淺談耕地保護補償機制
——以舟山市為例

□ 舟山市國土資源局 賀涌源

近年來，按照黨中央、國務院決策部署，各地區各有關部門積極采取措施，強化主體責任，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得了顯著成效。本文以舟山市建立耕地保護補償機制為例，對耕地保護補償機制的構建與效用作簡要探討。

一、耕地保護補償機制建立情況

（一）政策背景

黨的十八屆三中全會要求“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”“實行資源有償使用和生態補償制度”。2014年、2015年中央1號文件相繼提出“加快建立利益補償機制”“支持地方開展耕地保護補償”“健全糧食主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償制度。”2009年，浙江省開始探索建立耕地保護補償機制，先后在部分市、縣（市、區）開展了試點工作。2012年，舟山市委市政府出臺《關于健全完善耕地保護共同責任機制扎實做好耕地保護工作的通知》，要求“建立耕地保護補償機制，穩步探索實施耕地和基本農田保護補償制度”。2013年，舟山市岱山縣開展耕地保護補償機制建設試點工作。2016年3月，浙江省國土資源廳、浙江省農業廳、浙江省財政廳聯合下發《關于全面建立耕地保護補償機制的通知》，要求自2016年起全省全面實施耕地保護補償機制。在以上工作基礎上，2016年11月，舟山市以及所轄各縣（區）人民政府相繼印發《關于建立耕地保護補償機制的通知》，決定自2016年起在舟山市全面建立耕地保護補償機制。

（二）主要內容

舟山市《關于建立耕地保護補償機制的通知》按照“誰保護，誰受益”和“分級負責，突出重點”的原則以及“打造整潔田園，建設美麗農業”的要求，對補償范圍及對象、補償標準、補償資金籌集、補償資金使用以及補償資金發放等作出了明確規定。補償范圍為土地利用總體規劃確定的永久基本農田和其他一般耕地。補償對象為承擔耕地保護任務和責任的農村集體經濟組織和農戶。補償標準為各縣（區）配套補償標準不低于省補助標準每年每畝30元，可根據當地實際情況實行差別化補償政策，即：一般耕地每年每畝30元，永久基本農田每年每畝40元，永久基本農田示范區每年每畝50元。補償資金籌集由市、縣（區）財政部門每年從土地出讓收入、新增建設用地土地有償使用費、土地指標調劑收入以及其他財政資金中統籌安排。補償資金使用主要用于農田基礎設施修繕、地力培育、耕地保護管理等，在確保完成耕地保護任務并符合相關資金使用管理規定的前提下，也可用于發展農村公益事業、建設農村公共服務設施等。補償資金發放按照調查、申報、審核、公示程序進行，補償給農戶的資金通過“一卡通”等方式，直接發放到農戶，以獎代補資金由縣（區）財政部門撥付給農村集體經濟組織。

（三）主要特點

舟山市建立耕地保護補償機制的主要特點：一是實行差別化補償政策。建立耕地保護補償標準動態調整機制，適時調整提高補償標準。耕地保護補償資金與耕地保護責任落實、土地衛片執法檢查結果、耕地拋荒整治結果和農業“兩區一基地”管護等相掛鉤。二是設立市級專項獎勵資金。由國土資源、農業、財政三部門共同制定《舟山市耕地保護考核獎勵實施辦法》，市級專項獎勵資金用于獎勵完成耕地保護任務較好的農村集體經濟組織、農戶及有效改善耕地拋荒問題、實行耕地休養生息的種糧大戶、農業經營主體和有關單位。三是體現耕地數量質量并重保護要求。對農村集體經濟組織保護耕地的以獎代補資金主要用于農田基礎設施修繕、地力培養、耕地保護管理等；補償資金通過“一卡通”直接發放給農民，提高地力，保護種糧積極性。

二、耕地保護補償機制實施情況

舟山市岱山縣從2013年開展耕地保護補償機制建設試點工作以來，連續三年落實了耕地保護補償，共發放耕地保護補償資金324.4萬元；將糧食生產功能區、高標準農田和標準農田作為重點經濟補償區域，其他農田區域作為一般經濟補償區域，按照區塊不同、種植作物不同實行差別化補償，最高補償標準達每年每畝100元。2017年，舟山市共發放2016年度耕地保護補償以獎代補資金1782.6萬元，資金發放到農村集體經濟組織和農戶。在耕地保護補償機制實施過程中，各村根據實際民情，制定村規民約，建立完善集體土地民主管理制度，把耕地保護的約束性和激勵性條款納入其中。例如，對于落實耕地保護責任較好的農戶予以優先安排宅基地審批的獎勵；對于耕地拋荒、閑置或受環境污染的責任人，取消其耕地保護補償，并收取拋荒費等經濟處罰。市級政府將耕地保護補償機制建立情況納入各級政府年度考核內容，加強考核獎懲，督促工作落實。

三、耕地保護補償機制實施成效

（一）提高了耕地保護意識

通過試點政策宣傳和經濟手段激勵，增強了基層政府、農村集體經濟組織和農戶保護耕地的內在動力，提高了耕地保護意識，調動了農村集體經濟組織和農戶保護耕地的主動性、積極性，減少了違法用地行為的發生。

（二）增加了農村集體經濟組織和農戶收入

耕地保護補償資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費等土地出讓收益，通過從土地出讓收益中按一定比例提取用于耕地保護補償，體現了“取之于土，用之于土”的原則，有利于建設用地收益在城鄉之間的合理分配，促進城鄉協調發展，讓耕地保護者在保持耕地用途不變的情況下，也可以得到較好的收益。

（三）提高了糧食綜合生產能力

耕地保護補償資金與耕地拋荒整治結果和農業“兩區一基地”管護相掛鉤，促進了糧食作物的種植；對農村集體經濟組織的補償資金，為農田基礎設施維護和修繕提供了經濟來源，提高了耕地質量和糧食綜合生產能力。

四、耕地保護補償機制面臨的問題

建立耕地保護補償機制，雖然對加強耕地保護起到了較好的促進作用，但在實踐探索中也遇到了一些問題，這些問題也恰為耕地保護補償機制構建的難點所在，需要進一步思考和研究。

（一）補償標準確立難度大

以舟山市為例，各級補償資金進行合計，最高補償標準也就每年每畝100元，標準不算高，尤其與建設占用耕地產生的巨大效益難以相較。另外，由于耕地保護帶來的地區經濟效益損失、環境效益公共性價值、社會價值是一個復雜的、關聯性很強的問題，其補償價值的確定也很復雜。保護耕地所付出的機會成本如若得不到足夠補償，則補償機制發揮的激勵作用就會受到限制。如提高耕地保護補償標準，又會帶來下一個問題：錢從哪兒來？

（二）政府面臨籌集補償資金壓力

目前，地方政府主要是從土地出讓收入、新增建設用地土地有償使用費、土地指標調劑收入等費用中提取一定的比例，作為耕地保護補償資金。但由于沒有納入財政預算，受土地市場情況的變化影響，耕地保護補償資金很不穩定，政府面臨籌集補償資金壓力。

（三）補償對象存在動態性

耕地保護補償的主體如果具體到農民個體，則隨著農村土地的征收、用途的變化或人口的增減帶來的土地承包關系變化等，都會給具體的補償發放工作帶來難度，且補償資金落實到地塊和農戶工作量大；而如果將補償主體定位于農村集體經濟組織，又面臨具體承擔耕地保護的責任人得不到補償，積極性難以調動的風險。以舟山市為例，因海島的特殊地理環境，耕地集中連片度低，特別是實施“小島遷、大島建”戰略后，部分海島已無人居住，耕地保護主體和耕地坐落位置分離，給補償對象的確定增加了難度。

五、完善耕地保護補償機制的建議

（一）確立穩定的資金渠道

穩定的資金來源是確保耕地保護補償機制持續健康運行的關鍵，建立完善補償資金的籌集制度，形成財政支持的長效機制很關鍵。提高建設占用耕地費用和征地補償費用；建立對耕地保護的財政轉移支付制度，加大對耕地保護地區特別是重要糧食生產基地和商品糧基地的縱向和橫向補貼，建立區域協調機制；有條件的地區可以設立耕地保護基金，充分吸引社會資金用于耕地保護；通過多個渠道提供經濟來源，緩解地方政府資金籌集壓力。

（二）確立科學合理的補償標準

在確立穩定的資金來源基礎上，對補償標準給出制度上的總體安排，如梯度補償標準等，并涵蓋耕地的生態、社會保障等價值；根據經濟發展水平和支付能力，逐步提高耕地保護補償標準。

（三）多元化方式進行補償

對農村集體經濟組織和農戶同步進行補償，對農戶的補償部分由當地農村集體經濟組織按規定代為進行發放，對農村集體經濟組織的補償部分主要用于農村公共服務的提升。可以對落實耕地保護責任較好的主體提供信貸優惠和免費技術培訓，以低息貸款的形式向有利于耕地保護的行為和活動提供資金支持，通過技術培訓提高農戶的生產水平和就業能力。