公共性視域下的社會體育組織審視與反思

莊小芳

(南通師范高等專科學校 體育系，江蘇 南通 226000)

“公共性發(fā)育不足是社會組織的總體性狀態(tài)”[1]。“社會組織公共性弱，很難與政府建構出良性的公共治理機制”[2]，最終影響其在社會治理中的主體性建構，將造成社會建設的結構性失衡。社會體育組織作為社會組織的重要部分，是一個有著不同類別和層級的組織生態(tài)系統(tǒng)，包括頂層的樞紐型組織(如，市體育總會，社區(qū)體育協(xié)會，街道社區(qū)體育俱樂部等)，中層的專業(yè)性組織(如，項目協(xié)會和人群協(xié)會等)，基層的自發(fā)性健身團隊等。各類組織只有明確自身組織定位并進行自主性生產(chǎn)、公共性生產(chǎn)，才能形成一個有活力的組織生態(tài)系統(tǒng)，并最終促使社會體育發(fā)展秩序的達成。社會體育組織的公共性發(fā)揮，“能使社會組織及其成員超越狹隘的個體主義，投身公域并與國家良性互動”[3]，是實現(xiàn)社會的再組織化以及社會秩序達成的一種手段，但“政策資源的大量投入并沒有帶來社會組織公共性的顯著成長”[1]。期望提出建設性的改革建議，促使社會體育組織跨越公共性生產(chǎn)的瓶頸，最終構建其在社會體育治理中的主體性地位。

1 社會體育組織的公共性概述

1.1 社會體育組織公共性的概念

“公共性與私人性、個人性、私密性等概念相對，它強調某種事物與公眾、共同體(集體)相關聯(lián)的一些性質”[4]，通俗講就是“某種事務所體現(xiàn)出來的‘為大家好’的屬性”[5]。“政治哲學、社會學、經(jīng)濟學、政治學等學科視角的公與私所指有一定差異性”[6]。從政治學和社會學視角分析，“公共性”著重指公民參與，主要包括政治參與和社會參與，“政治參與”指公眾參與政策的制定并影響政策設置的過程，“社會參與”指公眾自愿參與地方生活相關的公共產(chǎn)品的提供等[7]。社會體育組織作為體育政府部門與民眾之間的橋梁載體，可以發(fā)揮為“大家好”的屬性，實現(xiàn)民眾政治參與和社會參與的達成。社會體育組織的公共性，是社會體育組織所開展的活動與民眾、共同體之間的關聯(lián)程度，即在活動開展過程中民眾的政治參與和社會參與的達成，也就是社會組織的言論譜系和實踐譜系價值功能的發(fā)揮。

1.2 社會體育組織的公共性價值

“公共性從類型學上進行分類，主要包括言論譜系的公共性和實踐譜系的公共性”[6]。社會體育組織的公共性價值主要包括實踐譜系層面參與公共體育管理和公共體育服務的提供，言論譜系層面的公共利益的表達以及公共政策影響的價值。這兩個方面“關涉人群范圍越廣，產(chǎn)生社會效應越大，公共性越強”[2]。

2 社會體育組織發(fā)展的公共性悖論表現(xiàn)

“公共悖論是指提供公共服務的實踐與理論和公眾對其期望之間的差距”[14]。社會治理中，“政府、市場和社會三者需要協(xié)同合作以尋求利益最大化，但需要以三者的公共性為基礎，三者的公共性存在一定的差異性”[15]。社會體育組織的公共性相對于政府和市場公共性，具有“非權力性、常態(tài)性”[5]。目前，社會體育組織呈現(xiàn)行政化、娛樂化、營利化等悖論式發(fā)展，使其成為滿足政府行政化的需要、自治體內娛樂化需要、營利的需要，最終使得政府公共性越位、社會公共性缺位、市場公共性補位等。

2.1 行政化：行政性服務，政府公共性越位

不管是樞紐型體育組織還是部分專業(yè)類社會體育組織，都受困于“政社不分”、“兩套牌子、一批人馬”“左手和右手簽合同”之累，功能是滿足政府需求而非民眾需求，實質是發(fā)揮政府的公共性功能。這類組織“在組織組建、決策機制、資源運作、人事關系、職能目標等方面與政府部門關系密切，從而被稱為官辦組織”[16]，它“充當?shù)氖钦毮懿块T、附屬組織或者延伸組織的角色”[17]。以扎根于基層的社區(qū)體育俱樂部為例，由于和街道文體中心是“兩張牌子，一批人馬”，不僅沒有發(fā)揮管理和服務職能，而且增加了街道體育干事負擔。在理論上，社區(qū)體育俱樂部是民眾的自組織，職能包括承接政府職能轉移，主要有承擔著轄區(qū)內場地設施的維護與維修、學校場地對外開放的協(xié)調與管理、健身團隊的建設與管理、社區(qū)內活動展示與比賽的開展、體質檢測、社會體育指導員培訓、公共體育服務的配送等七大核心工作。但是在實際運行中，社區(qū)體育俱樂部在人員、資產(chǎn)、財產(chǎn)和活動等方面與街道文體中心同構。在人員方面，社區(qū)體育俱樂部的工作人員和街道文體中心等是一批人，屬于國家公務員，晉升、福利都由政府統(tǒng)一安排，組織決策由公務員決策，俱樂部成立目的是為了減輕基層政府的工作負擔、激發(fā)社會活力，但最終卻增加了基層社區(qū)人員的工作負擔；在財務方面，部分社區(qū)體育俱樂部盡管注冊成為了法人組織，但沒有獨立賬戶，很多活動無法開展；在活動方面，以俱樂部名義開展的活動，基本上是原來街道本來就應該開展的活動；在政府職能轉移方面，只是政府的左手和右手簽協(xié)議，并沒有達成政府職能轉移的最終目的。過度行政化的社會體育組織，在發(fā)展中失去了自身的獨立性，成為政府工具而不是民眾的“代言人”，發(fā)揮了政府的公共性價值，失去了社會組織的“社會性”和“公共性”。

2.2 娛樂化：互益性服務，社會公共性缺位

部分專業(yè)類社會體育組織和基層的自發(fā)性健身團隊，是基于社會選擇的“自下而上”的發(fā)育路徑成長，成長過程中和政府關系比較疏遠，運作比較封閉，僅滿足于組織內部成員間的自娛自樂需要，造成社會體育組織的公共性缺位。“這類組織生產(chǎn)和提供的基本上都是一些互益性的公共產(chǎn)品，所關涉的人群范圍大都局限于組織成員，且活動內容單一，影響力和輻射力非常有限”[2]。不管是法人類的民間社會體育組織，還是非法人類的一些社區(qū)基層的自發(fā)性健身團隊以及以互聯(lián)網(wǎng)為載體新興的網(wǎng)絡體育組織，多停留于自娛自樂層次或僅提供俱樂部產(chǎn)品，不能發(fā)揮聚合并表達民眾體育訴求、提供公共體育產(chǎn)品等功能。

2.3 營利化：營利性服務，市場公共性補位

部分社會體育組織盡管形式上注冊為體育社會組織，但是在實際運作過程中以市場化的方式進行運作，并呈現(xiàn)以營利為價值取向、以利潤分配為目的、以做假賬為手段等不可視行為，公共性錯位為市場公共性。“社會組織是以公共性開拓為價值取向的非權力性的公共組織，而市場活動是以營利為價值取向且其公共性活動也帶有營利性目的”[5]。社會體育組織的“非分配約束”、“注冊資金不能收回”、“出資人不擁有該組織”等特征，是區(qū)別于企業(yè)的重要特征，也是獲得政治合法性和社會合法性的重要因素。這些特征，使它在政府購買服務、稅收優(yōu)惠、場地租賃等方面擁有更多的優(yōu)惠條件和政府扶持政策，但部分社會體育組織運作失去了自身特質并擁有市場的特點，公共性錯位為市場公共性性質。如，部分體育服務機構，獲得政府購買或委托項目后，把服務外包給公司運作，公司進行市場化運作賺取利潤等；部分體育服務機構，利用民非身份獲得稅收和場地租賃優(yōu)惠等，并在做賬時候進行賬目修改等；部分組織，利用擁有廣泛參與鍛煉人群的基礎，在各個輔導站點分配銷售人員，進行服裝、裝備、鞋子、音頻資料等銷售，在舉辦賽事時對參賽隊伍進行綁定性消費，否則影響比賽成績等；有些組織的資源主導者也影響著組織的公共性實現(xiàn)，如，“企業(yè)基金會的出資方通常擁有對基金會的絕對控制權，基金會很多決策都要受資助方的操控，甚至成為某一家企業(yè)的‘私產(chǎn)’，并成為謀利的工具”[16]。非營利組織可以賺取利潤，但利潤不能進行分配只能用于自主性生產(chǎn)和公共性生產(chǎn)。社會體育組織把公共性生產(chǎn)作為一種營銷手段用以輔助市場化運作，公共性錯位為市場公共性，對于這類組織需要進行嚴格監(jiān)管或采取退出機制。

3 社會體育組織公共性悖論的原因

社會體育組織發(fā)展的公共性悖論致使其公共性發(fā)育不足，主要源于社會體育治理體制阻隔，致使公共空間不足；體育制度建設的過度理性化，致使社會參與不足；運行機制封閉，致使治理能力不足。

3.1 管理體制的阻隔，公共體育空間不足

條塊分割、政社不分的管理體制，不能為社會體育組織發(fā)展提供充分的公共空間，阻隔社會體育組織的公共性生產(chǎn)。“公共性產(chǎn)生于公共領域，公共領域為公共性的實現(xiàn)搭建交流合作的橋梁”[15]。在國家權威主義公共性向多元公共性的轉型過程中，社會體育組織公共性的成長與發(fā)展，需要空間和支持條件，這個發(fā)展空間需要政府讓渡和提供。條塊分割、權威主義的治理模式使得各部門、政社之間呈現(xiàn)非協(xié)同性和非均衡性，社會體育組織發(fā)展空間窄化。

條塊部門之間呈現(xiàn)非協(xié)同性，公共體育空間碎片化。基層政府由于政治錦標賽體制的存在，各個基層部門都培育并扶持所屬轄區(qū)內的社會體育基層組織，這種“不同部門、不同地區(qū)以自身為中心展開的制度設計使得具有整體特征的公共空間被技術化的碎片化”[1]。碎片化的公共空間，限制了社會體育組織數(shù)量的擴大、能力的提高。如，各個街道都在發(fā)展屬于自己轄區(qū)的社區(qū)體育俱樂部，但又不能跨街道、跨地區(qū)承接項目，只能承接所屬街道的有限服務；這種服務購買不具有競爭性，俱樂部甚至為了達到競標條件出現(xiàn)陪標現(xiàn)象；這種技術化方式不利于社區(qū)體育俱樂部規(guī)模擴大和能力提升，甚至造成轄區(qū)內社區(qū)體育俱樂部的“體制內化”而不是“社會化”。

3.2 制度理性化的制約，社會參與不足

體育制度的過度理性化(效率)建設，是以政府需求而不是以民眾和組織需求進行制度設計，社會參與不足。“制度理性化可能會導致工具主義的極度膨脹；制度民主化則可以通過激發(fā)公眾參與公共活動”[1]。首先，在扶持項目內容方面，政府進行選擇性培育和扶持。在發(fā)揮組織實踐功能方面，“政府傾向于購買一些操作簡單、政績明顯、責任小的項目”[20]，主要集中于“體育場地設施(84%)、體育活動服務(70.7%)、公共體育服務平臺服務(49.3%)、租賃服務(46.3%)等方面”[21]。在發(fā)揮組織言論功能方面，政府沒有設計制度化的渠道和平臺，使得組織訴求無渠道反映、無平臺協(xié)商，更沒有機會得到解決。以杭州鐵人三項協(xié)會代表民眾反映“西湖禁游”事件為例，組織代表民眾反映訴求缺乏正規(guī)渠道，并且缺乏多元利益主體協(xié)商的平臺，造成矛盾不斷積累。

在扶持方法方面，制度建設缺乏“差異性”。對于初創(chuàng)階段、成長階段、成熟階段等不同階段的社會體育組織，地方政府主要以“政府購買公共服務”為手段進行扶持和培育，基層政府層面街道也往往采用競爭性的項目扶持方法，一般拿到項目的是發(fā)展成熟且能夠為政府帶來聲譽的組織，弱小的、初創(chuàng)階段的組織很難得到扶持機會。如，浦東洋涇街道，采用項目申請方式對自發(fā)性健身團隊進行扶持，每年129支團隊中只有40多個團隊能拿到項目扶持，這些團隊一般是能給街道帶來成績和榮譽的團隊。

3.3 運行機制的牽絆，治理能力不足

社會體育組織運行機制不健全，使得組織服務能力不足。目前，由于社會組織的服務能力不足，“90%的體育社會組織不具有承接政府服務購買的資格”[23]，這與社會組織運作機制不健全有密切關系。首先，決策機制民主化不足，行政化組織決策受政府干預，而娛樂化組織由魅力型領導獨斷決策。社會體育組織的發(fā)展應根據(jù)民眾需求，由民眾自主協(xié)調、討論、決策并進行自治項目的設計、執(zhí)行和監(jiān)督。但是當前社會體育組織發(fā)展中，民眾缺乏參與組織決策的制度化渠道和議事平臺，組織發(fā)展決策多由政府部門領導或魅力型領導自主進行決策，民眾多參與組織活動的舉辦，而較少參與組織發(fā)展的決策與制度設計，民眾參與的深度不夠。

執(zhí)行機制低效化，在執(zhí)行中溝通機制、整合機制和保障機制的欠缺，導致組織發(fā)展執(zhí)行低效化甚至呈現(xiàn)“僵尸型狀態(tài)”。第一，溝通機制方面，社會體育組織缺乏自下而上的信息溝通渠道，致使民眾的訴求無法得到及時回應。其次，在整合機制方面，部分社會體育組織運行封閉，缺乏與其它社會體育組織、企業(yè)、媒體、高校以及文化、旅游等橫向跨部門和跨領域的交流和合作，以及縱向與基層區(qū)體育部門、街道相關部門的合作，資源的整合力度較小。最后，在保障機制方面，作為該項目的“行業(yè)協(xié)會”，需要根據(jù)多樣化的民眾需求設置該項目的規(guī)范、規(guī)則和文化認知體系。但是部分組織沒有設置固定的賽事體系、輔導員技術培訓體系、裁判員考評體系等，因此也不需要社會化的招募工作人員并募集資金，致使組織運行呈現(xiàn)“僵尸型狀態(tài)”。

4 超越社會體育組織公共性悖論的路徑

培育社會體育組織的公共性生長，面臨著體制、制度、機制等方面的深層挑戰(zhàn)，但社會利益結構和需求結構的高度分化需要改革做出回應。

4.1 拓空間：推進體制的政社分離，促進條塊整合

多元主體公共性的成長需要具備公共空間，首先需要政社分離，同時在職責上進行合理分工，并通過條塊整合、政府職能轉移實現(xiàn)雙方合作關系的達成。“公共性生長本質是一種權力關系的改革與重建”[25]，政社權力關系調整需要政府進行部分管理和服務職能的轉移，為社會組織讓渡發(fā)展空間。首先，需要政社分開，關鍵在于機構、財務賬戶、人員等的分離。如社區(qū)體育俱樂部、部分專業(yè)類體育組織，需要從政府部門中分離出來并獨立成長，政府部門提供扶持但不干預組織的決策、運行和活動等，組織在法律的規(guī)范下和政府的扶持下獨立自主運行。其次，職責要分工明確且邊界要清晰。多中心服務模式中，政府是服務的提供者和監(jiān)督者，社會體育組織是服務的具體生產(chǎn)者，只有分工明確、邊界清晰才能培育具有專業(yè)服務能力的治理主體，并建立平等合作的伙伴關系。最后，需要通過政府職能轉移、條塊整合為組織發(fā)展提供空間。政府通過購買、委托等方式把部分服務職能和管理職能轉移給社會體育組織，為組織的公共性生產(chǎn)創(chuàng)造發(fā)展空間和條件；同時，各級政府需要進行頂層設計，對條塊、塊塊之間的“政府購買公共體育服務”項目進行整合，改善碎片化的現(xiàn)狀，增加組織參與服務提供的機會，以擴大組織發(fā)展規(guī)模并提高能力。

4.2 創(chuàng)條件：完善制度的民主化建設，促進社會參與

制度設計需要在理性化和民主化之間找到平衡點，根據(jù)民眾和社會組織的建設需求，進行扶持和培育，增強社會體育組織生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展活力，促進社會參與。首先，在扶持內容方面，進行內容設計時要充分調研民眾和社會組織的需求。在組織實踐功能發(fā)揮方面，政府在購買公共體育服務的決策環(huán)節(jié)，要充分聽取民眾和社會組織意見，并結合社會需求，在場館設施、技術培訓、賽事、體質監(jiān)測、信息宣傳、資格證書考評、文化傳承、管理等方面進行內容設計；針對組織言論功能的發(fā)揮，可搭建組織與政府溝通的制度化渠道和平臺，讓組織訴求有渠道得到反映和回應。其次，在扶持方法方面，針對不同發(fā)展階段的社會體育組織的不同功能，進行針對性地培育和扶持。通過“購買服務、信息公開、信用和名聲、獎勵和表彰、補貼、塑造文化，以及稅收優(yōu)惠、專項資金、場地支持、培育孵化、第三方支持、績效激勵等”[26]多樣方法的不同組合進行培育和扶持，塑造社會體育組織在治理中的主體性地位。最后，在扶持的運作方面，要堅持公正、公開、透明等“競爭性原則”，避免購買服務的“內部化”。如，2016年上海市市民大聯(lián)賽以及2017年城市業(yè)余聯(lián)賽的招標，市場化的企業(yè)上海洛合體育發(fā)展有限公司，最終以海選賽、精英訓練營、街球大獎賽等創(chuàng)新想法打動專家，擊敗了包括上海籃球協(xié)會等官辦組織在內的競爭對手，拿到了舉辦權。

4.3 增能力：提效運行機制，增強其治理能力

社會體育組織要完善運行機制，以提高治理能力。首先，完善民主化的決策機制。組織內部應設立民眾參與議事的平臺，結合議事制度定期召開會議，對民眾關心問題進行歸類、制度設計、提供服務并進行信息反饋。從而，實現(xiàn)民眾從組織活動參與到?jīng)Q策和制度設計的參與。其次，提效組織執(zhí)行機制。溝通機制方面，利用互聯(lián)網(wǎng)技術建立與會員、民眾等溝通的渠道和平臺，使得民眾的訴求能及時得到應答；在整合機制方面，組織主動與其它社會體育組織、企業(yè)、媒體、學校以及文化、旅游等橫向跨部門和跨領域的交流和合作，以及縱向與各級政府部門合作，提高資源的整合能力；在保障機制方面，組織根據(jù)會員和民眾需求進行項目創(chuàng)新、賽事形式創(chuàng)新等，并設置制度化的賽事體系、輔導員技術培訓體系、裁判員考評體系等，為民眾提供專業(yè)化、多元化的服務。最后，在監(jiān)督機制方面。在自律方面，社會體育組織對組織結構、組織制度、活動開展情況、技術指導情況、財務收支等進行信息公開，提高組織的公信力和合法性。在互律方面，社會體育組織之間應該加強聯(lián)合，組建信息交流平臺，并制定行業(yè)規(guī)范，以加強同類組織之間的互律，提高同類社會體育組織的公信力。政府嚴格執(zhí)行對社會體育組織年檢、信息公開制度，同時完善星級評定和優(yōu)秀評選制度，將評估結果作為組織承接政府職能轉移的依據(jù)，以加強組織自律。

5 結 語

社會體育組織是社會體育治理的內生性力量與社會性支撐，只有跨越社會體育組織發(fā)展的公共性悖論，才能構建社會體育組織公共性生產(chǎn)的主體性地位，并促進社會體育治理秩序達成。社會體育組織行政化、娛樂化、營利化等悖論式呈現(xiàn)，是國家單一主體公共性生產(chǎn)向多元主體公共性生產(chǎn)轉型過程中管理體制的阻隔、制度理性化的制約、運行機制的牽制等深層次原因的表象呈現(xiàn)。需要通過進一步推進政社分離、促進條塊整合、完善制度的民主化建設、健全運行機制等方法手段構建社會體育組織的主體性地位，促使社會體育組織功能性要素的發(fā)揮。社會體育組織只有充分發(fā)揮其公共性價值，才能實現(xiàn)公民意識培育、社會資本構建、民眾參與度提升等訴求達成，最終構建社會體育建設的均衡性結構，也使社會建設從“差序格局”向“團體格局”轉型。

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