“三位一體”視角下完善占補平衡實施監管體系的思考

□ 浙江省國土資源廳耕地保護處 高 玥

□ 自然資源部土地整治中心 陳 正

隨著我國社會經濟發展步入新階段，發展更加注重均衡性、人與自然的和諧共生。土地資源作為保障經濟發展的“財富之母”，糧食安全保障的基礎，生態文明建設的基石，肩負著協調經濟發展與糧食保障和生態保護的重要責任。對土地資源的保護，尤其是對耕地的保護對社會可持續發展具有重大意義。

黨的十九大明確了統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的總體部署，新發展理念對耕地保護和內涵集約發展提出了更高的要求，更加注重數量、質量、生態“三位一體”的綜合保護。耕地數量保護是耕地保護的前提和基礎，質量保護是耕地保護的核心，耕地生態保護是耕地保護的根本目的。

耕地占補平衡作為經濟發展與資源保護的調節器，對均衡發展，保住耕地紅線，提升資源生態友好度等具有重要作用，其制度的“實施”到“監管”貫穿每個環節。如何利用占補平衡的“實施-監管”綜合體系來調節發展與均衡、效率與資源環境保護的關系，落實三位一體的耕地保護要求是當前耕地保護研究的重大課題。

一、耕地占補平衡的政策發展

耕地占補平衡的政策發展是一個與時俱進不斷完善的過程，其發展演進具有顯著的階段性特征。根據耕地占補平衡政策的幾次重大改革和調整，將政策演變過程劃分為3個階段：“數量平衡1.0”政策期（1997-2003年）、“數量-質量平衡2.0”政策期（2004-2010年）和“數量-質量-生態平衡3.0”政策期（2010年至今）。

具體表現為數量平衡階段、數量質量平衡階段、數量質量生態平衡階段。

（一）“數量平衡1.0”政策期

耕地占補平衡政策于1997年在《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》中首次提出，1998年寫入《土地管理法》，1999年1月1日正式實施的《中華人民共和國土地管理法》明確了國家實行占用耕地補償制度。明確要求“非農業建設經批準占用耕地的，按照占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地數量和質量相當的耕地”。

（二）“數量-質量平衡2.0”政策期

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出了補充耕地按質量等級折算政策，耕地總量平衡政策轉變為耕地數量質量平衡政策。2009年，《關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》加強補充耕地質量建設。2006年6月，國土資源部公布的《耕地占補平衡考核辦法》要求，“對耕地占補平衡考核，應按‘占多少、補多少’的原則，對耕地占補方案檢查核實。2010年1月，國土資源部制定的《關于切實加強耕地占補平衡監督管理的通知》要求，建立耕地占補平衡全面全程監管制度，實行占補考核機制。可見，該階段耕地占補平衡政策從“先占后補”的“數量保護”模式轉變到“先補后占”的“數量質量保護并重”模式，盡管在加強耕地數量保護的同時，也逐漸在強化耕地的質量保護，但對耕地質量保護并不具體，缺乏可操作性。2014年，《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》強化耕地數量和質量占補平衡，多措并舉提高整治土地的質量等級。2016年，《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》指出在補足耕地數量的前提下，通過對現有耕地提質改造、以補充耕地與改造耕地相結合方式實現耕地占補平衡。

（三）“數量-質量-生態平衡3.0”政策期

2010年，國務院下發的《關于印發全國主體功能區規劃的通知》要求，形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出國土是生態文明建設的空間載體，重點推進國土資源數量、質量、生態三位一體綜合管理和國土資源、資產、資本三位一體協同管理，才能有效緩解耕地數量不足、質量不高、生態環境不斷退化等帶來的危機，從而確保人民安定和國家安全。2016年，中央一號文件明確指出大力實施農村土地整治，推進耕地數量、質量生態“三位一體”保護，落實和完善耕地占補平衡制度。2017年，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》再次強調堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。

總之，在中國的基本國情以及現實環境下，中央政府對耕地占補平衡政策進行了不斷調整與發展，使之呈現出由強調“數量平衡”到強調“數量質量并重”再到“強調數量、質量和生態的總體平衡”的發展演變過程。

二、耕地占補平衡實施以來的困境

占補平衡旨在提高耕地占用的成本，倒逼建設盡量少占不占耕地，從而達到保護耕地的目的。但由于資源匱乏，耕地質量提升難度大，生態安全受到挑戰等原因，在落實耕地占補平衡政策的實施過程中，存在諸多困境。現從數量、質量、生態的視角分析存在的問題和矛盾表現如下。

（一）耕地占補平衡需求的缺口與后備資源匱乏的矛盾

一方面，在“十二五”期間，全國建設占用耕地1710萬畝，規模龐大。另一方面，根據“十二五”期間補充耕地項目備案數據統計，如果以新增耕地面積占項目實施總規模60%以上作為土地開發的判斷標準，那么這些項目的補充耕地面積占到了同期所有補充耕地面積的60%以上。從新一輪耕地后備資源調查成果看，全國集中連片的耕地后備資源僅剩不到3000萬畝，這些資源很多還同時具備著水源涵養、物種保護等生態保護功能，在開發利用時更應該慎之又慎。

雖然，“十二五”期間補充耕地2632萬畝，先補后占比例達到98.9%，耕地占補平衡得到良好落實，但隨著優質耕地后備資源的逐步減少，建設占用耕地的問題在各地逐步顯現。

（二）耕地占補平衡質量提升的需求與現實補充耕地質量相對偏低的矛盾

耕地質量包括構成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及農業小氣候、農田灌排條件等綜合狀況，是國家糧食安全和農產品質量安全的重要基礎。我國中低產田占70%以上，亟需加強耕地質量的提升。

目前，各項建設占用的耕地大部分為城鎮周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好，土質較肥沃的優質耕地，而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開發利用、農村居民點整理、耕地整理以及廢棄地復墾利用等，補充的耕地區位條件變差，往往是在交通、水利、電力等農業生產外部條件明顯變劣的偏僻地區，補充耕地的自然條件較差，土壤較貧瘠，耕作層薄，熟化程度低，生產能力弱，通過有機質培肥等手段提升土壤質量需較長的周期。而且，傳統農業種植，效率低、產量不高、規模小，加上農業經濟比較效益差，勞動投入與農業產出不成正比，甚至出現倒掛現象，因而導致農民種植積極性不高。

盡管耕地占補平衡是保護耕地質量的主要抓手，通過占補平衡，可以強化對耕地質量的保護，但由于補充相同質量耕地難度逐步增大，“占優補劣”現象仍然突出。

（三）耕地占補平衡生態保護需求與生態安全形勢嚴峻的矛盾

補充耕地的過程通過土地整治活動來實現，此過程涉及土地平整工程、田間道路工程和農田水利工程等多項工程，這些工程的實施會使得項目區內土地利用結構、土壤有機質、水環境和生物多樣性等發生改變，進而對局部區域內景觀格局與生態過程產生影響；另外，一些地方為追求耕地面積數量上的平衡，忽視了開墾荒地對環境的影響，盲目地進行耕地開發，“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”，甚至在生態環境脆弱區和保護區開墾耕地，嚴重破壞生態環境，易造成水土流失、洪澇災害，致使新增耕地承受自然災害的威脅，無法耕種。出于生態環境保護的目的，我國實行了退耕還林、還草、還湖等政策，而這其中存在著因耕地占補平衡新開發的耕地。當前，生態安全問題日益凸顯，需要重視占補平衡對生態安全的影響，突出耕地占補平衡對生態保護功能。

三、完善耕地占補平衡監管體系的建議

監管是改革順利推進的保障措施，當前我國已經建立了土地整治日常監測監管、建設用地審批、年度占補平衡考核、新增耕地核查和耕地保護責任目標考核等為具體內容的耕地占補平衡監管體系。但幾項工作之間協調統一、相互補位的機制尚不夠健全，要適應占補平衡管理改革新機制，亟需解決監管體系與政策制度管理不協調、不適應、不均衡的問題。比如，補充耕地數量監管存在單個項目的備案核查、年度變更核查、年度總量考核等，工作之間存在一定的重復性，衍生出備案數據和上圖面積圖數不一致等新的問題。迫切需要構建統一、科學、一脈相承，形成各有側重，去重補缺的綜合監管體系，保證監管目標實現。

面對改革帶來的新的監管需求，監管工作需要在以下方面進一步完善，以形成新的制度框架下耕地占補平衡監管體系。

（一）確保耕地數量不減少、提升質量不下降

在三位一體的要求下，需要對耕地占補平衡管理制度進行完善，補足監管關鍵環節的空白，落實耕地數量、質量、地類全方位的監管。一是由于補充耕地的渠道有所變化，需要提升新增耕地圖斑的監管精度以滿足以零星、線狀地物為新增耕地主要形態的監管工作需求。二是建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，及時對新增耕地質量和產能進行評價，確保耕地占補質量相當。三是進一步完善旱地、水澆地、水田的分類確認規范標準，以及高標準農田建設統一建設標準。完善補充耕地數量、質量認定，確保補充耕地數量質量為了保證補充耕地數量和質量，保住耕地紅線。

推進耕地質量調查評價與監測工作制度化、常態化，建立健全“天地網”一體化的監測監管技術體系。完善農村土地整治監測監管系統設計，強化系統的輔助核查功能。加強土地整治項目日常監測監管。開展已入庫指標的核實檢查工作，督促地方對已入庫占補平衡指標進一步核實確認，確保占補平衡指標真實準確。重點推進關鍵環節新增耕地核定工作，完善土地整治高標準農田建設新增耕地調查認定程序，確認新增耕地面積、認定新增耕地類型、評定耕地質量等別。

（二）強化生態保護，不斷提升耕地高效利用的質量和水平，確保耕地永續利用

一是開展未利用地基礎研究，對新一輪耕地后備資源調查成果加以分析，對生態敏感區、水源保護區等后備資源要劃定范圍，設定為禁止開發區域。強化對未利用地開發土地整治項目的立項監管，提出未利用地開發可行性論證的具體要求，明確項目審批主體、嚴格審批程序、落實審批責任。加強未利用地開發部級監管，將未利用地空間信息納入部綜合監管平臺，對各類備案管理信息中建設占用、土地開發等涉及未利用地的，要實時監控、加強監測監管。開展未利用地重點區域全天候遙感監測，及時發現制止非法利用和破壞未利用地的行為。

二是開展生態服務功能評價研究。耕地生態管護應探索生態系統的變化方式、幅度及狀態變量，把握其界限和閾值，以維持正常的系統彈性，并確定因這種變化而導致的生態服務功能退化情況及其對人類社會的影響，以適時作出相應的管護策略調整。

三是建立項目實施過程和實施后的系統反饋機制，及時對因土地利用改變和基礎設施建設而導致的生態環境變化進行監測和分析，收集土地利用和土地整治項目實施后不同利益相關者的反應，以不斷修正建設方案，改進日常生態管護策略和技術。因此，需要研究不同類型生態系統服務功能監測和評價指標，構建包括耕地生產、耕地利用生態、生態景觀和生態服務綜合性的監測、評價指標，通過監測和評價，評估耕地質量及其生態環境變化趨勢，優化和提升適應性管理策略和技術措施，構建耕地生態環境安全預警系統。

（三）加強事后監管，實施對補充耕地的事后動態監測

目前，占補平衡工作側重于事前事中的管理，缺乏有效的后續監管，造成土地浪費、虛增耕地、質量不達標，“易地占補”效果不顯著，補充耕地難以監管等諸多問題。因此，要落實責任主體，實施對補充耕地的事后動態監測。

一方面，在現階段耕地生產經營經濟效益偏低的宏觀環境下，耕地的開墾并不被農村社會所看好，新增耕地難以落實耕作主體，后期管護難度大；另一方面，新增耕地往往交給當地基層了事，不重視新增耕地是否有效耕種，缺乏對項目后續利用與跟蹤管理。結果造成新增耕地的培肥與地力提升措施往往不能跟進，特別是農田基礎設施日常維護與管理機制缺失，從而導致補充的耕地失管拋荒。部分補充耕地耕種不到兩三年或者尚未用于占補平衡掛鉤就被建設占用，成為隱形的流失耕地。

（四）抓實監管考核，落實保護責任，構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護新格局

完善耕地占補平衡、耕地保護責任目標等考核手段措施，充分利用耕地保護責任目標考核與領導干部綜合考核評價、生態文明建設目標評價考核、糧食安全生產責任制考核等相關考核聯動的機制，進一步強化地方政府落實耕地保護任務責任。2018年，國務院重新修訂了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，以適應落實新時代構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護新格局的政策要求，督促各級地方人民政府扎實落實各項舉措，切實落實耕地保護責任。辦法強調耕地保護要實行省域內耕地保護總量、耕地質量變化等的全面考核，以算大賬方式考核耕地保護責任的落實，進一步明確了地方政府耕地保護責任，同時也強調了耕地質量的評價與監測，更加注重對耕地質量的提升與保護，有利于優質耕地不被占用、中低等耕地質量提高。