PPP評估咨詢業務理解與問題思考

■ 王永中

我國PPP項目正處于如火如荼的發展態勢，從上而下掀起了PPP項目實施的熱潮。不論是從政府政策的支持力度，還是社會資本的投資熱情，都達到了前所未有的盛況。在此背景下，PPP項目的實施也為評估行業帶來的機遇和挑戰，為順應時代形勢，中國資產評估協會于2016年10月13日發布了《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（中評協[2016]38號），對評估機構開展PPP項目咨詢業務作了明確的指導。本文即根據相關指引，結合實施過程中所遇到的問題，談談對PPP評估咨詢業務的理解。

一、PPP項目簡述

（一）PPP的含義

PPP是Public-Private Partnership 的縮寫，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(Value For Money，也稱“資金價值”)原則。不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個大的概念范疇，而不是一種特定的項目融資模式。

（二）PPP 模式的分類

由于各國經濟發展的情況不同，意識形態也不盡相同，因而PPP模式在各國的發展情況也有所區別。因此對PPP的分類則存在一些差異。在此僅列舉一下世行和歐盟委員會的分類以及適合我國國情的PPP分類：

（1）世界銀行的分類：世界銀行綜合考慮資產所有權、經營權、投資關系、商業風險和合同期限等，將廣義PPP分為服務外包(Service contract)、管理外包(Management contract)、租賃(Lease)、特許經營(Concession)，BOT/BOO和剝離(Divestiture)6種模式。

（2）歐盟委員會的分類 ： 歐盟委員會按照投資關系，將PPP分為傳統承包、一體化開發和經營、合伙開發三大類。

（3）我國PPP模式的分類參考世行以及國外一些國家的PPP分類，結合國內目前PPP模式的應用現狀，我國一般是按照以下三級模式分類：

（三）PPP模式的特點及實施條件

PPP模式不僅是一種融資模式，同是也是一種管理模式，作為管理模式，PPP 還有一些獨特之處：第一，公共部門從始至終在項目中發揮重要作用。公共基礎設施項目的建設和經營涉及規劃部門、土地管理部門等多個政府部門，如果沒有一個強力政府部門的協調、統籌和推動，項目根本無法順利進行。第二，風險分擔更加合理。私營部門通常只承擔(部分)商業風險，而公共部門則承擔政治風險和系統性風險，還有一些風險則通過投保的方式規避。這種風險分擔模式使相關各方義務承擔的風險與各自的風險承擔能力匹配起來，從而大大增強了 PPP 項目的抗風險能力，有利于項目的成功實施。

目前從國外近年來的經驗看，以下幾個因素是成功運作 PPP 模式的必要條件：

（1）政府部門的有力支持 ： 由于 PPP 模式的特殊性，決定了政府部門的支持具有決定性的作用，政府不僅在政策、法律上給予支持，在信貸、稅收等方面也會給予投資方以優惠，這是投資方規避風險并獲得收益的根本保障，因此，政府部門的支持可以說是 PPP 模式成功運作的最主要的條件。

（2）健全的法律法規制度：PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。

（3）專業化機構和人才的支持 ：PPP 模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

二、我國PPP相關政策文件

（一）國家層面的政策文件

2016年5月28日，國家發改委、財政部聯合下發《關于進一步做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》，要求各地要進一步加強部門間的協調配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。

2016年8月10日，發改委發布了《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關問題的通知》，明確要求各地發展改革部門會同行業主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域和社會資本合作（PPP）推進工作。

2016年10月24日，《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》發布。財政部于2016年1月初，發布了《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）；2016年10月11日，財政部發布了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》；2016年10月20日，財政部發布了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知；2016年6月21日，國務院下發《關于成立政府購買服務改革工作領導小組的通知》（國辦發[2016]48號）；2016年10月7日，住建部發布了《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》；2017年2月27日，發改委發布了《關于進一步做好重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創新工作的通知》，確定了開展PPP創新工作的重點小城市名單。2017年2月27日，上海證券交易所、深圳證券交易所分別對各自的市場參與人發布了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本（PPP）項目資產證券化業務的通知》。

（二）操作指導性文件

2015年4月7日，財政部發布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號），為有序推進政府和社會資本合作（PPP）項目實施，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險發揮了重要作用。

2015年12月18日，財政部發布了《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號），對是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目進行評價進行規范。2017年3月22日，財政部印發《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》的通知（財金〔2017〕8號）。中國資產評估協會于2016年10月13日發布了《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（中評協[2016]38號），對評估機構開展PPP項目咨詢業務作了明確的指導。

從國家相繼出臺PPP項目相關政策及國家媒介對PPP的推廣力度，可見一斑，目前，政府從上而下對PPP項目實施政策傾斜較大、推廣力度空間，呈現出PPP項目的投資熱潮。

三、PPP評估咨詢業務淺見

PPP項目的迅猛發展，為資產評估行業帶來的新的機會和挑戰，評估行業將增加新的業務范圍，同時對評估從業人員的知識水平及執業技能要求也更高。

《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》對資產評估機構從事PPP項目的業務類型作了較詳細的列舉，此文就個別具體的業務類型談談自己的理解。

（一）項目方案設計及比選

PPP項目類型較多，BOT、TOT、BOO等方式的選擇是社會資本參與PPP項目首要作出的選擇，為此將在設定的PPP合同條件下，對不同的PPP方案進行比選。方案的設計、比選模型的建立、比選參數的確定將是評估機構從事PPP項目識別和準備階段的一項工作。在此方案設計及比選階段，通常要分別從政府和社會資本角度對方案進行評價，評價的主要方法可采用現金流折現法，比選涉及的指標可為項目凈現值、靜態投資回收期、動態投資回收期、內部收益率等。方案設計及比選實例如下：

例：本評估公司曾接收某市某區環保局的委托，就區所屬垃圾處理站與社會資本進行PPP合作進行方案設計及比選 。

根據委托方PPP項目實施初步方案，評估機構設計的PPP實施方案如下：

1.方案設計

方案一：原有垃圾資產由社會資本托管經營，社會資本負責新項目新建及原項目改擴建，期末資產由政府收回。

方案二：原有垃圾資產由社會資本購買，社會資本負責新項目的新建、原有項目的改建并經營，負責經營期內資產更新支出，經營期末資產無償移交給政府。

方案三：原有垃圾資產由社會資本托管經營，政府負責新項目的新建、原有項目的改建，社會資本負責新項目的經營和經營期內資產更新，經營期末資產無償移交給政府。

方案四：某山以西現有垃圾處理項目資產由社會資本無償經營，社會資本負責新項目的新建、原有項目的改建并經營，負責經營期內資產更新投資，經營期末資產無償移交給政府。

方案五：社會資本負責新項目的新建并經營，經營期末資產無償移交給政府。

2.PPP融資模式方案比選涉及的指標

PPP融資模式方案比選涉及的指標為項目凈現值、靜態投資回收期、動態投資回收期、內部收益率。

（1）項目凈現值：是指項目按行業的基準收益率或設定的目標收益率，將項目計算期內各年的凈現金流量折算到開發活動起始點的現值之和，它是項目財務評價中的一個重要經濟指標。主要反映技術方案在計算期內盈利能力的動態評價指標。

項目投資財務凈現值

式中：CI—現金流入

CO—現金流出

n—計算期年限

（2）靜態投資回收期：靜態投資回收期（簡稱回收期），是指以投資項目經營凈現金流量抵償原始總投資所需要的全部時間。它有“包括建設期的投資回收期（PP ） ”和“不包括建設期的投資回收期（PP） ”兩種形式。其單位通常用“年”表示。投資回收期一般從建設開始年算起，也可以從投資年開始算起。

Pt=累計凈現金流量開始出現正值的年份數-1+（上一年累計凈現金流量的絕對值/當年凈現金流量）

（3）動態投資回收期：動態投資回收期是指在考慮貨幣時間價值的條件下，以投資項目凈現金流量的現值抵償原始投資現值所需要的全部時間。即：動態投資回收期是項目從投資開始起，到累計折現現金流量等于0時所需的時間。

Pt（動態）=累計凈現金流量折現值開始出現正值的年份數-1+（上一年累計凈現金流量折現值的絕對數/當年凈現金流量折現值）

（4）內部收益率：就是資金流入現值總額與資金流出現值總額相等、凈現值等于零時的折現率。如果不使用電子計算機，內部收益率要用若干個折現率進行試算，直至找到凈現值等于零或接近于零的那個折現率。內部收益率，是一項投資渴望達到的報酬率，是能使投資項目凈現值等于零時的折現率。

3.測算簡要過程

（1）現金流入部分：

現金流入包括：主營業務收入、其他業務收入、營業外收入（回收固定資產殘值）

主營業務收入=預測垃圾處理量×垃圾處理單價

預測垃圾處理=現有中轉站的處理量+新建中轉站垃圾處理量

（2）現金流出部分

包括：建設投資、資產更新支出、經營成本、營業稅金及附加、所得稅

4.方案比選結論

方案比選結論：

（1）從社會資本角度考慮：方案一將獲得更多的凈現值，內部收益率最高，動態回收期最短，則風險小，收益高，這有利于社會資本參與投資PPP項目，則對社會資本來看，該方案最優；但該方案社會資本原始投資額較大，社會資本資金實力要求較高。

（2）從政府角度考慮，方案二采用PPP模式將導致政府獲得更多的現金流量，則該方案對政府收益最大，則適合采用PPP模式，同時，該方案對社會資本而言，項目凈現值相對較高，內部收益率也相對較高，便于社會資本接受。

社會資本角度 政府角度序號方案號方案設計成本利潤率%總投資（萬元）凈現值（萬元）靜態投資回收期動態投資回收期內部收益率%PPP模式和自營模式NPV差額（萬元）1方案一原有垃圾資產托管經營，民營資產負責新項目新建及原項目改擴建，期末資產由政府收回10% 20 187.19 5 767.42 7.98 17.62 12.62% 1 770.61 2方案二原有垃圾資產由社會資本購買，社會資本負責新項目的新建、原有項目的改建并經營，經營期末資產無償移交給政府10% 27 735.12 2 631.79 9.47 23.30 10.67% 5 277.95 3方案三原有垃圾資產由社會資本無償經營，政府負責新項目的新建、原有項目的改建，社會資本負責新項目的經營，經營期末資產無償移交給政府5% —7 256.60 —— — -217.41 4方案四某山以西現有垃圾處理項目資產由社會資本無償經營，社會資本負責新項目的新建、原有項目的改建并經營，經營期末資產無償移交給政府10% 11 411.10 1 764.47 10.25 22.15 11.12% 1,242.08 5方案五社會資本負責新項目的新建并經營，經營期末資產無償移交給政府15% 10 535.67 349.49 13.41 27.41 9.88% 1 790.57

（3）從政府角度考慮，方案三采用PPP模式比自營模式將使政府發生更多的現金支出，則這種方案不宜采用PPP模式。

（4）方案四、方案五采用PPP模式有利于政府獲得更多的收益，但相比方案一和方案二，這兩種方案采用PPP模式對社會資本而言，項目凈現值較小，內部收益率相對較低，不利于吸引社會資本參與。

（5）方案一采用PPP模式，政府的現金流入比方案二低，但高于其他三種方案；對社會資本而言，內部收益率較高，凈現值較高，是僅次于方案二的方案。

（6）綜合分析，如社會資本資金充足，采用方案二是最優的方案；如社會資本資金有限，則次優方案為方案一，其次為方案五和方案四。即采用PPP模式方案排序為：方案二、方案一、方案五、方案四；方案三不適宜采用PPP模式。

（7）綜合分析，從政府收益的角度考慮，如采用PPP模式，推薦采用方案二。

（二）標的物的價值評估

PPP項目實施過程中，將涉及到存量資產的產權轉讓、托管經營、作價入股、購買等行為，則需對相關土地使用權、無形資產、房屋、建筑物、構筑物（非貨幣性資產）、項目公司整體價值、股東權益價值和特許經營權等資產進行評估。

PPP項目實施中關鍵的參數是政府付費價格及調價方式的確定，如垃圾處理單價、污水處理單價等服務價格的制定以及項目期內服務價格的如何調整問題，價格的高低是PPP項目能否順利推進的主要因素，價格太低，則不利用吸收社會資本參與PPP項目，價格太高，則增加政府財政負擔，往往與政府推行PPP的初衷相違，得不償失。然而，PPP項目一般為公益性質的項目，服務價格過高，可能導致轉移給最終用戶的價格增加，這和國家以民為主的方針相左，不利于社會穩定。因而，服務價格的制定要參考歷史水平、社會資本的投資額、運營期、經營成本、公眾承受能力、社會穩定、政府的政策傾斜及補助等多種因素確定。

在PPP項目實施過程中，最初的服務價格往往是結合歷史價格確定，在經過一個年度經營期后，政府或社會資本會對期初服務單價進行評判，比較服務單價和社會資本的實際經營成本的匹配程度，則這需委托中介機構對社會資本經營期成本進行審核，或對是否滿足調價條件進行判定，以便調整后期服務單價。

（三）政府委托的咨詢服務

1.物有所值評價

物有所值(Value For Money， VFM)評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。根據《PPP物有所值評價指引(試行)》的要求，中華人民共和國境內擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。可見，對PPP項目進行物有所值評價將成為評估機構新的業務范圍。

物有所值評價包括定性評價和定量評價，現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定性及定量評價中，筆者認為最難的工作是風險的識別及量化。

定性評價的六項基本評價指標中，風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。定量評價方法主要在于PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)的確定，PSC值確定最難的部分為項目全部風險成本，項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本。

項目風險分析是認識項目可能存在的潛在風險因素，估計這些因素發生的可能性及由此造成的影響，分析為防止或減少不利影響而采取的一系列活動，主要包括風險識別、風險估計、風險評價和對策研究四個基本階段。風險分析的主要方法可采用風險解析法、專家調查法、風險概率估計、概率樹分析、蒙特卡洛模擬等方法。

2.財政承受能力評價

根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

財政承受能力評價主要工作內容是確定政府的財政支出責任，其主要內容為測算股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入四部分金額，其中筆者認為最難測算的是運營補貼和風險承擔兩部分。運營補貼測算要根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。運營成本應為社會資本客觀合理的成本水平，應綜合考慮社會資本人員配備、資產規模、工藝水平、管理水平等多種因素分析確定。風險承擔的量化值參照物有所值評價方法確定。

根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，該項目財政支出能力評估才能通過論證。但在實際操作中，某財政部門在某期間內，擬實施的PPP項目可能還未確定下來，所有PPP項目的財政支出責任未能全部測算，基于這種情況，統計完每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任是不完整的，因而對單個PPP項目計算財政支出責任占財政預算支出的比例的實用性不大。

四、PPP評估咨詢業務實施現狀及建議

目前，PPP項目在國家層面上關注度較高，但評估機構實際從事PPP項目咨詢業務尚處于初涉階段，只是“雷聲大、雨點小”。具體分析如下：

（1）2015年始PPP項目大力推進以來，PPP項目立項較多，但落地開花項目較少。從2016年開始，PPP項目落地率有較大提升。根據財政部數據顯示，截止2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目入庫PPP項目已達12287個，項目總投資額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目共計1729個，項目總投資額2.9萬億元，落地率34.5%。可見，隨著PPP項目實施落地率的不斷提高，PPP項目咨詢業務需求增長較大。

（2）受傳統觀念的影響，評估機構從事PPP咨詢業務受政府及社會資本的接納程度尚待提高。一直以來，項目的投資咨詢、項目建議書及可行性研究報告一直被認為是專業咨詢公司的業務專長，評估機構較少涉入。隨著評估行業發布《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（中評協[2016]38號），評估機構從事PPP咨詢業務有了明確的指導，也為評估機構和其他咨詢機構公平競爭PPP咨詢業務起到后盾作用。

（3）評估機構開拓PPP咨詢業務尚待努力。一是要繼續維護和政府、社會資本良好的合作關系，多渠道入圍PPP咨詢業務機構庫；二是要展示自己的專業水平，通過已完成的PPP咨詢業務，大力推廣其從業經驗；三是要不斷加強學習和培訓，學習新的PPP相關知識，參加國家發改委組織培訓 “PPP產業大講堂”學習新的PPP政策文件。

（4）PPP咨詢業務報告無專門的報告模版，各咨詢機構出具的報告格式、報告內容、報告質量參差不齊，這為評估機構出具PPP咨詢報告提供了自由的發揮空間，但也提高了難度。《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》要求參照《資產評估準則——評估報告》編制評估報告，并進行恰當披露，但該報告模版與PPP咨詢業務內容缺少有效銜接。

（5）行業協會雖然發布了《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（中評協[2016]38號），該指引對咨詢業務內容、相關術語及操作要求作了較詳細的介紹，但缺少具體資料業務，如物有所值及財政承受能力評價報告的撰寫、相關業務的測算思路等方面的具體說明。