積極推進PPP健康發展淺析

■ 宋金虎

PPP模式是政府和社會資本建立的一種長期合作關系。推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。近幾年，PPP改革工作有序推進、快速發展，取得明顯成效，但也面臨著一些問題和風險。作為PPP參與各方都應該堅定PPP改革的信心，直面問題，規范發展，嚴控風險，努力開創PPP發展的新局面。

一、影響PPP健康發展的主要問題

PPP工作面臨著一些亟待解決的“瓶頸”問題和風險，主要體現在以下方面：

（一）頂層設計上需完善

推廣PPP模式是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革，為穩增長、促改革、惠民生發揮了積極作用。在國家層面，PPP頂層設計正在加速推進，但仍有不足之處：一是法律制度體系不完善。PPP實施近四年來，財政部、國家發改委等出臺的PPP相關文件基本屬于部門規章，法律位階較低，國務院法制辦牽頭的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》在2017年7月公開征求意見，且國務院也將此列入2018年立法工作計劃中，但尚未施行，一定程度上增加了參與方的顧慮。二是雙牽頭的模式不利于統籌推進。當前，PPP工作由財政、發改雙牽頭，發改部門負責傳統基礎設施領域，財政部門負責公共服務領域。首先邊界不夠清晰。根據相關文件，傳統基礎設施和公共服務所列行業領域，大部分相互交叉重疊，而基礎設施建設是為了提供公共服務，公共服務的提供大多也需要以基礎設施建設為載體，兩者邊界不清晰。其次責任不夠明確。說法是否恰當雙方責任不明，難以真正行成合力，發揮1+1＞2的作用，地方政府在執行過程中也難免出現諸多困惑。再次風險難以防控。對地方來說，有的省市明確財政牽頭、有的則明確發改牽頭，有的各自按上級的政策要求行事，如各自為政則僅能對納入自身管理的項目財政支出責任進行管理和風險防控，都不能掌握所屬區域內的全局情況。三是PPP專門機構設置未能整體推進。在國家層面財政部依托清潔發展機制基金管理中心成立了財政部政府和社會資本合作中心，主要承擔PPP相關的政策研究、咨詢培訓、能力建設、融資支持、信息統計和國際交流等工作。但對各省來說，機構設置情況不一，全國50%以上的省成立了專門機構，河北、黑龍江等成立了PPP管理處，吉林、四川、內蒙古等成立了省級PPP中心，然而還有部分省份尚未成立專門機構以推進PPP工作。

（二）地方政府實施中有偏差

地方政府是PPP工作的具體實施者，從當前PPP發展情況來看，部分地方存在一定偏差。一是把PPP單純地當作一個融資工具。推廣運用PPP模式，有利于簡政放權，讓專業的人干專業的事，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。而有一部分地方政府依然存在不正確的政績觀，著眼于上項目出政績，尤其是當前政府債務和購買服務進一步嚴格和規范下，把PPP單純地當成一種新的融資工具，而不是一種治理方式來推進，容易造成一些短期行為。二是缺乏整體布局。當前，PPP項目主要是政府業務主管部門發起為主，如交通、住建、水利等部門分別推動各自行業領域內的項目，這很容易造成行業領域上的不均衡。一般公共預算10%的額度是有限的，若無整體規劃、有序發展，當后續再有更必要的PPP項目需要實施時，將會受到很大制約。三是業務能力不足，過度依賴咨詢機構。當前，市縣財政部門的PPP業務由金融、經建、債務或綜合等科股室開展，不盡相同，有的市縣成立了PPP中心，但總體上看，人員不足、業務能力不足的現象比較明顯。工作中過度依賴咨詢機構，對其出具的報告不加辨別、盲目接受，甚至個別職業道德欠缺的咨詢機構與社會資本方沆瀣一氣仍渾然不覺，極易導致政府承擔過度的責任，出現公共利益受損的情況。四是對民營企業存在歧視。民營企業在建設、運營及融資上與資本實力較強、業務領域廣的國企、央企相比具有先天的弱勢，而一些政府地方更傾向于和國企、央企合作，在項目采購中顯性歧視雖得到控制但隱形歧視仍一定程度存在。同時，有的地方采取打包的方式，一個項目動輒十幾億甚至幾十億，大大提高了參與門檻，無形中將一些民營企業拒之門外。五是監管力度不夠。當前大部分省市均為單點監管的模式，即僅在項目前期申報入庫的時候，對方案論證等資料進行審核，作出是否符合入庫條件的結論。而項目入庫后在采購和執行環節是否嚴格執行政策、規范實施，省級市級均很難做到對所屬區域項目全過程的監管。

（三）項目規范性尚待加強

規范發展是推進PPP事業可持續發展的基礎，只有做真正規范的PPP，才能為PPP發展注入持久的動力和活力。從申請入庫項目的情況看，在規范性方面仍有待進一步加強。一是適用范圍泛化。 PPP主要適用于公共服務領域，目的在于促進公共服務提質增效。而一些地方將房地產等純商業化項目和招商引資項目拿來包裝成PPP，或者與其他項目打包，企圖借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，這些都有違開展PPP的初衷。二是重建設輕運營。運營是PPP項目的核心，通過運營發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從現狀看，當前參與PPP項目的多為施工企業，主要是想通過前期建設獲取施工利潤，既不具備運營能力和運營經驗，也不愿意承擔運營風險。三是支出責任變相固化。一些項目通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，固化了政府支出責任。此種情況隨著財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的施行得到有效遏制。然而，變相固化的情況依然存在，如某項目當期付費=當期可用性付費*70%+（當期可用性付費*30%+運營費用）*K，70分-100分為合格付費為100%，低于70分每1分扣減千分之1。表面看掛鉤30%符合政策要求，但績效付費標準尺度設置寬泛，假如績效考核分數為50分，通常已經影響到公共服務的有效供給，但按此推算可用性付費仍需付到99.4%；即使社會資本方不再運營，考核為0分，可用性付費的97.9%仍需固定支付，名為掛鉤、實則固化，績效考核流于形式。

（四）財政承受能力存在潛在風險

防范化解風險，是經濟持續發展的根本保障。隨著相關政策的出臺，政府債務和政府購買服務相繼得到控制和規范，開前門、堵后門，也促進了PPP的發展。然而PPP模式存在潛在的風險點：一是財政、發改雙牽頭的模式難以反映地方PPP整體支出規模。財政、發改各自建立項目庫，按各自規則管理項目庫。在財政庫的項目，需要嚴格遵守財政部“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的“紅線”；發改庫項目理應也有其相應的風險管控標準。但是任何一個項目庫都不能囊括所有項目、都不能全面清晰地反映地方的PPP整體支出規模，從而形成了財政支出的潛在風險。二是政策上的空隙給了某些地方可乘之機。《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）中規定，“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目”。一般公共預算支出有10%的紅線限制，而政府性基金預算卻并沒有此類限制規定。如此規定猶如在前期“開前門堵后門”之后又開了個“天窗”，使得一些面臨10%紅線被突破的地方又看到了希望，有了可乘之機，于是在財政承受能力論證中，簡單粗暴地直接將全部或者部分的財政支出責任納入到了政府性基金預算，規避一般公共預算支出10%的紅線限制，全然不顧“符合政策方向和相關規定”這個基本前提，從而放大了財政風險。三是財政承受能力論證存在偏差。當前財政部要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，其涉及的“支出責任”和“一般公共預算支出”均為預測值，于是有些地方為了多上項目，在財政承受能力論證時脫離客觀實際的進行預測，人為操作，以規避10%的限制。比如：盲目樂觀、過高預測未來年度一般公共預算支出增長率，有意做大分母；對于可行性缺口補助項目，人為增大使用者付費部分，以降低政府方支出責任，有意做小分子等。通過這些不實論證，當前雖能使項目得以通過，卻為未來的財政支出埋下較大隱患。四是10%的紅線不具有全局適用性。財政部為控制財政風險，劃定了一般公共預算支出10%的紅線作為硬性約束，然而各地財政狀況不盡相同，東部、中部、西部都有較大差距，10%的紅線不一定具有全局適用性。比如，對于財政收入高的地方來說，可支配收入較多，適度超過10%理應也在可承受范圍之內；而對于一些財政收入差的貧困地區來說，其一般公共預算大部分為上級轉移支付，典型的保基本保運轉的“吃飯財政”，在此基礎上跟風般再拿出哪怕不到10%，也會顯得吃力，存在一定財政支出風險。五是未統籌考慮政府債務與PPP支出責任。PPP項目財政支出責任不是政府債務，但和債務一樣均是政府在未來一段時期需要支付的。政府債務和PPP支出責任總體規模過大，必然會增加未來財政負擔，甚至出現政府違約。當前，沒有相關政策規定將兩者之間進行統籌管理，以全面防范財政風險。

（五）咨詢機構發展粗放

PPP項目通常涉及的參與主體多、知識領域廣泛、過程復雜期限長，咨詢機構服務質量影響著項目實施，但當前咨詢機構發展還較為粗放。一是機構和專家能力水平參差不齊。律師事務所、會計師事務所、造價企業、設計院、招標代理機構、資產評估機構、工程監理機構在PPP咨詢領域均有參與，未有統一管理及約束，魚龍混雜，能力水平參差不齊。即使一些知名咨詢機構，全國到處跑現場，也會造成人員短缺、能力不足，導致項目之間生搬硬套；有的參與PPP項目論證的專家，局限于某一領域，對PPP相關政策也欠缺實質性掌握，影響了項目質量。二是行業收費競爭無序。目前行業收費從幾萬到幾百萬，標準不一。靠低價競爭拿來的項目受成本制約，很難保證項目質量；而部分收費遠遠高于市場平均水平，但也很難說能夠“物有所值”。三是部分咨詢機構追求短期利益，虎頭蛇尾。部分機構從經濟利益最大化出發，只愿做項目前端，僅做一方案兩論證，把入庫當成目標，至于項目實施方案是不是在后期采購和執行階段順利實施則不管不顧，極易導致項目在后期推進過程中受阻，造成項目延期或擱置。四是部分咨詢機構不能做到真咨詢。只要是政府想上的項目，即使不能上、不該上，也一味迎合政府需求，在實施方案邊界設置和實施過程中打擦邊球，在物有所值和財政承受能力論證中動歪腦筋，而不看項目本身是否可行，是否真的物有所值并且財政可承受，難以做到客觀、公正。

二、對推進PPP健康發展的建議

2017年以來，規范發展、防控風險是PPP工作的主基調。按照財政部的統一部署，各級財政部門嚴格新項目入庫標準，對已入庫項目進行了集中清理，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源。然而PPP規范健康發展是一個需要逐步推進、長期堅持的工作，PPP發展中的問題，既有相關方主觀因素又有客觀因素，需要政府、社會資本、咨詢機構、金融機構等各參與主體同頻共振、齊心協力。針對上述問題，建議如下：

（一）全方位加強頂層設計

加強在PPP立法、項目管理、職責分工等全方位頂層設計，對全面推進PPP改革、建立統一的PPP大市場至關重要。一是推進盡快立法。建議在國家層面盡快推進PPP立法，通過高位階的立法，并在此基礎上出臺PPP稅收政策，制定金融支持政策，完善要素市場化定價機制，為PPP長期規范可持續發展打好基礎。二是明確牽頭部門。從整體推進、統一制度設計和協調不同部門形成合力的角度考慮，應確定一個總體牽頭部門。建議確定一個在PPP項目中的責任更為全面、綜合，能夠深度參與并能更好防范風險的部門牽頭，其它部門各司其職，協同推進PPP工作開展。三是推進機構設置。在全國統籌推進成立PPP中心或PPP管理處等專門機構，強化能力建設，加強對PPP各項工作的管理。

（二）全維度強化能力建設

地方政府是PPP項目實施的責任主體，應著力在理念、人員和項目管理等全維度強化能力建設。一是樹立正確的發展理念。摒棄錯誤的政績觀，不搞形象工程、面子工程，從切實提高公共服務質量和效率的角度去開展PPP項目，從提升國家治理能力、深化體制改革的高度去推進PPP改革。二是要有整體布局的思維。地方政府在開展PPP項目過程中應具有整體思維，充分考慮先后順序、行業領域均衡，體現計劃性和長遠性，避免無序開展、一哄而上。三是加強機構和人員能力建設。全面建立省級PPP專業機構，加強人員力量，同時發揮引領作用，推動市縣級機構建立，并強化人員學習培訓，不斷提高開展PPP工作的整體能力水平。四是強化項目全生命周期管理。PPP是政府和社會資本方建立的一種長期的合作關系，是一段“婚姻”而不是一場“婚禮”，因此應加強全生命周期的管理。從當前項目入庫的一次性審核，逐步延伸，注重項目入庫后在采購和執行環節是否嚴格執行政策、規范實施，并逐級對所屬各區域PPP開展情況進行督查和評價，納入考核。同時，加強項目庫動態管理，定期清查，對未能規范運作的項目隨時清理出庫。

（三）全要素體現規范發展

對PPP進行規范是為了更好發展，要實現更好發展必須要規范。在項目推進實施中應在建設、運營、按效付費等全要素上充分體現規范的要求。一是嚴格適用領域。對不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等，堅決不予入庫、不得實施，防止PPP泛化異化。二是堅持以運營為核心。PPP中的社會資本應具有投資和運營管理能力，而不僅僅是項目施工方。只有堅持以運營為核心，充分發揮市場機制，讓專業的人干專業的事，才能實現公共服務提質增效的目標，才能減少政府對微觀事務的直接參與，推進國家體制機制的變革。三是強化以績效為導向。以績效評價結果作為所提供公共服務對價支付的依據，通過按效付費，倒逼社會資本提升自身專業能力，從而激勵社會資本不斷在技術和運營管理上創新，實現公共利益最大化。

（四）全口徑防范財政風險

防范和控制財政風險要不留死角、不留空隙，堅持全口徑。一是統籌項目管理。從中央到縣區各級，均應統一項目管理，防止自成體系各自為政，以全面反映PPP項目規模，清晰掌握財政應承擔的支出責任。二是統籌預算管理。既要堅持一般公共預算10%紅線約束，又要對政府性基金預算進行限制和管理，實現全口徑的預算管理，防止潛在財政風險。三是統籌考慮可用財力。把10%紅線視為天花板，而不是當成追求的目標、一哄而上，各地應結合自身實際財力合理、有序推進PPP工作開展。四是兼顧政府債務和PPP支出責任。建立兩者相互聯系、相互制約的制度機制，防止未來政府所承擔的總體支出責任過重，導致出現政府履約風險。

三、對中國資產評估協會推進PPP工作的建議

資產評估機構是PPP咨詢的重要參與力量。建議中國資產評估協會（以下簡稱“中評協”）及資產評估機構能借助自身專業優勢，為政府提供全方位、全流程的智力支持服務，為推動PPP事業的規范發展、有效防范風險，發揮更加積極的作用。

（一）進一步加強職業道德建設

良好的職業道德是評估機構及其人員參與PPP項目咨詢中必須遵守的道德規范，是處理各種關系、矛盾行為的準則。建議中評協對評估機構及人員進一步加強職業道德建設，強調要恪守獨立、客觀、公正的執業原則，遵循誠信為本、操守為重的職業理念，不唯權、不唯錢，堅持作真咨詢。

（二）進一步加強專業技術能力

PPP項目投入規模大、合作周期長、權利義務關系復雜，需要專業咨詢機構提供專業的技術力量支撐。建議中評協積極引導評估機構發揮行業優勢，整合行業力量，加強人才培養，不斷提高理論研究和操作實踐能力，在公共服務各個領域、項目推進的各個環節更好地服務于PPP工作。

（三）進一步加強操作標準建設

中評協率先研究制定了《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》，利用操作標準規范行業執業行為，提升了行業競爭力和服務水平，同時也為PPP咨詢提供了理論參考。隨著法律法規的調整與完善、參與PPP實踐日益豐富，建議中評協繼續加強操作標準建設及相關領域理論研究，以更好應對PPP實踐中遇到的困難和問題。

（四）進一步加強行業自律管理

針對當前咨詢市場無序競爭的現狀，建議中評協能夠發揮行業自律和服務職責，引導規范和監督所屬資產評估機構行為，營造公平競爭環境，自覺維護市場秩序，規范服務收費，提高服務質量，努力帶動PPP咨詢行業規范、健康發展。