地盡其用 青山再生寧波市推進廢棄礦地綜合利用的實踐

□ 寧波市國土資源局 樊獻鵬

寧波市地處長江三角洲南翼，全市陸域總面積9816平方公里，戶籍人口597萬。2017年，全市實現地區生產總值9847億元，一般公共預算收入1245億元。寧波市礦產資源稟賦一般，以建筑用石料為主。石料礦山最多時達到1500多家，年開采量峰值達到1.2億噸，為地方經濟社會發展提供了堅強支撐。與此同時，過去粗放的開采方式和薄弱的生態意識，也留下了較為沉重的歷史包袱，一座座廢棄礦山如一個個傷疤分布在綠水青山之間，成了國土資源人心中的一種痛。面對新時代生態文明建設的高要求，寧波市自我加壓、創新思路，以“地盡其用、青山再生”為目標，通過廢棄礦地綜合利用撬動環境修復，去年全市共治理廢棄礦山51座，綜合利用礦地2267畝。中央電視臺《朝聞天下》、新華社和浙江日報等媒體對寧波市的做法作了報道。

一、轉變觀念，歷史包袱變成香餑餑

（一）生態負債其實也是發展空間

當前的寧波，與國內多數兄弟城市一樣，經濟社會快速發展對土地資源的需求依然十分強勁，今年全市各地土地需求約8萬畝，自然資源部擬下達指標僅2.25萬畝，加之耕地后備資源匱乏，隨著國家生態保護要求更加嚴格，寧波以往圍海造地、開山造地補充耕地的模式已難以為繼，占補平衡指標調劑價格節節攀升，七等水田調劑價格已高達60萬元/畝，用地供需矛盾更加突出。在保護與保障雙重壓力之下，以往攤大餅式的發展模式難以為繼。國土資源部門必須轉變觀念，眼睛向內：一方面要提高土地集約節約利用水平，從源頭上少占土地，另一方面挖掘低效閑置土地的潛力。廢棄礦地作為采礦后廢棄地，表面看是生態負債，但對其整理后既可墾造成耕地用于占補平衡，亦可直接整理成建設用地拓展發展空間。寧波現有195處廢棄礦山直接可用整理發展空間超10000畝，如連點成片，可拓展空間更多。這對于土地資源規劃空間和耕地占補平衡都十分緊張的寧波來說，是一大筆財富。

（二）政策創新助推廢礦涅槃重生

盡管廢棄礦山可以挖掘的潛力很大，是塊香餑餑，但香餑餑很燙手，主要是因為面臨政策處理難、項目審批、項目管理難和資金籌措難等問題，實施單位也往往出力不討好。據估算，完成195處廢棄礦山治理，僅直接投入就需10億元。可以說，以往主要依靠財政投入開展廢棄礦山治理這條路幾乎走不通。面對必須要還的生態負債、亟需拓展的發展空間、修復生態的高額成本，必須通過制度創新打通上述痛點，才能有效調動基層政府積極性。2017年初，寧波市政府出臺了《關于進一步加快廢棄礦山生態環境治理 推進礦地綜合利用工作的實施意見》（〔甬政發2017〕 4號），其根本思路是通過做活土地這篇文章，推動廢棄礦地浴火重生。一是簡化手續。寧波市政府文件明確礦地地類以2009年第二次土地調查和歷年變更數據為基準，項目整理開采石料總量不超過20萬噸的，經縣級政府集體決策可以治理項目代替采礦權設置。二是做活土地。復墾后新增的耕地按照補充耕地指標使用，允許納入市級耕地占補平衡指標調劑監管平臺，在市域范圍內調劑使用；對于符合土地規劃和城鄉規劃的，允許列入城鎮低效用地再開發范圍，優先納入土地儲備計劃和年度出讓計劃。對于開發利用過程中確實無法回避的少量農用地，可以統一納入改造。三是管牢石頭。對治理項目開采的石料實行收支兩條線，企業管治理，政府賣石料，不得以石料抵扣工程款。超過20萬噸的，必須設置采礦權。四是統籌資金。統籌使用治理備用金，廢棄礦地綜合治理產生的土地收益優先用于廢礦治理，剝離的表土優先用于墾造耕地項目。通過這樣的制度設計，有效打通了礦地綜合利用的政策通道。

（三）有利可圖才能激發基層動力

因為做活了土地文章，在修復生態、拓展空間的同時，還有一筆可觀的收益，市政府〔2017〕 4號文件的出臺空前激發了基層政府和村集體廢棄礦山治理的積極性。目前各地正在謀劃推進綜合治理的廢棄礦山109座，預計可拓展用地空間6000余畝。如北侖區投入3000萬元，對長龍山崗8個廢棄礦山整治性開采，形成礦地700余畝，其中423畝已出讓給寧波海越新材料有限公司，項目總投資160億元，年產值達57億元。正在推進的東錢湖金童山6個廢棄礦山治理項目，前期政策處理投入1.2億，可產生4000萬噸石料，僅采礦權出讓一項政府即可獲得高達5億左右的純收益，更可多得1740畝建設用地；鄞江九龍石場治理費用532萬元，治理后產生土地70畝，按工業用地50萬元/畝出讓，純收益約3000萬元。集士港賽興采石場治理費用預計876萬元，治理后可產生土地123畝，復墾為旱地后，土地指標按20萬元/畝純收益1600萬元。

二、善于結合，提前謀劃礦地的來世今生

如果以前廢棄礦地綜合治理是被動地還賬，現在新設礦山堅持礦地統籌則是提前謀劃。在新一輪礦產資源規劃實施過程中，寧波市堅持生態優先、礦地統籌、集約發展的理念，以礦地綜合利用為目的，堅持“石頭、土地和生態”三位一體的采礦權設置思路，提前謀劃好每座新設礦山的來世今生，做到既能滿足市場石料需求，又能拓展發展空間，更能修復生態、消除隱患，真正取得經濟效益、社會效益和生態效益的多贏。

（一）與區域規劃結合

在土地空間日趨緊張的背景下，積極做足做深礦山的土地文章。梅山新區是寧波新一輪改革開發的橋頭堡，大產業大平臺亟需各項公共配套。在梅山對面的楊家嶺采石場，整理出的280畝廢棄礦地建成了九年一貫制的濱海實驗學校，為梅山建設者解決了子女讀書的后顧之憂；為保障梅山新區應急供水，寧波市在設定矛洋山采石場時已經謀劃在礦區建設600萬方的水庫，今年8月份閉坑后將著手水庫建設，節省了大量的建設資金和時間；近期準備公開出讓的東錢湖金童山廢棄礦山治理項目，整理出的1740畝建設用地將打造一個創新產業園，產業規劃已在同步謀劃。

（二）與產業特色結合

依托春曉吉利汽車整車項目基地，吉利集團把爬山崗礦區1100畝礦地建設成全球唯一的高山臺地國際賽車場，礦地本身無地面沉降的優勢，更節省大筆建設和后期維護費用。這里不僅成了吉利新車發布和賽事的展示平臺，每周不間斷的賽事活動成了寧波的一張名片。大榭島是華東地區重要能源基地，東華能源股份有限公司近期擬投資20億建設200萬方地下洞罐，主要用于儲存丙烷。該項目采用洞采方式在山體下-100米至-151米處開采石料260萬方，如在地面建設同等規模儲存設施，至少需要土地2000畝，安全、節地、環保等優勢十分明顯。近期出讓的象保合作區航天小鎮內的東灣山礦山，開采石料用于旦門鹽場場地平整，開墾出的380畝礦地擬作為商業火箭發射場地。

（三）與生態景觀結合

對于不符合城鄉建設規劃、土地利用總體規劃，或者后期不具備開發建設條件的礦山，寧波市主要以修復生態、墾造耕地為主。對礦山開采堅持做到老礦新開、整山開采，盡可能使邊坡最小化、宕底最大化，對環境影響最小化。如九龍湖考慮到距風景區較近，對13個廢棄礦山實施整理性開采，可墾造耕地500余畝。余姚、奉化、海曙等地通過廢棄礦地復墾，可新增耕地近3000畝。奉化、象山等地結合周邊自然和人文景觀進行創意和設計，把廢棄礦山建成了觀光休息的好去處，更大地發揮廢棄礦山的潛在價值。

三、整合資源，小宕口才能做出大文章

（一）整合礦點，發揮集聚效益

在礦地利用過程中，對于分布零散、規模較小的老礦山，努力做到連點成片，集聚推進，通過整理規模化提升綜合效益。如：省級礦地利用試點項目——東錢湖金童山礦區，區域內原有6家礦山，分屬東錢湖和鄞州區管轄，寧波市協調東錢湖管委會和鄞州區政府，將這6個礦山作為一個整體來推進礦地項目，做大了規模，節約了成本。又如：鎮海區將全區62個廢棄礦山，分為余汶線西段（21個）、九龍大道北段（13個）、澥浦片區（21個）等3個治理區，每個治理區作為整體進行推進，其中一期余汶線西段21個廢棄礦山，預計可整理出土地982畝，其中耕地547畝，建設用地435畝。

（二）健全組織，形成工作合力

廢棄礦山治理和礦地綜合利用工作相對復雜，涉及面廣，必須整合各方力量共同推進。為此，市、縣兩級政府成立由分管市長任組長，發改、公安、財政、國土資源、規劃、農業、林業、環保、安監等單位為成員的領導小組。同時，寧波市將廢棄礦山生態環境治理納入市政府“生態文明創建”“三改一拆”和“美麗寧波” 建設行動，強化對各級政府的監督檢查和目標考核，有效保證了工作任務落實、落細、落地。

（三）壓實責任，合力再造青山

綠水青山就是金山銀山，這已經成為全社會的共識。但是，要全面推進廢礦治理，實施青山再造，必須壓實各方責任。首先，必須壓實采礦權人的主體責任，在支持采礦權人賺取金山銀山的同時，切實履行生態保護的主體責任，實施綠色開采，保護好綠水青山。其次，必須壓實政府部門的監管責任。國土資源部門必須強化日常監管，引導企業建設綠色礦山，實施邊開采、邊治理，真正做到開采到期，治理完成，不產生新的生態負債；國土資源、規劃、林業、環保、安監等部門，切實履行各自監管職能，轉變重審批、輕監管的弊端，堅持老礦新開、整山開采、綠色礦山應建必建的準入標準，從源頭上保護綠水青山。第三，必須喚醒全社會生態環境保護的責任，加強宣傳，培育引導全社會逐步形成生態優先的理念，把保護生態環境培養成全社會的行動自覺，逐步形成保護生態環境的濃厚氛圍，讓全社會都能意識到，不重視生態的政府是不合格的政府，不重視生態的企業是沒有希望的企業，不重視生態的公民不是高素質的公民。