事故就會對人生安全、財產造成難以挽回的損失的設施，如變電站、核電站等；污名化類指那些負外部性被大大的放大了的設施，由于某些群體的污名化而對與該群體有關的設施也產生反對情緒，如精神病院、戒毒所、監獄等；心理不悅類指那些容易引發心理不舒適的設施，如火葬場、墓地等。涉環保項目指那些為環保目的而修建，但項目本身運行過程中也會產生污染，從而引發公眾抵制情緒的設施。

涉環保項目具有兩個顯著的特征：服務于公共利益；具有潛在的負外部性而對設施附近的居民產生影響。所以，鄰避設施的建設與選址便給政府的決策帶來困難，特別是隨著城市化進程的加快，垃圾圍城現象在越來越多的城市中發生，對垃圾焚燒廠、污水處理廠等涉環保項目的需求越來越多；另一方面，公眾的環境意識、權利意識逐漸增強，對鄰避設施的抗爭也越來越多。從2007年廈門PX事件、2009年廣東番禺垃圾焚燒發電廠事件、2012年寧波PX事件到2014年余杭垃圾焚燒廠事件、2014年沈陽金家灣污水處理廠事件、2016年重慶市長安錦繡城生活垃圾轉運站事件。隨著公眾權力意識的覺醒及環境安全的重視，近年來涉環保項目建設過程中，鄰避沖突不斷發生，甚至引發多起暴力沖突事件。

二、南昌市涉環保項目鄰避效應化解分析

生活垃圾焚燒發電廠項目在運營階段會產生污染物影響到附近居民的生活，如垃圾在焚燒過程中產生的煙氣、飛灰、爐渣，垃圾滲濾液，垃圾存儲及滲濾液貯存過程產生的惡臭，冷卻塔、電機組等運行產生的噪音等。

2016年10月，中國住建部、國家發改委等四部聯合發布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，規定將垃圾焚燒處理設施的建設作為“十三五”時期城市生態文明建設的重點，到2020年底，全國設市城市的垃圾清潔焚燒處理能力要達到總處理能力的50%以上。根據智研咨詢發布的《2016-2022年中國生活垃圾市場研究及未來前景預測報告》中的數據，2015年全國設市城市生活垃圾清運量為1.92億噸，其中衛生填埋處理量占63.9%；焚燒處理量占33.9%。要完成“十三五”的目標，我國城市生活垃圾的焚燒處理能力還需加強。目前南昌市的生活垃圾處理方式還是以衛生填埋為主，南昌市建設垃圾焚燒發電項目有利于盡快實現國家“十三五”時期生活垃圾無害化處理的目標。

（一）南昌市生活垃圾焚燒發電項目

南昌市每天大約產生3500噸的垃圾，其中70%左右靠填埋，這樣很多垃圾填埋場已經不堪重負，迫切需要其他的垃圾處理方法。而垃圾焚燒廠項目在很多地方已經取得了成功，有很多管理的經驗、技術經驗可以借鑒，是有望能夠發展起來的產業。

1.南昌泉嶺生活垃圾焚燒發電廠項目

南昌泉嶺生活垃圾焚燒發電廠項目選址位于南昌市進賢縣泉嶺鄉撫河東岸，建設規模包括2臺600噸/日機械爐排爐、2臺中溫中壓余熱鍋爐、2臺12兆瓦汽輪發電機組，占地105畝，總投資5.3億元，是南昌首個垃圾焚燒發電項目。該項目運營中年處理生活垃圾可達到39.96萬噸、年發電1.37×108千瓦時。

2009年5月獲江西發改委批準立項，2010年江西省環境保護科學研究院對項目進行環境影響評價，并編制項目環境影響報告書，2010年10月獲得江西省環境保護廳批復，2013年7月，項目開工建設，2015年2月，項目建成。該發電項目的生活垃圾主要來自南昌市青云譜區、青山湖區、南昌縣和進賢縣。

2015年4月3日，有居民向江西省環境保護廳舉報，泉嶺垃圾焚燒廠有偷排滲濾液到地溝的情況，廠區內經常惡臭，尾氣排放不達標。經環保部門查明，在未獲環保主管部門批準的情況下泉嶺垃圾焚燒廠于2015年1月擅自投入運行，并存在垃圾焚燒飛灰擅自外運的情況，被南昌市環境監察支隊責令停止生產，并予以行政處罰。

項目整改后獲得南昌市環境保護局試運營批復，試運營期限為2015年5月4日至2015年8月3日。

在后期驗收階段為了了解公眾對該項目的態度，通過發放問卷的方式收集附近居民的意見。共發放30份調查問卷，收集居民對項目施工期和試運營期產生的廢氣、廢水、噪聲、固體廢物的影響。其中83%的受調查者認為施工期噪聲對其影響較輕，77%的受調查者認為施工期揚塵對其影響較輕，20%的受調查者認為施工期廢水對其影響較輕，其余均認為未造成影響。對項目試運營期的調查中，60%的受調查者認為運行期廢氣對其影響較輕，其余均認為項目運行期廢氣、廢水、固廢均對其不造成影響。同時對項目周邊的村民委員會進項調查，泉嶺鄉梁東村民委員會、何橋村民委員會及架橋鎮彭宗村民委員會均表示項目未對村民生活、生產帶來影響。

2016年7月，項目獲得環保局驗收通過，正常進入生產。發電廠運營過程中也有公眾通過信訪的方式反映泉嶺垃圾焚燒廠無環評手續、排放惡臭氣體，南昌市城市管委會迅速回應，指出該項目已獲省環保廳環評批復，并完成了江西省環境保護科學研究院的環境影響評價工作。信訪反映的排放惡臭氣體屬實，但排放值滿足國家的相關標準。同時對采取的處理和整改措施向公眾詳細說明。

2.南昌市固廢處理循環經濟產業園垃圾焚燒發電項目

南昌市固廢處理循環經濟產業園垃圾焚燒發電項目2016年開始規劃，選址位于南昌市麥園固廢處理循環經濟產業園，項目總投資約120000萬元，占地約135.75畝，預計2018年建成，建成后將成為南昌市第二個生活垃圾焚燒發電項目。建成后日處理生活垃圾可達2400噸/天，年發電量可達3.092×108千瓦時，服務范圍包括南昌市中心城區、紅谷灘區、新建區、灣里區、經開區、安義縣。

項目規劃階段也有居民上訪的情況，并通過建立微信群、QQ群、在網絡社區里發公開信、舉牌、拉橫幅等方式反對垃圾焚燒廠的建設。政府及時回應公眾的意見，采取包干到戶，領導談心的做法，分配干部到每家每戶去做工作，化解了公眾的擔憂，使公眾的不滿與擔憂沒有進一步擴大化。項目環評按照“建設單位委托——文件資料研究——環境現狀調查——項目工程分析——環境影響評價——公眾意見征詢——環境影響報告書編制——相關部門審查——上報審批”的程序進展，完善各種技術要求，選用具有國家甲級環評資質的環評機構。在民意征集階段，2016年11月進行了公眾參與的第一次公示，2017年1月進行了環評的第一次公示。2017年2月14日，進行了環評的第二次公示。2017年2月進行了公眾參與的第二次公示。

麥園垃圾焚燒廠在建設過程中也引起附近居民的一些不滿，2017年6月9日有居民向南昌市環保局發信訪信件，對選址合理性表示懷疑，并指出南昌水業集團環保能源有限公司對南昌市具體情況不熟悉，對其作出的環境影響報告書存疑，而且該公司對管理垃圾焚燒廠的能力持懷疑態度。2017年6月12日南昌市環保局作出回復，因提交的環境影響報告書材料未齊全，待其環境影響報告書通過評估、項目通過社會穩定風險評估后以公示的方式向公眾回應。

目前，麥園垃圾焚燒發電廠處于初期建設階段，前期的規劃階段中政府做了很多民意收集與公眾溝通工作，化解了垃圾焚燒廠項目的鄰避效應。

（二）南昌市生活垃圾焚燒發電項目建設過程中鄰避效應的化解

南昌市的生活垃圾焚燒發電項目與國內其他城市相比是啟動較晚的，在如今涉環保項目建設中鄰避沖突多發的情況下有效地化解了鄰避效應，有許多值得借鑒的做法。

1.做好與公眾的溝通工作

保證公眾的知情權是化解鄰避效應、避免鄰避沖突的前提，縱觀近年來發生的鄰避沖突大多與政府的信息公開不夠、忽視與公眾的溝通有關。垃圾焚燒廠的環評結果向社會公示，在溝通方面，不僅要保障公民的知情權，還要保障公民的參與權。南昌市垃圾焚燒廠項目規劃過程中能夠注重民意收集，通過環評公示、公眾參與公示等方式向公眾公開信息，鼓勵公眾通過各種途徑提出意見和建議。在面對公眾的質疑與不滿時及時采取應對措施，有效化解了公眾的質疑。在項目運行階段吸納公眾參與監督，如麥園垃圾焚燒發電廠項目確保投產后，廠區的LED顯示屏會實時發布、更新垃圾焚燒后排放的氯化氫、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、煙塵等煙氣數據，同時公布國家標準，使公民可以對比、判斷廠區排放的煙氣是否達標。同時，規定公民可以隨時預約參觀，垃圾的焚燒過程向公眾開放。

2.完善技術標準

公眾對涉環保類鄰避設施的抵制很大程度上是因為對現代治污、控污技術的擔憂，技術的不確定性使得公眾對項目可能造成的損失預期大大增加。我國已經有很多城市建立了垃圾焚燒廠，技術方面已經越來越成熟。南昌市的垃圾焚燒廠項目在規劃階段已經到其他城市進行考察，學習先進的技術和管理經驗。垃圾焚燒廠配備先進成熟的技術和設備，執行嚴格的國家技術標準要求，同時向社會公布使用的技術標準，降低公眾對未來環境風險的估計。

3.做好應急預案

即使有成熟的技術也依然存在環境風險。垃圾焚燒不僅會產生廢氣、廢水、固化物等，還會產生一種致癌物質二惡英，這也是居民最擔心的東西，一旦發生管理或操作上的失誤，發生污染泄露將會給附近居民帶來不可挽回的損失。要打消公眾這方面的顧慮則需要證明即使發生了類似的事故，相關部門也能很好的應對。泉嶺垃圾焚燒廠項目為預防垃圾貯坑惡臭氣體泄露和污染治理設施失效等事故的發生，確保垃圾貯存池和垃圾輸送系統采用負壓方式運行，垃圾滲濾液處理構筑物均加蓋密封處理，建成3套生物降解惡臭處理裝置等。同時編制《南昌泉嶺生活垃圾焚燒發電廠環境突發事件專項應急預案》、《南昌泉嶺生活垃圾焚燒發電廠滲濾液環境事故處置預案》、《南昌泉嶺生活垃圾焚燒發電廠環境保護管理制度》等。做好這些應急預案使公眾看到政府嚴格管理、嚴格執行標準的決心。

（三）南昌市生活垃圾焚燒發電項目建設過程中鄰避效應化解中的不足

南昌市生活垃圾焚燒發電項目從規劃到建設、運營各個階段都做了很多有效的工作，包括考察其他城市成功的做法，做好規劃、完善相關技術、注重與公眾溝通等，有效化解了鄰避沖突。但具體的做法中也存在一些不足之處。

1.決策機制有待完善

一項鄰避設施的建設涉及到多種利益相關者，每個利益相關者都有參與決策的需要。南昌市垃圾焚燒發電項目的決策過程中利益相關者的參與還是不夠全面的，主要表現在兩個方面。第一、決策權主要掌握在市級政府層面，下級政府的參與有限。如泉嶺垃圾焚燒廠的選址位于進賢縣，麥園垃圾焚燒廠的選址位于經開區，但垃圾焚燒廠的選址及建設的規劃都是由市級政府作出的，進賢縣政府及經開區政府的參與有限。公眾在表達意見和建議、選擇和政府溝通的時候一般先從基層政府開始，這樣，在后續的與公眾的溝通過程中基層政府發揮的作用便會受到限制。如公眾向沒有決策權的政府或部門反映，在得不到滿意答復的情況下就可能積累不滿。第二、決策過程中公眾的參與有限。南昌市垃圾焚燒廠項目的決策采用的是自上而下的決策方式，決策主要是由政府作出，其他社會主體，如社會組織、公眾、市場主體等參與不夠，垃圾焚燒廠的選址標準不明確。

2.溝通不夠全面

南昌市生活垃圾焚燒發電項目主要通過媒體宣傳，網上公示、收集意見的方式，所以難免有些居民信息了解得不夠全面。如有對南昌市經開區的居民采訪，反映沒有帶業主去看選址，了解設備及設備的運行情況。我國政府與公眾的溝通主要是以“教育、勸說、通知等單向的信息傳遞作為溝通的主要手段，且只有當面對居民大規模集中反對時，才被動地采用協商、聽證等方式同公眾對話”。[5]南昌市垃圾焚燒廠項目中政府與公眾的溝通方式還主要以單向溝通為主，主要采用通知、教育、勸說的方式說服公眾接受垃圾焚燒廠項目的建設。

3.公眾參與不夠深入

我國鄰避設施建設過程中公眾的參與普遍不足，某些地方政府完全忽視公眾的參與，在項目建設時才被公眾知曉，這樣，馬上激起公眾的擔憂與恐慌，公眾以各種形式表達反對，甚至引起大規模的沖突，最終項目被擱置或改遷；即使在那些注重公眾參與的地方，參與的程度也不同。我國目前鄰避設施選址大多遵循“決定——宣布——辯護的模式”，[6]決定選址在什么地方由政府決定，然后向社會宣布，給公眾提出意見和建議的機會，而政府主要是對決策進行辯護，以公益性、技術安全性勸解公眾接受選址。南昌市兩個生活垃圾焚燒發電廠項目的選址也符合這個模式，前期的選址決策階段缺乏公眾的參與，是在選址確定以后向社會公示。

三、涉環保項目鄰避沖突的化解路徑探析

涉環保項目的建設是符合公共利益的，所以決策具有必然性。而鄰避沖突不僅對社會造成經濟、財產損失，而且會損害政府的公信力、破壞社會穩定，所以如何化解鄰避效應、避免鄰避沖突的研究至關重要。

1.完善溝通：重構政府與公眾間的互信

鄰避效應演化為鄰避沖突的一個重要原因是沒有做好與公眾的溝通。鄰避沖突發生的起因往往是政府和公眾之間的互信出現問題：一方面政府在項目規劃階段沒有做好與公眾的溝通，很多項目直到開工建設階段才被公眾知曉，這樣沒有給公眾接受的緩沖時間；另一方面，公眾對地方政府存疑，對環評結果、降污技術有疑慮，即使政府反復說明鄰避設施的污染在可控范圍內，公眾始終無法完全放心。公眾對政府的不信任進而會積累對專家的不信任，認為專家只會為政府發聲，從而不認可環評報告、不認可項目的環境可行性分析等。

重構公眾與政府的互信關鍵在于做好溝通與參與，讓公眾的意見能夠被政府所聽到。南昌市垃圾焚燒發電項目建設過程中注重與公眾的溝通，對項目的環境影響進行了詳細的說明，包括項目施工階段和運營階段對附近居民可能產生的影響，采取的治理技術，及項目建設的可行性與必要性進行公示，讓公民可以通過電話、電子郵件或信件的方式提出意見和建議。

溝通過程中政府應轉變認識。首先，要認識到溝通對于化解鄰避沖突的重要性，積極主動地與公眾溝通，建立完善的溝通機制，擴大溝通渠道、豐富溝通方式。其次，改變單向的溝通方式，在溝通過程中注重與公眾的互動。同時要認識到多數的同意不等于達成了共識，因為鄰避設施的負外部性的影響是在一定范圍內的，利益受損者與整個區域相比只占少數部分，而正是這一小部分居民的態度對項目能否順利進行起著決定性的作用。

2.暢通參與渠道

居民對涉環保項目的懷疑主要來自兩方面：對政府宣傳的控污技術的懷疑；對政府監管能力的懷疑。要打消公眾的這些疑慮關鍵要擴大參與，讓公眾切實看到技術的安全可控性、看到政府嚴格監管的決心，并讓公眾能夠參與到監管的行列中。公眾的參與主要分為兩個階段：項目規劃階段的參與；項目運行階段的監督。項目規劃階段需要制定規范的鄰避設施選址標準，獲得公眾認可后吸納多元的利益相關者參與選址決策，建立多元主體平等協商的決策機制。項目運行階段擴大公眾的參與有利于解除公眾對項目后期管理不善，標準不嚴的后顧之憂。一些地方政府把鄰避設施的選址完全看作技術性的問題，環境影響評價、環境風險評估、環境承載力評估等都需要專業的技術人員來做，從而很容易忽視公眾的參與。

公眾的參與包括制度化的參與和非制度化的參與。建立各種公眾參與的方式和制度是確保公眾理性參與的前提，而當制度化的參與渠道閉塞時，公眾的意見得不到表達，積累到一定程度時就會借助非制度化的參與渠道，更嚴重的就會以沖突的形式表現出來。政府的鄰避設施決策過程中需要拓展公眾參與的途徑與參與方式，除了常見的公示——反饋的參與，還需要健全民意征集機制，完善聽證會程序等，確保公眾有制度化的參與渠道。

3.完善補償機制建設

涉環保項目的建設在某種程度上是以項目附近居民的利益損害換取公益，因為涉環保項目的潛在負外部性由項目附近的居民承擔，但收益由大區域內的居民共享，環境的收益與成本之間是不對等的。完善補償機制即是為平衡環境收益與成本之間的對比，通過經濟補償減少鄰避設施附近居民的成本，從而減少居民的抵制行為。我國一些城市已經建立了鄰避設施的補償機制，如廣州市已經出臺了《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》，規定對“對進入市屬終端處理設施的生活垃圾，繳納生態補償費”，按照75元/噸的標準向生態受損區進行補償。此外，東莞、南京等地區也出臺了相應的垃圾處理生態補償規定。目前，南昌市還未有相關的垃圾處理的補償機制。

鄰避設施建設過程中政府、企業、居民是三大主要的利益相關者，其中，政府是權力機關，政府的決策直接決定誰是利益受益者、誰是利益受損者。鄰避項目應該建立收益區域向利益受損區域補償的機制，補償的標準和補償的方式應根據不同地區的具體情況設定。