新時期檢察機關法律監督職能方向性探究

文◎

現階段，以審判為中心的司法體制改革、檢察體制改革和監察體制改革三重疊加,使檢察機關法律監督職能定位和發展方向面臨前所未有的新考驗，聚焦法律監督主責主業是檢察機關必由之路。面對新形勢、新要求，檢察機關如何發展和完善法律監督主責主業，如何適應改革發展的新常態,構建符合新時代中國特色社會主義檢察制度的法律監督機制，成為現階段考問學者和檢察人員的一大難題和必答題。我們認為，法律監督權能所具有的強制性、主動性、終局性和法定性特征，對檢察機關法律監督工作具有一定的方向指引，可以依據這四個特征來確定法律監督的發展方向。

一、新時期檢察機關法律監督的強制性

（一）立法層面的固化

首先是憲法明確規定檢察機關是國家法律監督機關，對檢察權的行使具有強制性保障，牢固確立了檢察機關的法律監督職能具有強制性和非依法不可抵制性。其次，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《憲法（修正案）》增加了監察委員會的相關規定，但對于檢察機關法律監督的規定并沒有修改，也就是說檢察機關的法律監督權依舊是直接源于全國人民代表大會的授權，是國家權力體系的重要組成部分。

（二）新舊法律的強化

1996年《刑事訴訟法》第87條規定了立案監督，第66條、76條、140條規定了偵查監督，第169條規定了審判監督。但是在具體的法律適用當中，這些條款對于刑事訴訟監督的規定大多是原則性的，關于監督的程序幾乎未作規定，而且還忽略了對一些環節中監督對象及其行為的監督。2012年 《刑事訴訟法》從12個方面用15個條款明確規定了檢察機關在司法辦案中的一系列法律監督強制性措施，具體內容包括第47條對申訴或者控告的審查，第55條對非法方法收集證據調查核實，第73條對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督，第93條對羈押必要性的審查，第171條對非法方法收集證據的監督；在第五編特別程序中賦予檢察機關對未成年人案件依法作出附條件不起訴的決定,賦予檢察機關對和解的自愿性、合法性進行審查并主持制作和解協議書的權力等內容，已經基本上實現了檢察機關法律監督的具體化和法典化,貫穿于刑事訴訟法的全過程,充分發揮了立法者對訴訟監督的高度重視。再如，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修正，規定了檢察機關提起公益訴訟制度，也體現了對檢察機關法律監督職能的強化和強制性措施的授權。

（三）監察體制改革的深化

在監察體制改革前，檢察機關的法律監督建議和糾錯通知，對被監督機關無正當理由不執行監督意見的,一方面可以將相關追責和懲處的建議上報被監督單位上級機關或人大常委會,由其上級單位及人大常委會督促相關機關糾正，另一方面，只有在達到職務犯罪要件后，才可以自行偵查處理。但是，監察體制改革后，檢察機關對違紀和違法都能夠進行更加有力的監督。原因是，改革后檢察機關在仍然保有以往監督手段的同時，可以積極完善被監督機關糾錯回應機制的建立，其中最有效的就是嘗試與監察委員會建立紀法銜接機制,即將檢察建議、糾錯通知書等法律監督信息抄送監察委員會,監察委員會可以把司法機關違紀違法調查情況通報檢察機關，雙方建立信息共享機制，定期聯合調查核實和復查被監督單位的履職情況和糾錯情況，對于不及時按照法律規定糾錯的，構成犯罪的，依刑法處罰，未達到法定追究情形的，建議監察委予以黨紀政紀處理，不再局限于僅對司法機關或行政機關職務犯罪的查處，將監督范圍由犯罪層面擴大倒了違紀層面。由此來看，檢察機關的法律監督主業不是被削弱，事實是得到了加強。

二、新時期檢察機關法律監督的主動性

（一）檢察機關法律監督具有不同于一般監督的動態屬性

在具體的司法辦案中，檢察機關監督職能的發揮，都是要求檢察機關主動發現問題并進行監督。如，檢察機關對審判行為的監督是通過參加庭審，以實際參與庭審來開展監督，即可以是程序性監督，也可以是實體的抗訴監督。又比如，發現監獄、看守所等特定行政機關的行為違法，檢察機關需要主動了解和掌握具體情況，通知執行機關或者主管機關予以糾正，并監督糾正結果和效果的實現。

（二）檢察機關公益訴訟法律監督是全程監督

檢察機關提起公益訴訟制度不僅有利于監督行政機關依法履職、貫徹損害擔責和污染破壞者付費原則，又是保護國家利益、社會公共利益免受不法侵害的最后一道制度防線。檢察機關提起公益訴訟，要求檢察機關在發現或者受理，國家利益和社會公共利益受到損害的民事違法行為和行政違法行為，首先需要調查核實事實，收集相關證據，然后先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察院才可以提起行政公益訴訟，在這期間，檢察機關始終要主動掌握行政機關糾正和落實檢察建議情況、整改情況以及判決執行效果。

（三）檢察機關法律監督需要主動發現、主動監督

1.必須改變監督理念，變被動監督為主動監督。例如，張掖市檢察機關在公益訴訟試點工作期間，面對如何打開監督局面的難題，市院黨組深入基層開展調查研究，深入查找工作中存在的薄弱環節，分析面臨的問題與困難，主動出擊，努力培育“發現公益訴訟案件線索的眼睛”，深入張掖市行政機關、事業單位，深入城鎮、鄉村、社區，深入祁連山腹地、森林、草原、主要河流，深入工礦企業、案發現場，仔細摸排公益訴訟案件線索。2016年10月至2017年6月共摸排公益訴訟案件線索38件，是此前15個月（2015年7月—2016年9月）摸排線索（9件）的4.2倍，公益訴訟試點工作局面從此打開，并逐步取得成效。

2.必須創新監督方式，強化行政執法監督。（1）通過主動介入監督，針對一個時期熱點、難點問題對某一行業、某一部門的行政執法情況進行全面的檢查，調取全部的執法檔案，逐一進行審查，從中發現違法的具體行政行為，督促其糾正；（2）在執法辦案和訴訟監督過程中注意發現違法行政行為，通過發檢察建議和糾正違法予以糾正；（3）對人民群眾反映的行政違法行為進行初查，督促行政機關予以糾正；（4）加強對行政機關授權行使社會管理權的相關活動的法律監督，規范各類社會組織的間接管理行為。

3.在堅持法律至上的原則下加強監督。有法規依法規，法律沒有明文規定的依法律原則。例如，張掖市檢察機關依據“兩高三部”《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》，制定下發《張掖市人民檢察院重大刑事案件訊問合法性核查實施辦法(試行）》，對公安機關、國家安全機關偵查和監察委員會調查的重大刑事案件進行訊問合法性核查，核查是否存在刑訊逼供、非法取證等情形的活動。該規定既是為適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革制定的一項工作制度，也是對公安機關、國家安全機關偵查和監察委員會調查的重大刑事案件的一種主動監督。

三、新時期檢察機關法律監督的終局性

（一）不起訴：檢察機關對刑事案件的終局性決定

1.法定不起訴。根據《刑事訴訟法》第15條、第173條的規定，法定不起訴是針對沒有犯罪事實或者有《刑事訴訟法》第15條規定之一的情形，不追究刑事責任;已經追究的，應當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。

2.酌定不起訴。根據《刑事訴訟法》第173條第2款，《刑法》第20條第2款、第21條第2款、第22條、第24條、第 27條、第28條、第67條、第68條等規定，對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以或者應當減輕或者免除處罰，人民檢察院可以作出不起訴決定。

3.證據不足不起訴。根據《刑事訴訟法》第171條第4款的規定，對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足的，不符合起訴條件的，可以做出不起訴的決定。

4.附條件的不起訴。根據《刑事訴訟法》第271條的規定，對未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。

（二）不批準逮捕：檢察機關對人身自由限制的終局性決定

1.沒有證據證明有犯罪事實的。偵查機關查獲的犯罪嫌疑犯罪的證據達不到認定犯罪嫌疑人有犯罪事實的程度，或者雖有證據，但無法得出犯罪嫌疑人有犯罪事實的唯一結論，不符合有證據證明有犯罪事實的條件，應當作出不批準逮捕的決定。

2.犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的。包括犯罪嫌疑人的行為不是犯罪行為，不具有社會危害性的；犯罪嫌疑人的行為雖有社會危害性，但依照刑法規定不負刑事責任的；犯罪嫌疑人的行為雖有社會危害性，但依照刑法規定不認為是犯罪的；雖有犯罪事實，但不是犯罪嫌疑人所為的。這四種情形，均屬于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的情形，不符合“有證據證明有犯罪事實”的條件，應當作出不批準逮捕的決定。

3.其他不批準逮捕的：雖有證據證明有犯罪事實，但不可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰的，也應作出不批捕的決定。具有《刑事訴訟法》第15條規定情形之一的以及第60條第2款規定的患有嚴重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女的，可以作出不批準逮捕的決定。

（三）撤回起訴：檢察機關實質意義上的終局決定

根據《刑事訴訟法》第349條的規定，撤回起訴包括兩種情形：（1）法庭審判過程中，判決宣告前，檢察機關發現不存在犯罪事實、犯罪事實并非被告人所為或者不應當追究被告人刑事責任的，可以要求撤回起訴；（2）補充偵查后，到了法庭的期限內依然達不到讓法庭恢復審理的條件，這時檢察機關可以撤回起訴。依據《人民檢察院刑事訴訟規則》第353條的規定和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第177條的規定，撤回起訴后，沒有新的事實或者新的證據不得再行起訴，也就是說案件已經事實終局。

（四）繁簡分流：檢察機關限定性的終局決定

為解決司法資源和案件數量的緊張關系，兼顧公正和效率，刑事審判程序繁簡分流已然成為改革的必然趨勢。以簡易程序擴大化、速裁程序試點、認罪認罰從寬制度改革等為代表的簡化審理程序，將在司法實踐中發揮舉足輕重的作用。也由此，賦予了檢察機關可以在符合法定條件的情況下，對案件進行限定性的終局性決定。一是簡易程序，需要符合《刑事訴訟法》第208條第2項規定的必要條件；二是速裁程序，需要符合最高人民法院2014年“試點辦法”第13條人民法院適用速裁程序審理案件的條件；三是認罪認罰從寬制度，最高人民法院“四五改革綱要”明確了被告人認罪案件和不認罪案件的分流機制，有利于優化配置司法資源。

四、新時期檢察機關法律監督的法定性

（一）檢察機關法律監督權能的法律淵源

1.檢察機關法律監督權源自于憲法。憲法序言和第134條進行了明確規定，檢察機關是國家的法律監督機關。

2.檢察機關的訴訟監督依據是相關法律確定。主要是《刑事訴訟法》確定的法律監督權，可以理解為圍繞訴訟過程對相關機關和權力運行進行監督，也就是訴訟監督，也是檢察機關目前最為熟悉和已經基本健全的監督制度。

3.檢察機關法律監督職能的擴張是全國人大授予。根據十八大以來黨中央的決策部署和全國人大授權性的法律監督職能，新時期檢察機關法律監督已經超出了訴訟監督的范疇，擴展到非訴訟監督領域。例如，公益訴訟制度的建立，是黨的十九大關于建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的重要制度安排，并將檢察機關提起公益訴訟明確寫入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。

4.檢察機關法律監督職能是黨中央和司法改革賦予的監督權。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出要“全面依法治國”“要樹立憲法和法律至上的法治意識”“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。中共中央在《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中要求,“把對司法權的監督和制約和司法行為的規范問題,作為司法改革的重點”。中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上中紀委報告強調“要著力健全黨和國家監督體系。把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”，明確強調司法監督就是檢察機關的法律監督。

（二）法律監督的決定必須依法做出，體現到具體的辦案中

1.鞏固強化傳統的法律監督機制。一是要加強系統性研究。司法實踐中,我國立法對法律監督權的規定體系較為散亂,三大訴訟法中沒有以專章或專節形式規定,大多散落在各具體訴訟程序中。具體監督的程序、手段、方法則多由檢察機關自己的訴訟規則或與其他司法機關聯合發文規定，需要檢察機關進行梳理和研究，并及時發布系統性資料。二是要著力強化對審判過程與結果的監督。近幾年來，檢察機關對對上訴案件，法院改變定性和量刑的監督，并沒有進行有效監督；對法院判決重刑偏輕刑抗訴的多，對輕刑偏輕刑抗訴的少；對于附加刑，幾乎沒有監督案例；對自訴、發回重審、撤訴案件開展法律監督的案例，幾乎沒有。

2.用足用活監督手段。要全面深化以審判為中心的訴訟制度改革,完善審查逮捕、刑事公訴工作機制，靈活應用檢察機關介入偵查、引導取證機制。一是貫徹證據裁判要求,健全非法證據排除制度,靈活掌握檢察環節認罪認罰從寬處理。二是以加強對公權力的監督為核心,健全多元化民事檢察工作格局。認真貫徹修改后民事訴訟法和司法改革要求,綜合運用抗訴、檢察建議等方式,加強對裁判結果、審判人員違法、執行活動的監督。研究制定民事裁判人員違法行為和執行活動監督標準,完善支持起訴制度。三是完善控告申訴檢察工作機制,提升化解矛盾糾紛能力。加強網上信訪、遠程視頻接訪等系統應用,推動建立涉法涉訴信訪信息共享平臺；嘗試建立律師參與化解和代理涉法涉訴案件機制；完善不服法院生效裁判刑事申訴案件監督方式,嘗試建立對法院自行啟動再審程序案件的監督機制。

3.創新驅動，強化公益訴訟制度,拓寬法律監督外延。深入推進檢察機關提起公益訴訟,準確把握監督范圍,依托“兩法銜接信息平臺”、紀檢監察網等進行信息共享,尋求解決行政檢察案件渠道狹窄的辦法。建立民行、刑檢、刑執等部門協作機制,實現信息共享、互通有無。嚴格落實最高人民檢察院關于公益訴訟的相關規定,用足用活公益訴訟權，彰顯檢察機關公益監督實效。