英國PPP模式的借鑒意義

□浙江省發展和改革委員會重大項目稽察辦

作為一種創新的公共產品及服務的市場化、社會化供給方式，PPP模式在我國得到大力推廣。但與發達國家相比，我國的PPP模式尚處于起步階段，法制保障不健全、監管體系不完善、項目管理不系統等問題較為突出。英國是最早實行PPP模式的國家，在全球具有較顯著的影響力，其發展模式、監管經驗等值得借鑒。

英國PPP發展模式和階段

上世紀80年代以前，英國城市供水、能源、電信、交通運輸等領域基礎設施主要由政府投資建設和運營。在私有化浪潮中，有穩定現金流的公共服務設施項目被推向市場。由于私營部門資本不可避免對效率的追逐，到上世紀90年代英國基礎設施陷入困境：已建基礎設施運行維護經費不足，新建的學校、醫院等滿足不了需求，傳統的政府采購模式導致超工期、超概算，以及財政預算短缺問題凸顯。面對控制財政支出和改善基礎設施的雙重壓力，政府不得不創新提供公共服務的思維和模式。1992年，英國政府開始在基礎設施建設領域推行公私合作。

最初，英國采用私人融資方案（PFI,Private Finance Initiative）模式。PFI模式的核心要素為風險轉嫁、物有所值、成果付費、表外融資。在該模式下，項目的核心服務仍由公共部門提供，但可獲得私營部門的管理技術優勢和財力支持，具體運作則全部由私營部門完成，由市場投資人設計-建設-融資-運營維護基礎設施。該模式在加快基礎設施建設、減輕政府表內負債以及刺激經濟增長等方面取得成效，但也在后期遭受許多爭議。批評者認為，PFI導致了大量基礎設施由私人部門控制；減少了財政對于公共服務領域的支出，一些項目提供的服務不盡如人意；表外融資的方式也掩蓋了政府債務問題。

2011年后，英國政府開始尋求改進創新基礎設施建設模式。英格蘭首先在學校建設領域引入新的私人融資方案（PF2，Private Finance 2），并逐漸成為全英近年來公私合作模式新趨勢。PF2主要是在三個方面進行了改進：包括政府參股提升項目資本金比例，改進規范招標流程，提高項目全流程的信息透明度。相較于PFI，PF2對融資和運營管理等方面做了完善，引入了公共部門的股權投資，使得項目運作全過程更加清晰透明，也能使公眾分享項目收益。通過上述優化調整，政府和私營部門的溝通交流更加充分，合作更為緊密，形成風險共擔、收益共享、長期穩定的合作關系。

英國其他地區對改進PFI模式也進行了探索。如蘇格蘭采用了無利潤分配模式（NPD），由政府掌控項目，以固定價格定期回報私人部門。威爾士則提出了相互投資模型（MIM），針對PFI模型中爭議部分進行了完善，更為強調政府的股權收益、公眾利益和項目效益。

從實際運行來看，英國的PPP模式卓有成效。已簽約PPP項目722個，其中679個處于運營中，總投資577億英鎊，涉及教育、醫療、交通、住房、垃圾處理、國防等方面。從數量看，位列前三的是教育、醫療、辦公樓，占比分別為32%、23%和6%；從投資額看，位列前三的是醫療、教育、交通，占比分別為24%、21%和13%。其中，交通和國防類項目投資額往往較大，其項目個數占比僅5%，但投資額占比卻達到了13%和12%。

英國PPP模式存在的不足

盡管PF2較PFI模式有所改進和完善，但英國的PPP模式仍然存在一些較難克服的缺陷：

一是PPP項目的自身價值大多會被低估。PPP項目周期通常在20年以上，這期間全社會的技術發展、市場需求、資產價格、利率水平等都會發生不可預測的重大變化，用所謂的“物有所值”方法是很難準確計算項目的現值的。而PPP項目若以現值估算，基建投資現值容易估算，后期運營的成本和收入則不易，且大多數會大打折扣。以土地為例，在大部分國家，土地是城市最有價值的資源，以現值作價意味著放棄未來的大幅升值收益，本質上低估了項目價值，公眾納稅人的利益受到嚴重侵蝕。

二是私營資本獲利仍然過高，甚至存在私有化嫌疑。企業拿到建設經營權后，大多數資金還是從銀行貸款，這增加了公共產品建設的資金成本。由于企業以相當低的自有資金撬動項目開發，卻用利息在內的全部成本來核算公共產品成本，再通過價格機制傳導到公眾消費者身上，往往導致PPP項目賬面微利經營，背后企業實際獲利豐厚。

三是可能加重納稅人長期負擔。短期內，雖然PPP項目能明顯降低政府財政壓力，但是眼前較低的投資成本，若以長期計算，在財政成本利率通常遠高于債券利率的情況下，可能導致政府長期過度負債。據英國一家第三方評估機構的計算，從2015年到2049年，政府需要為現有的PPP項目支付共計2222億英鎊使用費，而對應的項目資本總額不過566億英鎊，長期負擔非常重。

四是PPP的合同周期長，往往導致靈活性不足。經濟社會發展日新月異，變化速度相當快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，在決策和執行力上遠不如私營資本，并且還往往處于談判和法律判決中的弱勢一方，對公共設施的控制能力下降，無法進行靈活調整以適應公共需求的變化，由此導致公共利益受損。

英國PPP項目的監管體系

經過多年實踐，英國逐步形成了較為完整的從上到下覆蓋各方面的PPP監督管理體系。

建立了一套相互制約、相互協調的部門分工機制。英國PPP項目涉及的政策制定、審批、財政、招標采購、績效評估與審計等職能由不同部門分別承擔。在國家中央主要包括基礎設施和項目局（IPA）、行業主管部門和國家審計署。其中，IPA處于核心地位，既負責PPP政策的頂層設計和項目審批，也提供技術支持、業務咨詢等服務。同時，在衛生部、教育部等行業主管部門設立私人融資管理部門，負責自身領域PPP。而國家審計署主要負責PPP項目的事前事中事后審計，獨立工作以確保PPP項目依法合規。地方政府，如威爾士、蘇格蘭等有一定自治權的地方當局，可在一定范圍內自行制定PPP政策。

制定了一系列PPP規范性文件。英國沒有專門為PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業單位合同法》《政府采購法》等通用法律來規范PPP行為。財政部等行政主管部門出臺了《PFI/PPP采購和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》《標準化PFI合同》《標準化PF2合同》等細則。衛生部、國防部、司法部、高速公路管理局等部委和行業主管部門編制了本行業PPP模式評估、決策的實施文件。英國各級政府還在有需要時及時修訂有關法律法規條款，使其適用于PPP模式。

構建了一套PPP評價制度。2004年，英國財政部印發了《資金價值評估指南》《定量評價用戶指南》。其中，《資金價值評估指南》對物有所值評價方法（Value for Money，VFM）的評價程序做出了標準化的規定，有效推動了公共部門成本比較；《定量評價用戶指南》則用于對項目資金價值做出評價決策。

形成了一套PPP項目管理流程。在PPP監管程序化方面，前述的英國管理監督部門通過長期實踐，制定了清晰的PPP項目管理流程，將項目分解為項目發起、項目準備、項目初選、項目初審、招標指導和監督、最終審批、審計和監管7個環節，每個環節都有具體操作流程，確保層層監管，并隨時進一步修改完善。

啟示及經驗借鑒

合理界定PPP適用范圍。英國經驗表明，并非所有公共基礎設施和服務項目都適合PPP，醫療、教育、交通等項目較適宜采用PPP模式，而國防、超大型基礎設施等項目仍應由政府買單。因此，應該根據項目特點理性選擇，不能一哄而上。對于項目特性和預期服務質量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不能實行PPP。此外，需將國情差異納入考慮。英國的公用事業大部分實現了私有化，由政府提供公共服務，特別是教育、醫療、交通等，因此適合政府基于可用性和績效付費的模式。我國尚存在大量向社會公眾收費的基礎設施和公用事業項目，且各級政府的談判、合同管理、風險控制等能力還比較弱，故英國推行的基于“物有所值”的PFI/PF2模式并不太適用，選擇特許經營模式對我國來說更為可行。

建立統一協調的管理體系。當前我國的PPP項目庫建立由財政部、發改委兩部委分別牽頭，二者對PPP項目的選擇標準、評價方法等不盡相同。可借鑒英國經驗并結合我國實際，考慮設立由專業的政府投資主管部門組成的中央PPP管理機構，統籌政策制定和管理，同時設立獨立的PPP監督審計部門，并建立跨部門協調機制，統一協調推進PPP項目建設。此外，還可考慮引入第三方監督評估機構，針對現有的PPP項目“信息公開不規范、不透明”等問題，強化信息披露和社會監督。

健全PPP相關法律法規。英國PPP模式的成功推廣，一部分得益于其完善的PPP法律框架。然而，我國目前還沒有正式的規范PPP的相關法律，一些部門規范規定甚至存在矛盾和打架的地方，急需在國家層面上進行統一。故應協調相關部門，盡快在國家層面建立較為完善的、與現有法律法規相銜接的PPP法律法規，各相關行政主管及行業主管部門結合監管需要，加快出臺部門規章、規范性文件等，以完善PPP政策和指引，為PPP各環節的運作提供相應的法律依據。

形成完善的運作流程。進一步明確PPP項目操作流程和規則，包括市場準入、政府采購、預算管理、標準合同、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等環節，使實際操作時有據可依，規范和降低公共項目的政策風險和投資風險。

創新PPP項目融資體制機制。就英國的歷程來看，盡管也有采用發行債券、引進追求長期穩定回報的資金等方式進行PPP項目融資的，但銀行貸款仍是最主要的方式，從而產生了私營資本獲利過高等問題。我國可考慮在融資機制方面進行創新，可考慮加快出臺相應的PPP項目融資操作指引，規范并引導金融機構認可收費權質押、項目融資等PPP項目獨有的融資方式，使得PPP項目資金來源更加多元化，且具可持續性。