檢察監督轉型發展的探索與思考

文◎*

隨著司法體制改革和國家監察體制改革的深入推進，檢察職權發生重大的調整和變化，如何強化檢察機關法律監督主業成為各級檢察機關共同面臨的重大課題。實踐中，檢察監督力度不夠、手段剛性不足、來源渠道狹窄等問題迫切需要扭轉和解決。對此，鼓樓區人民檢察院圍繞張軍檢察長提出的“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的要求，結合省、市院的工作部署，認真思考和探索今后檢察工作轉型發展的著力點和切入點，形成了四點工作思路。

一、樹立正確理念，保持檢察監督自信

理念是行動的先導，自偵轉隸后，檢察監督如何實現做實做強、創新發展，需要我們樹立正確理念。具體而言，應從三個方面予以正確把握：

（一）要更新對檢察權的認識

檢察權是復合型的權力，我們認為可以分為訴訟和監督屬性，去年修改的《民訴訴訟法》和《行政訴訟法》，還賦予檢察機關公共利益保護者的使命，因而檢察職責包含了訴訟、監督和保護公益三個方面的內容。但是長期以來，我們都將自己定位為司法機關，而司法機關是被動的、中立的。這種認識誤區導致檢察機關普遍存在“重訴訟輕監督”的現象，法律監督依附于審查逮捕、審查起訴等訴訟職能而存在，以致監督工作在檢察業務中實際上被邊緣化。監督本身具有的主動性特征與實踐中監督渠道被動性之間的沖突，直接導致現實中檢察監督力度受限、效果不佳。公益訴訟亦是如此，需要我們主動出擊、積極作為。因此，我們認為，要尋找檢察工作轉型發展的突破口，當務之急是扭轉對檢察權認識上的誤區，為全面履行檢察職能、尋找檢察工作新的增長點奠定思想基礎。

（二）要正確看待轉隸對檢察機關的影響

雖然職務犯罪偵查權劃轉至監察委，涉及檢察職權的重新配置，但是并沒有改變檢察機關法律監督的憲法定位。檢察機關仍然是深化依法治國實踐的重要力量，并將發揮著不可替代的特殊作用。張軍檢察長指出，要樹立轉隸就是轉機的理念，把憲法法律賦予檢察機關、檢察人員的責任進一步落實好，實現法律監督職能新水平、更高位的回歸。轉隸后的檢察機關監督的屬性更加突出，實際上不是任務減弱了，而是重點轉移了，比如糾防冤假錯案、民事行政檢察等等。還有，“兩高”日前發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，不僅明確檢察機關是“公益訴訟起訴人”的身份，還增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的案件類型。面對這些新增的法律監督職能而言，應該說，擺在我們面前的既是挑戰，也是難得的機遇，需要我們保持定力、穩定心態，堅定信心、迎難而上，進一步調整完善檢察監督體系，提高監督能力，促進實現良法善治。

（三）要重新解讀“案件”

我們認為所謂案件，不應局限于審查逮捕、審查起訴，只要具備法律要素、責任要素、程序要素、形式要素，比如控申接訪、追捕追訴、糾正違法等等，均應認為是辦案活動，都應納入檢察監督的組成部分，需要我們切實肩負起監督職責。只有將法律監督工作與審查逮捕、審查起訴同等對待，才能增強對法律監督的認同感，進而激發檢察干警開展法律監督的動力和積極性。

二、立足現有法律，充分運用已有手段和措施

現有的法律法規賦予檢察機關在法律監督上的手段和措施，有些我們使用得較多，比如檢察建議、糾正違法、再審檢察建議、抗訴等等，有些在工作實踐中并沒有用足用活，甚至還被我們忽略，比如自行補充偵查。雖然這幾年鼓樓區人民檢察院進行了一些有益的探索，去年還相應制定出臺了規范性程序規定，相關理論調研成果也在全省獲得二等獎，案例拍成微電影，但是這與退回補充偵查的實際案件量相比，適用比率可以說只占到一小部分，且實踐中還遇到自行力量不足、補充范疇不明、偵查手段不力等難題。因此，檢察監督要有力度、有剛性，就必須對已有的職能和手段進行全面的梳理，切切實實把每一項手段都用足用活，真正使監督力度硬起來。具體而言，我們認為應從三個方面下功夫：

（一）要用足用好用活現有的措施

突出關注以往被我們忽略或者很少適用的手段，依法大膽加大適用力度，探索建立符合司法實務需求的工作機制，切實發揮其應有的監督作用和效果。因而，今年鼓樓區人民檢察院將重大刑事案件提前介入、調查核實、自行補充偵查納入“品質鼓檢·2018”實施方案，作為檢察監督重點予以推進。比如，在自行補充偵查方面，將進一步鞏固深化以往工作成效，爭取在職務犯罪案件自行補充偵查方面有新突破，在建立健全相關制度規范上作出實質貢獻，為上級院推動該項工作提供參考。

（二）要探索法律監督事項“案件化”辦理

實踐中，監督力量分散的問題客觀存在，而且部分措施和手段往往作為部門的職能被固定化，比如公益訴訟作為一項全新的手段普遍被認為是民行檢察部門的職能，僅局限在民行檢察部門適用，適用范圍有限。因此，有必要加快探索法律監督事項案件化辦理模式。今年鼓樓區人民檢察院根據市院提出的建立法律監督協調指揮中心的思路，成立了法律監督協調領導小組，推動實現監督策略統一研判、監督力量統一調配、監督工作統一指揮。與此同時，還應將所有的監督案件一并納入案管部門統一受理、分案，實現案件互聯互通，解決目前同一監督事項分散于不同職能部門，各部門之間監督信息無法實現無縫對接，導致出現一個監督案件多處發力但效果不佳的問題。同時，更便于協調統籌監督案件在各訴訟環節的處理，強化檢察監督的實效性。

（三）要注重發揮檢察一體優勢

檢察機關因層級不同，職能側重也有所不同，基層檢察院承擔80%具體案件的辦理任務，上級檢察機關則應在協調推動解決制約檢察工作的瓶頸問題上發揮更加重要的作用。市院應發揮承上啟下作用，加大對重大案件辦理、相關工作創新的指導力度，牽頭本地區專業人才調配；對于涉及改革配套制度落實、重大機制創新等方面，應發揮省、市、區三級檢察機關整體合力，形成工作聯動、問題聯治的良好氛圍。

三、圍繞大局導向，結合時勢開展檢察工作

服務和保障大局，是檢察機關義不容辭的政治責任。因此，檢察工作必須緊緊圍繞當地經濟社會發展大局履職盡責，通過檢察監督為黨委政府各項重大決策部署落地見效提供保障，在贏得認可的同時，實現黨委政府對檢察監督的大力支持。

（一）要服務中心工作

檢察機關要有所作為、大有作為，就必須將黨委政府的中心工作轉化為檢察工作的具體安排，使檢察工作始終圍繞黨委政府關心、關注的重點來謀劃和推進，做到黨政有所呼，檢察有所應，檢察機關的地位和作用才能顯現出來。鼓樓區人民檢察院就主動跟進鼓樓區委區政府抓項目促發展“四曬四比”活動、一流法治城區建設、民生社會事業補短板等重大決策部署的要求，以檢察專項工作深化法律監督，提升服務水平，使司法保障更加精準有效。正是基于我們始終把檢察工作置于黨委政府中心工作中來謀劃和推進，近兩年區委從外地為我院調入15名業務骨干，充實檢察人才力量；人財物上收省級統管后，區委區政府還先后撥付2144萬元用于信息化和功能區域建設。

（二）要善于借勢借力

要向黨委政府借力，主動向黨委請示報告工作，爭取黨委政府在經費、檢察業務上予以支持。要向人大借力，今年我們將每季度向人大常委會報告兩法銜接、檢察建議的落實情況，依靠人大的力量推動政府及相關單位重視檢察工作。還要向監察委借力，與監察委建立線索移送等銜接機制，針對審查案件、開展監督過程中發現的職務犯罪問題，及時移送監察委處理，借助紀委監察委的監督力度來增進檢察機關“對事監督”的剛性。

（三）要著力爭創一流

在檢察工作面臨巨大變化的形勢下，更需要我們主動迎接面臨的各種挑戰，拿出迎難而上、攻堅克難、爭先創優的工作態度，著力把好每一道檢察關口，出具好每一份法律文書，通過做出讓人信服的高質量決定，提升檢察監督質效，贏得信任、贏得尊重、贏得支持。今年鼓樓區人民檢察院將繼續開展“品質鼓檢”建設，進一步做深亮點工作、打造年度精品案件、持續提升履職層次，努力推動各項檢察工作再上新臺階，打造鼓樓檢察新名片。一方面，對去年成效明顯的工作，比如未成年人檢察、訴訟式審查，進一步完善制度、豐富內涵，創造出具有鼓樓特色的工作經驗；另一方面，對于一些傳統的檢察業務，則要結合新形勢，努力打造工作品牌。如偵監工作，將結合去年獲得鼓樓區優秀黨建品牌的優勢，融合黨建載體，為審查逮捕、立案監督、偵查監督等常規工作注入新的內容。

四、堅持以人為本，激發檢察隊伍士氣

國家監察體制改革涉及檢察職權的重大調整，司法體制改革不僅涉及檢察管理體制和檢察權運行機制變革，而且涉及檢察人員切身利益調整。在兩項改革深化落實階段，檢察工作發展面臨重大挑戰，檢察隊伍士氣或多或少受到影響。在挑戰面前，如何保持定力、順勢而為、迎難而上，迫切需要鼓舞士氣、重拾檢察尊榮感。對此，我們認為應從三個方面著手：

（一）要兌現改革紅利

司法責任制改革賦予檢察官辦案主體地位，檢察人員分類管理改革建立了檢察官職業保障制度，打通了不同類別人員的晉升通道。但是在改革過渡階段，必然會出現一些銜接不暢的問題。比如干部提拔歸口管理不明確，財物省級統管改革帶來地方性績效工作保障困難，檢察人員待遇“明增暗減”，綜合行政事務逐年增加與司法行政人員數量不足的矛盾更加突出等等。這些問題都需要通過落實綜合配套改革措施，一項一項予以解決。要按照上級的統一部署，統籌推進加快完善員額制改革、構建新型辦案團隊、推進司法監管體制建設、健全司法職業保障和績效考核機制、內設機構改革等措施，努力讓改革成果更多、更公平惠及每一位檢察人員。

（二）要緩解辦案壓力

現代科技應用邁出一小步，就能推動司法文明前進一大步。因此，要大力開展智能化建設，推進信息技術與檢察工作的深度結合，實現提高案件質效、服務管理決策、開展檢察官績效管理、提升司法公信力的綜合效能。今年，在省、市院的部署安排下，將在鼓樓區人民檢察院設立智慧檢務創新研究院福建福州聯合實驗室，重點研究大數據挖掘與分析、智能輔助機器人、檢察業務應用服務架構。我們將以此為契機大力推進智能化建設，通過智慧辦案、智慧辦公將檢察人員從繁重的辦案和辦公壓力中解脫出來。同時，依托政府購買服務的方式解決檢察輔助人員缺口問題，使檢察官能夠專心案件的精細審查。

（三）要重視文化引領

注重發揮檢察文化引導、教育、凝聚、塑造的功能，緊扣“時代特征、地域特點、檢察職能”，全面實施檢察文化建設，打造具有鼓樓檢察特色的精神文化、環境文化、行為文化、素質文化，發揮AR、VR黨建廳的作用，開展黨員教育培訓，通過檢察文化的潛移默化作用，提升隊伍凝聚力，促進檢察工作創新發展。