在全省生態“坡地村鎮”建設現場推進會上的講話

□ 浙江省政協副主席、省國土資源廳廳長 陳鐵雄

我們在這里召開全省生態“坡地村鎮”建設現場推進會，主要是認真貫徹落實省政府辦公廳《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》，總結“坡地村鎮”建設試點工作情況，研究試點政策轉為制度安排后，如何更好地推進全省生態“坡地村鎮”建設，確保高質高效、安全有序地開發利用好全省的低丘緩坡資源。

浙江省自2015年開展“坡地村鎮”建設用地試點工作至今已有三年多時間，通過三年的實踐，己經積累了豐厚的工作經驗、形成了成熟的工作機制，也贏得社會高度關注和肯定，今年初，還被“2018年中國三農發展大會”評為“2017年中國三農創新十大榜樣”?；仡櫲甓鄟淼脑圏c工作，我們有三點收獲。一是達到了保護耕地、節約用地的目的。全省前后三批166個試點項目、9487畝建設用地均不涉及耕地，累計節約建設用地指標20655畝，項目畝均預期投資達到900多萬元。二是走出了具有浙江特色的低丘緩坡開發新路子。過去我們利用山坡地搞造田造地，現在我們巧借山水、依坡就勢發展農村旅游、綠色經濟等新業態新產業，不僅破解了用地難題，還使山坡地生態環境更加優美、生態系統更加完善，走出了一條“保耕地、保生態、保發展”的鄉村振興發展路徑。三是實現了共創共贏。試點能否取得成功，關鍵是看老百姓能否得到實惠。應該說，通過試點，引導社會工商資本加大對山區投資，為當地經濟發展注入了活力，為老百姓打開了致富之門，原來無人問津的山林地，通過土地征收、土地流轉獲取了長期收益，同時還可以借助項目開發通過就地務工、農產品銷售和利用自家庭院發展民宿經濟（農家樂），增加了農民的收入，實現了“項目建起來、百姓富起來、生態美起來”的試點成效。

下面，我再強調三點意見。

一、要高度重視，不斷增強推進生態“坡地村鎮”建設的責任感和使命感

浙江省“七山一水兩分田”，耕地資源相對匱乏，耕地總量和人均耕地較少，但山地特別是低丘緩坡地資源較為豐富。據調查統計，全省可開發利用低丘緩坡地資源有395萬畝，其中可開發為建設用地的有210萬畝，是浙江省重要的土地開發利用后備資源。這種土地資源稟賦特點，決定了我們必須對低丘緩坡地資源進行綜合開發利用，來緩解保護與保障的壓力；這種土地資源稟賦特點，也使浙江省擁有了明顯的生態優勢，成為了“兩山”理念的發源地。全省“坡地村鎮”建設用地試點已實施三年多時間，實踐也證明，這是一條實現保護耕地、發展生態經濟、助推鄉村振興的有效途徑，順應了浙江省的實際要求和發展趨勢，對全省高質量打造“美麗浙江”“詩畫浙江”具有十分重要的現實意義。

第一，推進生態“坡地村鎮”建設是浙江省踐行“兩山”理念的重要舉措?！熬G水青山就是金山銀山”，這是習總書記在浙江工作期間為浙江省經濟社會發展指明的一條可持續發展道路，他的核心思想是要求把生態環境的優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟的優勢。實現這一轉化，需要我們在山坡地資源的開發利用上作出積極有益的探索?！捌碌卮彐偂苯ㄔO用地試點工作推動至今，各地按照“一品一韻”進行村鎮建設，以彰顯“坡地村鎮”建設的區域特色、產業特色、建筑特色、景觀特色和人文特色，巧借山水生態資源，打造了德清“裸心谷”、建德胥江村“杭派民居”等一批“房在林中、園在山中”的山、水、田、林、房為一體的美麗村鎮，為新型城鎮化、新農村建設，特別是對鄉村的休閑度假旅游業態的發展提供了土地要素保障，是浙江省深入探索“綠水青山”轉化為“金山銀山”路徑，加快發展生態經濟、綠色經濟的重要舉措。

第二，推進生態“坡地村鎮”建設是保護耕地和生態環境的有效途徑。食為人天，農為正本。務農重本，乃國之大綱。面對我國經濟發展進入新常態，新型工業化、城鎮化建設深入推進，耕地后備資源不斷減少的現狀，中央提出“兩個絕不能”：即已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用，要像保護大熊貓一樣保護耕地。省委、省政府同樣對耕地保護高度重視，強調要采取切實有效的措施，保護好我們的“太公田”“祖宗田”。推進生態“坡地村鎮”建設，在保護耕地和保護生態的前提下，將具備建設條件的低丘緩坡地開發為城鎮建設用地、農村建設用地、旅游休閑等綠色產業建設用地，減少建設占用耕地特別是平原優質耕地，對于守護全省耕地保有量和保障糧食安全具有重要意義。另一方面，開發利用低丘緩坡地，能夠做到建設不占耕地，不受耕地占補平衡政策制約，可以減少在灘涂上圍墾造地和山坡地上造田造地，這也是一種對生態的保護。

第三，推進生態“坡地村鎮”建設是拓展建設用地空間的必然選擇。在深入踐行“兩山”理念的當下，黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，省委第十四次黨代會提出謀劃實施“大花園”建設，要求深化美麗鄉村建設，把生態經濟培育成為發展的新引擎。可以說，在全省奮力推進“兩個高水平”建設的背景下，無論是探索“綠水青山”轉化為“金山銀山”的路徑，還是推進“實施鄉村振興戰略”“大花園”建設，都迫切需要解決土地供需矛盾，特別是要優化城鎮建設用地、農村建設用地、旅游休閑等綠色產業建設用地的結構和布局，深化土地供給側結構性改革，調整土地開發利用方向，努力拓展城鄉建設用地空間，促進浙江省經濟社會可持續發展。推進生態“坡地村鎮”建設，就是通過實行“多規合一、精準用地”“點狀布局、垂直開發”“轉征分離、分類管理”“點面結合、差別供地”“以宗確權、一證多地”等相關政策，充分利用低丘緩坡地資源，依山就勢、點狀布局、垂直開發推進生態村鎮建設，避免建設占用耕地，緩解耕地占補壓力，提高土地供給能力，破解新的經濟業態形成發展中最棘手的“用地兩難”問題。建設“坡地村鎮”也是國際上的普遍做法，像美國的舊金山、瑞士等歐洲國家、我國香港地區等，都有利用山坡地搞建設的成功經驗。

二、要采取措施，確保全省“坡地村鎮”建設用地試點工作盡快完成

目前，整個工作雖然已由試點探索階段轉入面上推廣階段，試點政策也已成為常態政策，但從全省166個試點項目的進展情況來看，項目供地率僅為75%，項目開工率僅為31%，還有不少項目尚未落地建設，對照完成試點任務還有很大的差距。試點項目開發建設如果不能按時完成、不能形成成果，深化推進工作也就無從談起。因此，盡快完成現有的省級試點項目開發建設是當前推進全省生態“坡地村鎮”建設工作的當務之急，也是重中之重的一項任務。在下一步推進的過程中，我們要在以下三個方面下功夫。

一是在抓好試點項目的組織領導上下功夫?！捌碌卮彐偂苯ㄔO用地試點工作具有較強的政策性和復雜性，做好政府協調、部門聯動是保證全省試點項目順利實施的關鍵。為此，省聯席會議9個成員單位要在做好全省試點工作和常態政策統籌協調基礎上，各司其職，各負其責，密切配合，共同做好試點項目實施的監督指導工作。各試點項目所在的縣（市、區）政府要把“坡地村鎮”建設工作作為有效破解保障發展與保護耕地“兩難”局面的重要舉措，擺到重要的議事日程，健全政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督的工作機制，加強組織領導，研究推進措施，協調解決問題，落實監管責任，確?！捌碌卮彐偂苯ㄔO用地試點項目又好又快地完成。這里要指出的是，省、市、縣三級相關部門要根據各自職責分級負責、同向用力、上下聯動，向上應及時反映工作中遇到的困難和問題，向下要及時幫助解決問題和研究完善政策措施，加快試點項目實施進度，盡快形成一批生態“坡地村鎮”建設成果。

二是在抓好試點項目的實施監管上下功夫。在試點項目推進過程中，各地既要解放思想、積極探索，倡導理論創新、制度創新、工作創新，促進試點項目的開發建設，但也要強調依法依規，也要強調底線意識，確保試點項目實施結果可控。一方面，要加強對試點項目的實施督導，通過建立項目建設全過程動態跟蹤指導和監督監管機制，及時發現問題、研究解決問題，確保試點項目實施不走樣。在開發項目建設過程中，要督促建設單位全面落實生態保護、水土保持、地災防治等各項具體措施，嚴格控制項目施工工期，避免土地長期裸露，造成水土流失或次生災害發生。我們要清醒看到，對項目實施監管是目前試點工作的薄弱環節，必須部門聯動、明確責任、落實措施。同時還要密切關注輿情動態，妥善回應社會關注，切實做好宣傳引導。另一方面，要嚴格把控好試點項目實施的政策底線。在試點項目實施中，各地可以根據實際情況對一些制度進行改革創新，探索山坡地土地利用的管理機制。但必須注意的是，有一些政策規定是不可以突破或變通處理的，有這么幾點一定要把握好：一是生態保護的紅線不可觸動，二是保護耕地的底線不可突破，三是依法用地的規矩不可變通，四是維護農民的權益不可忽視。只有這樣，才能確保全省生態“坡地村鎮”建設的安全和實效。換句話講，生態“坡地村鎮”建設是一件好事，但好事一定要辦好、辦實、辦出成效來。

三是在抓好試點項目的績效評估上下功夫。我們組織實施“坡地村鎮”建設用地試點項目，不僅要解決低丘緩坡地資源如何更加科學合理開發問題，更重要的是要經過實踐來不斷完善并最終形成常態化的山坡地土地利用管理機制；要通過試點項目開發建設成效，全面展示生態“坡地村鎮”建設相關政策在助推地方經濟社會發展中的重要作用。從縣級層面來講，這就要求各地在推進試點項目實施過程中，善于把項目用地政策在實施落實中的具體運作方式方法進行歸納提升，形成制度創新；善于針對遇到問題，邊研究對策、邊解決問題，把解決問題的方式方法歸納提升，形成工作創新。同時，還要探索建立“政府主導、市場主體、利益共享”的項目開發運行機制，充分調動各方參與的積極性，只有政府重視了，投資進來了，農民歡迎了，社會和諧了，才能實現試點預期的效果。從省級層面來講，目前，全省已實施了三批試點項目，試點時間也有三年多了，要通過加強對試點項目實施績效評估，全面系統地總結試點工作經驗，并針對出現的新情況新問題，及時研究完善項目用地政策措施，扎實推進全省生態“坡地村鎮”建設，深化全省低丘緩坡地資源的開發利用工作。只有這樣，我們的試點工作才有意義、才有生命力，才能夠推廣應用，才能為深入踐行“兩山”理念、加快“美麗浙江”“詩畫浙江”建設做出積極貢獻。

三、要突出重點，切實解決推進生態“坡地村鎮”建設中面臨的主要問題

如何確保全省生態“坡地村鎮”建設安全有序地推進，是我們這次會議要研究落實的一項重要任務。盡管我們經過三年多試點實踐，取得了一些經驗、形成一些辦法，但在試點探索轉入面上推廣的過程中，無論是工作層面還是政策層面還會遇到新的情況、新的問題，需要在組織實施項目開發建設中不斷探索、不斷完善、不斷提高。尤其對在山坡地開發建設中始終面臨挑戰和難題，需要引起各地政府及部門的高度重視，采取有力有效措施，切實加以解決。主要有四個問題，大家一定要嚴肅對待、認真處理。

一是開發的安全問題。在山坡地上搞開發建設，直接觸及生態、環境、地質等安全問題，這些問題十分敏感，無論是國家層面還是社會層面都十分關注，這也是推進生態“坡地村鎮”建設的風險所在。可以講，如何避免這一系列安全問題的出現，是生態“坡地村鎮”建設成敗的關鍵。對此，我們各級政府及相關部門要以如履薄冰的態度來關注、對待可能出現的生態問題、環境問題、地質問題，采取措施、防患于未然，確保在山坡地上安全開發建設。具體地講，就是要做到“一避、二防、三復”。一避：就是在項目選址時要充分論證，避開容易誘發生態、環境、地質等安全問題的地域，從源頭上防止安全問題的發生；二防：就是禁止大開大挖、大清表施工，對項目需采取水土保持、環境保護、地災防治等措施的，要與項目同步設計、同步施工、同步驗收，盡力做到低影響開發建設；三復：就是對因項目施工造成對周邊生態環境影響的，必須及時進行修復治理，邊建設邊復綠，努力做到綠色開發建設。可以這樣講，安全開發就是推進生態“坡地村鎮”建設的生命力。

二是建設的布局問題。實現“房在林中、園在山中”是生態“坡地村鎮”建設所倡導的開發理念。由于“坡地村鎮”建設項目都布局在山坡林地之中，能否做到項目建設與自然環境高度融合是檢驗這項工作成效的一項重要指標。所以，我們在建設規劃和建筑設計上都必須樹立環境融合意識，使建設項目更好地與自然環境協調共生。這里有三條原則請大家務必始終嚴格把握落實。第一，強調“因地治宜、合理開發”，要求開發項目的建設規模，必須從低丘緩坡地形地貌實際出發，能建多少就建多少，不能單純追求規模效益而濫占坡地搞開發建設；第二，強調“依山而建、錯落有致”，要求開發項目的建筑布局，必須依山順勢、錯落有致、間距適宜，要建成遠看房子在山林中或隱或現、十分融合，不能建成遠看房子在山林中是道白墻、與自然景觀格格不入；第三，強調“點狀布局、垂直開發”，要求開發項目的建筑用地，按照實際占用土地面積進行開發建設，對周邊未納入建設用地開發的土地作為生態保留用地保護起來，避免對建筑周邊原始生態植被的擾動。只有這樣，才能達到保護生態自然環境的要求，決不能像過去一樣在山坡地上連片清除植被搞開發建設。

三是項目的選擇問題。低丘緩坡地的開發開用，一方面受到地域地形地貌和生態環境承載力的制約，另一方面也受到涉地相關專項規劃和國家有關政策的管控。所以，生態“坡地村鎮”建設項目在選擇上必須做到兩者兼顧、統籌安排。也就是說，要建立低丘緩坡地開發利用項目準入機制，不僅要明確哪一些地域能搞開發、哪一些地域不能搞開發，而且還要明確哪一些是鼓勵項目、哪一些是限制項目、哪一些是禁止項目。具體地講，這里有三條底線要始終嚴格把握落實。第一，所有項目開發建設不得涉及飲用水源保護區等環境敏感區、地災隱患點或高易發區、土地流失重點預防區或治理區、山洪溝道、一級保護林地等禁止建設區域。第二，開發項目必須符合國家發展生態經濟的要求、滿足當地經濟社會發展的需求、適宜在低丘緩坡地上開發建設的三項基本條件，應避免選擇那些單一追求利潤、與產業關聯度不高、對“三農”發展難以助力的項目，而更應考慮那些與新型城鎮化、美麗鄉村建設、鄉村休閑旅游及養身休閑度假等新業態相融合的項目。換句話講，生態“坡地村鎮”的建設用地政策，就是要對那些面向社會公眾服務的、開放性的項目提供用地保障，使其真正成為一項普惠社會民眾的好政策。對商品住房開發項目要進行限制性開發；對別墅類項目要進行禁止性開發；對工業項目考慮到應進工業開發園區、不宜零星布局，避免產生污染環境問題，也要納入禁止范疇。第三，開發項目要通過點狀布局、垂直開發的利用方式，做到建設“避占耕地、少占林地（園地）”，從源頭落實保護耕地、保護生態，這是我們推進生態“坡地村鎮”建設的初心。浙江省的山坡地上由于歷年實施墾造耕地項目，現在不少山坡林地中插花著一些耕地、甚至布落了一些永久基本農田，如按傳統方式進行塊狀開發建設就很難避開占用耕地，這是個現實問題。為了解決這個問題，我們在生態“坡地村鎮”建設用地政策上允許項目建設用地進行點狀布局開發（簡稱點狀供地），這樣就能夠做到避開耕地選擇其它地塊搞開發建設，同時也能夠做到少占林地（園地）?？梢灾v，項目建設不占耕地、少占林地（園地）是生態“坡地村鎮”建設用地項目開發必須堅守的一條底線。對此，我們上下不能動搖、共同守好底線。

四是政策的協調問題。生態“坡地村鎮”建設是一項復雜的系統工程，涉及面廣、政策性強，涉及到國土資源、建設、林業、環保、水利等多個部門。許多政策省里明確了，但到地方還有一個落實的過程，很多開發項目在實施中也會遇到這樣或那樣的具體操作性問題，需要地方政府出面協調、部門工作聯動，才能得到解決；有的還需要上下聯動、制度創新。應該講，生態“坡地村鎮”建設的動力在于政策創新，而政策創新的實現在于上下協同落實。否則，省里有再多的好政策也難以落地實施，整個工作也就難以取得預期成果。就拿目前全省開展的試點工作來講，突出問題是部分地方試點項目實施進度緩慢。究其原因，還是各地認識不到位，普遍認為申報試點項目就是為了解決用地指標，重申報、輕實施，項目遇到問題，也不協調解決，導致相關部門政策聯動不到位，造成試點項目難以順利實施。在這里需要明確指出的是，實施試點項目就是讓大家通過實踐來探索建立山坡地資源開發利用機制，這個機制除了需要有理論創新、制度創新外，更需要有工作創新來支撐。換一句講，就是要靠大家做出來！要強化試點項目退出機制，如果有的地方不愿意在這方面花精力、作探索、謀創新，造成試點項目無法繼續實施的，就取消試點項目，收回省里下達的用地指標，確保試點工作能夠又好又快地完成，而且還要對省“坡地村鎮”建設用地試點項目未實施或開工建設的地方，暫緩核準實施新的生態“坡地村鎮”建設項目，確保生態“坡地村鎮”建設能夠扎扎實實地組織好、落實好，為全省振興鄉村戰略實施作出積極貢獻。