國家監察制度改革的動因和意義

晏 濤

（河南大學,河南 開封 475004）

[提 要]黨的十九大明確了中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，當前中國特色社會主義進入了新時代，黨在長期執政條件下的最大問題就是權力的制約和監督問題。之前的黨內監督和行政監督在實踐運行中存在一條腿長一條腿短的問題，因此建立專門的國家監察機構勢在必行，它有助于破解先前監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等突出問題，構建黨領導下的集中統一、全面覆蓋、權威高效的監督體系，進一步推進國家治理體系和治理能力現代化，體現了依規治黨和依法治國、黨內監督和國家監察的邏輯統一，具有重大的現實意義、政治意義和歷史意義。

一、國家監察制度改革的動因

改革開放四十年來,中國的經濟社會格局發生了深刻變化，當前中國特色社會主義已經進入新時代。中國特色社會主義政治體制改革和政治發展成果豐碩，但也存在與當前深刻調整中的經濟社會格局不相適應的地方。黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央鐵腕反腐、重典治亂，堅持依法治權和依法治黨相結合，思想建黨和制度治黨同向發力，著力加強對于權力的制約和監督。但是之前的監督體系過于分散難以形成合力，構建統一高效的國家監察制度是破解監督難題的創制之舉。黨的十九大明確了全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，這就為國家監察體制改革提供了頂層設計和價值引領。

（一）權力的制約和監督困境提出的新課題

就權力的產生來看,權力起源于維護社會公益和社會公共生活秩序的需要,權力的本質是一種公共意志,是維持社會正常運轉的管理力量。孟德斯鳩認為自由只存在于權力不被濫用的國家，但是有權者很容易濫用權力卻是一條萬古不變的經驗。有權力的人們使用權力一直遇到邊界的地方才會停止[1]，因此，加強對于權力的制約和監督只能是以權力來制約權力。腐敗產生的根本原因就是權力監督的缺位，黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央堅持以零容忍的態度懲治和預防腐敗，一系列“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”的行動讓大大小小的腐敗分子無所遁形，反腐敗壓倒性態勢已經形成并不斷鞏固。但是也應看到形勢依然嚴峻，滋生腐敗的土壤依然存在，腐敗形式和手段更加隱蔽，不能腐、不想腐的局面尚未真正形成。因此，黨風廉政建設和反腐敗斗爭必須常抓不懈，對權力的制約和監督只能收緊不能放松，但是之前的監察仍然偏重于黨內監督，監察范圍過窄、反腐力量分散、體現專責和集中統一不夠。在推進國家治理體系和治理能力的價值引領下,提出了新時代權力制約和監督體制機制創新的課題。

（二）政治體制改革的內在邏輯需要

當前，改革已經進入到了深水區和攻堅期，越往后觸動的既得利益集團越多，阻力越大，如果處理不當，可能引發各類矛盾的強烈反彈。習近平指出：“我國改革開放已經進入到了攻堅期和深水區，進一步的深化改革，必須堅定信心、凝聚共識、統籌謀劃、協同推進。”[2]在這方面，政治體制改革的確到了需要補課的時候了，政治體制和經濟體制改革猶如推動經濟社會變革的兩大車輪，二者相輔相成、相互促進，否則就會遇到木桶效應。全面深化改革就是要改變過去那種經濟體制改革和經濟建設牽引下的政治制度變遷模式，進一步釋放體制變革紅利，推動經濟社會持續健康發展。權力過分集中且缺少有效的制約和監督是傳統政治體制的總病根，也是當前一系列貪污腐化和行政低效現象產生的根本原因所在[3]，尤其是當中國特色社會主義進入新時代，制度變遷的壓力和邊際成本會逐漸增大，政治體制若止步不前,已經取得的改革發展成果也可能會喪失。治理體系和治理能力現代化為政治體制改革提供了全新的價值導向和路徑指引，體現了黨的治國理政思想新的科學認識水平，它客觀上要求執政黨不斷推進基本政治制度的自我發展和完善，把制度優勢轉化為治理效能，它是社會主義建設的第五個現代化。因此，未來政治體制改革的著重點在于構建集中統一、高效運轉、覆蓋全面的國家監察體制，以國家監察體制改革為突破口推動政治體制改革穩步前進，進而實現全面深化改革的總目標[4]，由此可見，國家監察體制改革實乃政治體制改革的內在邏輯使然。

二、國家監察制度改革的重大意義

改革國家監察制度是以習近平同志為核心的黨中央對于政治體制改革的一次重要補課，是鞏固反腐敗成效、構建黨領導下的集中統一、運轉高效的監督體系的現實需要，是全面深化改革進而推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，它有助于確保黨和國家的長治久安，具有重大的現實意義、政治意義和深遠的歷史意義。

(一)有助于破解監督困境[5]，進一步健全預防懲治腐敗體制機制

人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅，必須旗幟鮮明地反腐，這是一場輸不起的戰爭，人心向背決定著黨的生死存亡。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻意識到黨所面臨的危險和挑戰，以“壯士斷腕、刮骨療毒”的決心和勇氣，以對人民和民族負責的使命和擔當遏制腐敗、整風肅紀，取得了反腐敗斗爭的壓倒性勝利并不斷鞏固。但是也應看到反腐敗斗爭的長期性、艱巨性和復雜性，雖然不敢腐的目標已經初步達成，但是不想腐、不能腐的剛性約束有待進一步完善，不受監督、制約缺位的權力必然會發生變異，這是一條鐵律，因此，必須加強對權力的制約和監督，建立健全懲治和預防腐敗體制機制，把權力真正的關進制度的籠子里。創新是一個民族進步的靈魂,也是一個黨永葆青春活力的不竭動力。我們黨是一個勇于創新、敢于創新的馬克思主義執政黨，習近平總書記指出：“我們黨之所以能夠歷經磨難無往而不勝，關鍵就在于不斷進行實踐創新和理論創新”[6],國家監察體制改革是堅持走中國特色社會主義監察道路的創制之舉，是黨和國家自我監督理論的重大創新發展。黨的十九大指出，提升黨的自我凈化能力，根本要靠強化黨的自我監督和群眾監督。之前的反腐敗體制機制存在監督體系條塊分割、監督資源分散難以形成監督合力的弊病。而改革國家監察制度就是要把分割分散的監督體系和資源整合起來，構建黨統一領導下的集中統一、權威高效的反腐敗體系，打造一張黨內監督和人民監督全面覆蓋高效運轉的監督網。它有助于更好地發揮黨內監督和人民監督的合力，實現紀法銜接和各方面監督資源和力量的整合優化，并以黨的政治權威為監督體系的高效運轉提供堅實的政治保障，從而實現了一加一遠大于二的政治效應和社會效應，使各方面監督體制機制更加規范化、制度化和法治化。

（二）有助于推進國家治理體系和治理能力現代化

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，尤其是進入新時代的中國特色社會主義對于黨和國家的職能配置、組織架構、制度體系和履職能力提出了更高的要求，全面深化改革必須堅持問題導向思維，針對重點問題、重點環節和關鍵領域精準施策、銳意改革，必須打破舊的條條框框的束縛，不斷推進國家監察改革的理論和實踐創新。在黨的長期執政的客觀環境下就是要善于運用制度和法律手段治理國家，使各方面治理體系更加制度化、科學化、規范化、程序化，從而把中國特色社會主義制度優勢轉化為制度效能，不斷提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平。

全面從嚴治黨必然要求制度治黨，增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必然要求增強黨對于反腐敗斗爭的集中統一領導，構建協調配套的黨紀國法，增強制度治黨的治理效應、政治效應和社會效應。全面依法治國必然要求建立健全法治監督和法治實施體系，善于運用法治思維和法治方式監督和制約權力。當前職能配置和機構設置方面存在的一個突出問題就是權力的制約和監督體系不夠科學完善，它的直接結果即是削弱了懲治和預防腐敗的政治和社會效果，不利于全面從嚴治黨和全面依法治國的整體協調推進。國家監察立法即是把十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的成熟可靠經驗以法律的形式固定下來，破解監督資源分散、紀法銜接不暢、體現專責不夠的體制機制問題，使機構設置和職能配置改革于法有據，提高黨領導反腐敗斗爭的規范化、制度化、法治化水平，健全中國特色社會主義制度體系和法治體系，使中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能[7]，提升黨和國家治理體系和治理能力現代化的水平，從而有助于依規治黨和依法治國的整體協調推進。

（三）社會主義制度的自我發展和完善，有助于確保黨和國家的長治久安

在世情、國情、黨情發生深刻變化的新時代里，共產黨長期執政條件下所面臨的四大危險和四種考驗時刻存在，其中消極腐敗危險需要下大力氣長期妥善處理，中國古代的改朝換代莫不是受到歷史周期律的支配，其中消極腐敗是主要誘因。腐敗現象是一個世界性難題，完全照搬別人的反腐敗經驗和模式向來不可能取得成功。一個國家反腐模式和道路的選擇離不開本國特定的歷史文化傳統和政治經濟條件，中國反腐道路的選擇要堅持立足本國國情，繼承和發揚中國古代傳統的監察文化，同時吸收借鑒一些國家一些地區長久以來形成的成功的腐敗治理經驗和理念，開辟一條中國特色式的反腐道路。中國古代的監察制度起源于西周，確立于秦朝的監察御史制度，鞏固于漢朝，歷經三國兩晉唐宋的發展與變革至明清逐漸成熟與完備，雖然在封建專制的背景下有著自身的局限性，但是它作為一種權力制約和監督機制也一定程度上減少了貪腐和維護了政令統一。由它所確立的一些制度原則對于現今的監察體制改革有著一定的啟示意義，包括在監察領導體制上實行單線垂直領導，在監察機構設置和職能配置上保持一定的獨立性、體現專責，并且有國家的法律使其于法有據。國家監察體制的改革是社會主義制度的自我完善和發展，是消除黨長期執政條件下潛在安全隱患的重大政治設計和制度安排，體現了中國社會歷史發展和科學社會主義的邏輯統一。習近平總書記指出：“增強黨的自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督；自我監督是世界性難題，是國家治理的哥德巴赫猜想，中國共產黨下決心成功，練就 ‘絕世武功’。”[8]國家監察制度改革體現了黨的自身建設和國家法治建設的邏輯統一，中國優秀文化傳承和現代制度變遷的邏輯統一,從而走出了一條中國特色的反腐敗道路，也為解決世界性反腐敗難題貢獻了中國智慧，增強了道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，有助于確保黨和國家的長治久安。

結語

國家監察體制改革的動因體現了鮮明的問題導向思維和深刻的政治體制改革要求，它有助于構建黨領導下的集中統一、運轉高效的監察體系和反腐敗體制機制，是確保黨在長期執政條件下長治久安的重大政治安排和制度設計。中國特色監察制度的創設是中國傳統智慧和現代國家治理經驗融合創新的結果，具有重大的現實意義、政治意義和歷史意義。