巧用“激勵性”政策調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地積極性
——耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制之嘉興經(jīng)驗(yàn)

□ 嘉興市國土資源局 嚴(yán) 偉 吳 迪

海寧市袁花鎮(zhèn)雙豐村，全村耕地面積8635畝，人均耕地1.445畝。走在村內(nèi)，隨處可見百畝以上、千畝左右的成片耕地。村委會主任呂學(xué)超表示，“近幾年，我們每年都能拿到近80萬元耕地保護(hù)補(bǔ)償資金。按規(guī)定，村里留下一半作為村級統(tǒng)籌，主要用于農(nóng)田道路及排灌渠的建設(shè)、維護(hù)和修繕等項(xiàng)目。”自激勵機(jī)制出臺后，村里及時成立耕地保護(hù)責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組，完善了村土地保護(hù)網(wǎng)格化管理班子。通過網(wǎng)格化監(jiān)管、不定期巡查和信息員反饋等途徑，海寧市近年來及時發(fā)現(xiàn)和阻止了多起（次）違章建筑和破壞耕地的現(xiàn)象。

海鹽縣沈蕩鎮(zhèn)莊星村，在連續(xù)幾天大雨過后，村民們開始為今年的水稻種植做準(zhǔn)備。說起這片農(nóng)田，大伙都贊不絕口。村民們說道：“蠻好的，方方直直的，拖拉機(jī)、收割機(jī)，開過來很簡單”“主要是成片，管理起來簡單，東一塊西一塊管理起來就困難了”“ 田的好壞對產(chǎn)量有影響，田好產(chǎn)量肯定也高。”村民們所稱贊的這片田地，是莊星村的一塊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。莊星村有4500多畝耕地，是海鹽縣糧食產(chǎn)量較高的村之一，村里超過90%的耕地都是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。村主任楊國飛認(rèn)為，莊星村是“耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”的受益村。“尤其是像我們這種，離城市比較偏遠(yuǎn)的村，村級集體經(jīng)濟(jì)是相當(dāng)薄弱的。幾乎是沒有多少經(jīng)常性的收入。 村里的農(nóng)田設(shè)施建設(shè)資金，主要還是來自于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的補(bǔ)助資金。像這片田，換作以前，在連續(xù)幾天大雨過后可以說是一片汪洋，基本上是看不到泥土的，水都是通過田埂往外面溢的。現(xiàn)在好了，水利設(shè)施建設(shè)的比較完善，雨水可以通過排水渠道排出去。”

農(nóng)田水利設(shè)施完善了，農(nóng)民保護(hù)耕地的熱情提高了，違法違規(guī)用地的現(xiàn)象減少了，這一系列變化都得益于嘉興市的耕地保護(hù)補(bǔ)償政策。

嘉興市是全省最早開展耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制且全市域覆蓋的地級市。2010年嘉興市國土資源局黨委就明確提出“研究鼓勵耕地保護(hù)的制度建設(shè)，加大政策引導(dǎo)力度，發(fā)揮農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性”的工作目標(biāo)和任務(wù)，并確定由海寧結(jié)合“雙保雙服務(wù)”開展試點(diǎn)工作。2012年，浙江省委省政府辦公廳出臺了《關(guān)于建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制扎實(shí)做好耕地保護(hù)工作的實(shí)施意見》（省委辦〔2012〕55號），要求落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。而這，也成為推動嘉興全市域建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)支撐。當(dāng)年12月，嘉興市委、市政府出臺了《關(guān)于建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制 扎實(shí)做好耕地保護(hù)工作的實(shí)施意見》（嘉委辦〔2012〕74號），明確規(guī)定：“各縣（市、區(qū)）全面建立健全耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2013年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于每畝五十元”。2013年，嘉興市國土資源局、財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了《嘉興市基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施（暫行）辦法》（嘉土資發(fā)〔2013〕64號），同年嘉興五縣（市）兩區(qū)相繼出臺了縣級耕地（基本農(nóng)田）保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼咝晕募Ｎ募南嗬^出臺和實(shí)施，標(biāo)志著嘉興市自2013年起就全面實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵政策。

一、主要做法

（一）政策標(biāo)準(zhǔn)緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐

2013年，嘉興市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝不低于50元。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高為海寧市100元/畝，其它縣（市、區(qū)）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在50-100元/畝。2014年，嘉興市政府53號文件又明確提出對已建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)實(shí)行差別化補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于100元/畝。2015年，嘉興市委組織部為扶持壯大薄弱村經(jīng)濟(jì)，對耕地保護(hù)好的薄弱村每畝增加30元。2016年，根據(jù)嘉委辦發(fā)〔2016〕43號文件要求，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)提高到不低于100元/畝，薄弱村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到150元/畝，提高部分全額留作村級集體收入。每一次政策的出臺調(diào)整，市國土資源局都督促各縣（市、區(qū)）要及時調(diào)整完善政策，并將政策調(diào)整完善情況納入工作考核，以確保縣（市、區(qū)）的政策能夠及時更新。如南湖區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2013年的一般耕地 50元/畝，基本農(nóng)田60元/畝，連續(xù)三年進(jìn)行調(diào)整，2016年一般耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到120元/畝，基本農(nóng)田補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到 140元/畝，實(shí)現(xiàn)了 “小步快跑”。近幾年，各縣（市、區(qū)）也均按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2017年，嘉興市最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到230元/畝。

（二）補(bǔ)償資金掛鉤違法違規(guī)用地

嘉興市為了從源頭上扼制違法用地行為，采取了耕地保護(hù)補(bǔ)償與違法違規(guī)用地行為相掛鉤的政策。凡公示結(jié)束后被發(fā)現(xiàn)或舉報(bào)查實(shí)的，按縣級文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，扣發(fā)當(dāng)年度村級集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶的補(bǔ)償資金。具體各縣（市、區(qū)）都制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如平湖市規(guī)定：基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金發(fā)放與耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果、“兩違”遏控、“無違建”創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”管護(hù)和破壞耕地等違法違規(guī)用地行為相掛鉤。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況，按照上年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果確定。對村社區(qū)在當(dāng)年度發(fā)生違法違規(guī)用地行為的，發(fā)現(xiàn)1宗，扣發(fā)當(dāng)年度20%基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金（及時自行糾正的除外），以此類推。發(fā)現(xiàn)3宗（含）以上，均未按時糾正復(fù)墾到位的，扣發(fā)當(dāng)年度全額基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金。

（三）集中發(fā)放激發(fā)農(nóng)民保護(hù)熱情

為了擴(kuò)大效應(yīng)，補(bǔ)償資金采取集中發(fā)放的形式，在“6 · 25”土地宣傳日前夕，由縣（市、區(qū)）級政府組織采取集中發(fā)放補(bǔ)償資金，戴大紅花、發(fā)大紅包、造大聲勢。例如南湖區(qū)，將耕地保護(hù)補(bǔ)償資金金額寫在放大比例的大紅存單上，讓與會人員都清楚地看到哪個村，拿到多少金額的耕地保護(hù)補(bǔ)償資金，讓這些村干部有榮譽(yù)感，自豪感。同時，在其它相關(guān)會議上，在日常下鄉(xiāng)工作中，加強(qiáng)宣傳，激發(fā)基層干部保護(hù)耕地的熱情。

（四）陽光操作踐行公平公開公正

基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償激勵政策落實(shí)得好不好，關(guān)鍵看村級經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶有沒有意見，是否實(shí)行陽光操作，是否做到“公平、公正、公開”。一是對補(bǔ)償情況進(jìn)行公示。各縣（市、區(qū)）對上一年度的基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金應(yīng)發(fā)放情況在當(dāng)?shù)貓?bào)刊進(jìn)行公示，在村委會村務(wù)公開欄進(jìn)行張貼，接受社會和群眾監(jiān)督。二是對補(bǔ)償資金使用情況進(jìn)行公示。基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金的使用由村級土地民主管理小組討論決定，主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)支出，要求村級集體經(jīng)濟(jì)組織于每年12月底在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督，推行陽光操作。

（五）落實(shí)情況納入工作目標(biāo)考核

把基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償政策落實(shí)情況納入對各縣（市、區(qū)）政府年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核中，主要包括政策的執(zhí)行完善情況、補(bǔ)償資金的同步預(yù)算、補(bǔ)償?shù)轿宦省⒀a(bǔ)償進(jìn)度、到村達(dá)戶情況等內(nèi)容。例如2017年的耕保考核標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定：2016 年補(bǔ)償資金須在2017年6月25日前撥付發(fā)放到位的，否則扣3分；沒有集中宣傳發(fā)放的，扣1分；補(bǔ)償資金低于全市平均比例的，每低于1%扣0.2分；薄弱村補(bǔ)助資金發(fā)放不到位的，扣1分。耕地保護(hù)執(zhí)行情況在市級政府對縣級政府工作目標(biāo)責(zé)任制考核中實(shí)行“一票否決制”，提高各級領(lǐng)導(dǎo)對此項(xiàng)工作的重視程度。

二、主要成效

（一）耕地保護(hù)意識顯著提高

以前為了提高村級收入，許多村往往容忍一些違法用地的存在，以收取租金的形式創(chuàng)造收入。現(xiàn)在，一方面控違和拆違可以保證常規(guī)穩(wěn)定性的補(bǔ)償收入，另一方面在差別化補(bǔ)償機(jī)制下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利建設(shè)后可以提高補(bǔ)償收入，讓村實(shí)實(shí)在在地看到保護(hù)耕地的好處，更激發(fā)村級耕地保護(hù)的內(nèi)生動力，使耕地保護(hù)工作由“自上而下管”變?yōu)椤吧舷侣?lián)動管”“村里主動管”。連續(xù)多年施行后，村集體保護(hù)耕地的氛圍已逐漸形成，真正認(rèn)識到“綠水青山”的價(jià)值。

（二）違法用地行為有效遏制

全面實(shí)行耕地保護(hù)補(bǔ)償以來，違法用地行為得到自發(fā)管控，“無違建”村數(shù)量極大增加，違法用地比例明顯下降。全市衛(wèi)片執(zhí)法檢查違法用地耕占比從2012年度的23.93%下降到2017年度的1.19%。通過對違法用地的有效管控，極大降低了拆違成本。

（三）村級集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大

隨著涉農(nóng)補(bǔ)助資金的整合和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，耕地保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)成了村級集體經(jīng)濟(jì)收入的重要來源之一。特別是對于年村級經(jīng)常性收入低于50萬元的村而言，更是一筆越來越可觀的資金來源。很多村干部說：“今后我們不用再千方百計(jì)違法用地辦企業(yè)了，保護(hù)好耕地就可致富”。這不但解決了經(jīng)濟(jì)薄弱村的脫貧致富問題，更促進(jìn)了村級經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。

（四）農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)得以保障

近年來，各部門在農(nóng)田水利建設(shè)上投入建成的項(xiàng)目數(shù)量大、設(shè)備多，村集體在享受項(xiàng)目紅利的同時，維修養(yǎng)護(hù)壓力也較大，特別是土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)的成本也不小。有償保護(hù)資金的下達(dá)解決了村集體的資金困難，農(nóng)田水利設(shè)施維修和后期管護(hù)資金也得到了保障。同時還加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展。