發揮物有所值定量評價的基本功能促進PPP事業規范及可持續發展

■ 丘開浪

物有所值定量評價具有對比評價功能和考核驗證功能。對比評價旨在找出能夠通過技術優勢和豐富經驗來降低成本的社會資本，考核驗證旨在為PPP合同執行效果及合同變更方案進行定量評價。在PPP項目全面實施績效管理過程中，物有所值定量評價是PPP項目全生命周期績效管理的一個有益工具和重要抓手。開展物有所值定量評價，是防止財政資金流失的重要舉措，而資產評估行業開展物有所值定量評價，正是資產評估作為財政管理中重要基礎工作的一種具體體現。

一、物有所值定量評價的基本功能

物有所值定量評價的第一項基本功能：對比評價功能，即找出能夠通過技術優勢和豐富經驗來降低成本的社會資本。要實現政府在PPP項目中的物有所值目標，就是要降低政府在PPP項目中的現金凈流出額，即要通過PPP項目的“開源”（即增加收入）和“節流”（即減少成本）來達成。但與競爭性企業的“開源”所具有的廣闊空間不同，PPP項目的收入因其區域壟斷特征而呈現一定的剛性或收入增長有限性，即PPP項目“開源”的入口很小，往往只能通過收緊“節流”這個出口來實現價值創造。而“節流”主要在于兩點：一是技術優勢，通過技術提高效率來降低成本和節約資源（這也是科學技術之所以成為生產力的原因之一）；二是經驗，通過豐富經驗來降低不確定性，進而降低風險承擔成本。因此，物有所值定量評價的第一項基本功能是對比評價功能，即找出能夠通過技術優勢和豐富經驗來降低成本的社會資本。

物有所值定量評價的第二項基本功能：考核驗證功能，即通過開展物有所值量值期后測試，為合同執行效果及合同變更方案進行考核驗證。對于在執行階段幾乎必然發生的PPP合同變更情形，不論是再談判、風險再分配或其他法定原因導致的合同變更，都面臨同樣的問題：怎么變更才是公平的？要履行怎樣的決策程序？政府職能部門及其工作人員不能“想當然”地“拍腦袋”決定，其決策程序要規范，要科學。只有通過規范而科學的決策程序，才能避免制度漏洞，最大程度避免財政資金的流失。通過具有專業優勢的資產評估機構開展物有所值量值的期后測試，可以為其規范、科學的決策提供依據，這也是資產評估作為財政管理中重要基礎工作的一種具體體現。物有所值量值的期后測試，是將基于測試日實際情況重新計算的物有所值實際量值，比照于合同簽署日基于PPP合同計算得出的物有所值既定量值，以判斷政府在PPP合同簽署時預計的物有所值量值是否通過項目的執行得以實現或保持的方法。

二、資產評估行業開展物有所值定量評價的優勢

資產評估行業開展物有所值定量評價的第一大優勢：專業能力優勢。物有所值定量評價，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PPP值和PSC值的測算現值的過程，其本身就是評估計量工具的一種具體運用。對風險承擔成本以及參照項目的建設和運營維護凈成本進行測算，是物有所值定量評價面臨的兩大難題。對風險的衡量及風險承擔成本的測算，是資產評估行業長期研究及實踐的領域，而參照項目的建設和運營維護凈成本，可分別成本途徑或市場途徑進行測算。因此，運用資產評估理論能夠較好的解決物有所值定量評價的上述兩大難題，資產評估行業從事物有所值定量分析具有明顯的專業優勢。

資產評估行業開展物有所值定量評價的第二大優勢：人才隊伍優勢。資產評估行業培育了一支有能力、講道德的專業隊伍。目前，資產評估行業有3,700多家評估機構，40,000多名資產評估師，可以從事包括PPP項目在內的各類資產評估和咨詢業務，是PPP事業發展的一支重要專業力量。

資產評估行業開展物有所值定量評價的第三大優勢：行業監管優勢。資產評估法的頒布，奠定了我國資產評估行業的法律地位和法制框架。為了加強資產評估行業財政監督管理，促進資產評估行業健康發展，財政部頒布了《資產評估行業財政監督管理辦法》，建立了行政監管、行業自律與機構自主管理相結合的管理原則。資產評估行業監管體制機制的不斷完善，要求廣大資產評估機構、評估專業人員嚴格遵守法律法規，恪守職業道德和執業準則，樹立獨立客觀公正的職業形象。廣大資產評估機構正不斷完善內部治理，建立健全風險防范機制，持續提升風險防控能力。

三、關于物有所值定量評價的誤區

誤區一：市場競爭可以替代物有所值定量評價。物有所值定量評價中，風險承擔成本以及參照項目的建設和運營維護凈成本的測算值，并非是已經存在的價格信息，也難以通過期后的事實作出驗證，容易遭受質疑。因此，有人認為：“只要通過政府采購環節中的市場競爭，就能夠選出有利于實現政府物有所值目標的社會資本，進而替代物有所值定量評價。”

這種觀點是片面的。誠然，開展物有所值定量評價本身并無法直接實現政府的物有所值目標，只有通過市場競爭才能實現物有所值目標，但在市場失靈情形下的所謂競爭，并無法確保物有所值目標的實現。當項目實施方案存在明顯缺陷，在信息不對稱、競爭不充分或競爭過程存在舞弊行為情形下的競爭，并無法修復項目實施方案的缺陷，其競爭結果可能使政府的物有所值目標落空，無法保證物有所值目標的成就。因此，雖然開展物有所值定量評價并非實現實物所值目標的充分條件，但屬于必要條件之一，物有所值定量評價篩選出有助于實現物有所值目標的實施方案，再通過市場競爭實現政府的物有所值目標。

誤區二：社會效益好的項目不需要開展物有所值定量評價。有人認為：“如果民眾需求迫切而政府當前財力無法承擔，盡管采用PPP模式從經濟上是不劃算的，但考慮到項目提早實施給廣大民眾帶來的社會效益遠大于PPP模式引致的成本增加，采用PPP模式推動此類項目建設仍是可行和必要的。”

這種觀點是錯誤的。民眾需求迫切只說明項目建設是必要的，抑或說明采用PPP模式推動項目建設是必要的（在出現資金瓶頸情形下），但這并不能成為徒增財政負擔的理由。無論項目的社會效益如何，PPP模式下的財政負擔不能高于政府傳統采購模式下的成本。

誤區三：物有所值定量評價只在項目前期開展。有人認為：“物有所值定量評價只在項目識別、項目準備或項目采購階段開展，在項目執行和項目移交階段不需要再開展物有所值定量評價”。

這種觀點是錯誤的。物有所值定量評價的兩大基本功能中，對比評價功能主要運用于項目的識別、準備和采購環節，考核驗證功能主要運用于項目的執行階段，也可能運用于項目采購階段和項目移交階段。比如，在PPP項目執行階段，我們不僅可以通過將物有所值實際量值與合同簽署日基于PPP合同計算得出的物有所值既定量值進行對比，判斷政府在PPP合同簽署時預計的物有所值量值是否通過項目的執行得以實現；我們還可以將擬作出的合同變更對應的物有所值變更后量值與合同簽署日的物有所值既定量值進行對比，判斷合同變更是否公平。因此，在PPP項目全面實施績效管理過程中，物有所值定量評價是PPP項目全生命周期績效管理的一個有益工具和重要抓手。

四、關于開展物有所值定量評價的建議

建議一：盡快頒布強制開展物有所值定量評價的文件。現行《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）雖然“鼓勵開展定量評價”，但自覺開展定量評價的項目很少。相比于物有所值定性評價，物有所值定量評價具有“一票否決權”，主要有三點原因：一是定量評價具有一定的可驗證性，PPP值可根據項目實際執行情況作出期后驗證，但定性評價無法進行期后驗證；二是定量評價結果可以與中期評價和績效評價相呼應；三是定量評價在一定程度上具備“防止財政資金流失”的功能。

建議二：明確物有所值定量評價的實施主體和監管機制。現行《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）規定：“財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門共同做好物有所值評價工作，并積極利用第三方專業機構和專家力量。”在實際操作中，通常都是由財政部門委托第三方專業機構出具《物有所值評價報告》。

鑒于物有所值定量評價的開展有較高的專業要求，需要配備一定的專業人員。因此，由財政部門自行完成這項具體工作是沒有必要的，完全可以將物有所值定量評價這項工作交給第三方專業機構完成，財政部門對第三方專業機構的評價報告進行核準或備案，并對第三方專業機構的評價工作開展監督檢查。這樣有利于明確物有所值定量評價中的責任主體，促進物有所值定量評價的規范開展。

建議三：編制實施方案與開展物有所值評價的專業機構應分離。物有所值評價，是基于擬定的項目實施方案，判斷是否采用項目實施方案所描述的PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共產品或公共服務項目的一種評價方法。因此，項目實施方案是物有所值評價的評價對象。但實務中，項目實施機構通常委托同一家第三方專業機構編制項目實施方案和開展物有所值評價，即存在“項目實施方案的編制”和“物有所值評價”這兩項“不相容”的工作由同一家專業機構承擔的情形。這種“自己評價自己”的情形，無法保證物有所值評價工作的獨立性，無法使物有所值評價成為項目初步實施方案的“試金石”，無法通過開展物有所值評價倒逼項目初步實施方案的規范編制。因此，作出“編制實施方案與開展物有所值評價的專業機構應當分離”的規定，不僅非常必要，而且十分迫切。