改革背景下檢察機關訴訟監督權合理配置研究

●羅慶東 楊崇華 張 偉/文

一、訴訟監督權配置模式的現狀

近年來，司法體制改革、訴訟制度改革、國家監察體制改革相繼鋪開，改革的深度、廣度和社會關注度前所未有，檢察機關的工作面臨著巨大的挑戰，也面臨著如何更有效地發揮法律監督職能的問題。各地檢察機關圍繞著完善訴訟監督工作機制進行了各種探索。但是，由于在檢察機關訴訟職能與監督職能這一基本理論上有較大的分歧，導致了各地檢察機關在訴訟監督部門設置和職權分配方面出現較大差異。目前，關于檢察機關的訴訟職權和訴訟監督職權關系的理論大致分為以下三種，從而也導致了訴訟監督機構的設置分別呈現以下三種情況：

（一）職權一元論與傳統模式

職權一元論認為,檢察機關不具有與法律監督平行或并列的其他權能［1］，公訴職能、訴訟監督職能都是法律監督的實現方式和途徑，而不是并列關系。［2］在職權一元論影響下，部分檢察機關采取的是傳統職權配置模式，即按照最高人民檢察院職能機構設置標準，將訴訟監督職權分散配置于不同的業務部門，由各部門分別行使。如，偵查活動監督由偵查監督部門和公訴部門分別行使，刑事審判活動的監督由公訴部門和刑事申訴部門分別行使，刑罰執行和監管活動的監督由刑事執行檢察部門行使［3］。實踐中，這種訴訟監督職權由不同部門分別行使，甚至同一種訴訟監督職權由不同部門行使的方式，會因監督力量分散而導致監督效果弱化，還會因認識不同引發監督標準不統一。［4］

（二）職權二元論與分設模式

職權二元論認為,訴訟監督職能與訴訟職能雖然在一定程度上有聯系,但按照訴訟法的基本法理,監督職權和訴訟職權的目的有著本質上的不同，所以不能將訴訟監督職能和訴訟職能合二為一。［5］在職權二元論的影響下,部分檢察機關將訴訟職能與監督職能相分離,設置了專門的監督機構。如，北京市檢察機關就采取了分設模式，一是分設了審查逮捕部門和偵查監督部門，二是分設了公訴部門和刑事審判監督部門。職權二元論的優勢在于，能夠將訴訟職能和監督職能區分開來,有助于人們理解這兩種職權在性質、內容和內在運行規律方面的不同,有助于科學配置檢察職權。但是，分設模式使得訴訟職能與監督職能截然分開的做法與檢察機關作為法律監督機關的定位是否契合，也存在一定的爭議。

（三）職權集中論與整合模式

職權集中論認為［6］,檢察機關的訴訟監督工作應當是一個整體,將其分散在不同的業務部門，不僅容易存在職能交叉重疊、浪費司法資源的不合理性，還容易出現簡單工作內容復雜化、正當監督程序繁瑣化，甚至相互推諉扯皮的現象［7］。因此，該理論主由一個專門部門集中行使訴訟監督職能。在本輪改革中，多地檢察機關采納了該理論，并結合本地實際情況，對內設機構進行了不同形式的集中整合。如，重慶市南川區檢察院將承擔審查起訴職能的部門整合成公訴局，將偵查監督科、民事行政檢察科、刑罰執行與監管活動監督科以及控告申訴檢察科整合成訴訟監督局［8］。整合模式可以解決當前傳統模式中訴訟監督部門各自為政、溝通不足、力量分散等問題，能夠使得訴訟監督工作對外呈現為系統的威懾效應［9］。但是，實踐中采取整合模式的檢察機關僅是把一些“監督部門”簡單合并，并未對其中的職能進行科學分析和梳理，導致新成立的部門存在訴訟監督職能部分缺失或者承擔了不屬于訴訟監督的職能的問題。

二、訴訟監督權配置亂象的原因分析

如前所述，訴訟監督職能在各地檢察機關內設機構中的配置并不統一，究其原因，主要是對訴訟監督權的性質及運行規律認識的不一致所導致的。筆者嘗試從檢察機關四對重要的職能關系入手，對上述現象進行分析。

（一）批捕職能與偵查監督職能

審查逮捕程序是檢察權制約偵查權的重要方式，通過審查逮捕來監督公安機關的立案和偵查活動，發現、糾正違法取證、超期羈押等違法情況［10］。由此可見，審查逮捕的目標與偵查機關的追訴目標是不相一致的，更多的是對偵查活動的監督和對犯罪嫌疑人的人權保障，是典型的訴訟監督權［11］。一些地方的檢察機關在“大部制”改革中將批捕職能納入到了訴訟監督部門中。廣東省深圳市院、重慶市南川區院和揚州市江都區院都采用了此種模式［12］。但是，也有個別地方檢察機關將原偵查監督部門拆分為審查逮捕部門和偵查監督部門。筆者認為，審查逮捕和偵查監督二者本身就是手段和目的的關系，將其一分為二不僅違背了法律賦予檢察機關行使審查逮捕職能的初衷，也會造成偵查監督部門苦于尋求監督線索的尷尬。

（二）公訴職能與審判監督職能

公訴部門作為刑事訴訟一方參與者，代表國家行使控訴犯罪的職能，其實是對偵查機關追訴行為的延伸，與偵查機關共同扮演“大控方”的角色。由此可見，公訴權的本質是追訴犯罪的程序性請求權［13］，但是，按照我國法律和相關司法解釋的規定，公訴人既要承擔著指控犯罪的公訴職能，又要承擔對庭審活動實施法律監督的職能。眾所周知，無論何種情況下，監督者與被監督者應當相對獨立，作為監督者就不能是參與者，而參與者也不能成為監督者［14］。所以，把訴訟職能與訴訟監督職能重合起來，會導致訴訟監督結果的公信力大大減弱。事實上，審判活動中，不僅合議庭需要被監督，公訴人是否正確履行職能也需要被監督。為了真正發揮對刑事審判活動的監督職能，保障整個審判活動按照法定程序和標準進行，應當成立專門業務部門履行庭審監督職能，從而使得監督者處于相對超脫的地位［15］。

（三）控申職能與訴訟監督職能

我國絕大多數地方檢察機關的控告檢察職能和刑事申訴檢察職能統一由控告申訴檢察部門行使。雖然，控告檢察和刑事申訴檢察同為檢察機關法律監督職能體系中的一部分，但兩者在工作職能和人員需求上存在著相當大的差異。刑事申訴檢察是對已生效刑事處理決定的再度審查，承擔著維護正確裁決、糾正冤假錯案、訴訟活動監督等多重職能［16］。控告檢察則是檢察機關的窗口部門，是案件線索進入檢察機關的第一個關口。因此，刑事申訴檢察人員就需要具有扎實的法律功底和豐富的辦案經驗，才能準確發現原案各個訴訟階段是否存在實體和程序上的錯誤或瑕疵，從而嚴格糾錯和依法監督［17］。與之不同，控告檢察工作最需要的是心態平和、善于溝通、社會閱歷豐富、多部門工作經驗的檢察人員，也只有這樣的檢察人員才能應對各種類型的信訪群眾，冷靜處理復雜棘手的纏鬧訪問題，準確甄別和分流各類信訪案件。但是，實踐中有的地方檢察機關對刑事申訴檢察工作的訴訟監督職能沒有充分認識，習慣把刑事申訴當作信訪，而不是作為法律監督工作，將控告檢察和刑事申訴檢察工作合二為一，從而導致了刑事申訴檢察隊伍編制短缺、平均年齡老化、業務素質欠缺等問題。基于以上的分析，我們認為，應當按照“訴訪分離”、“轉辦分離”的原則，以業務屬性為標準，把控申部門的職能合理化拆分，然后整合同質化的內設機構，實現檢察機關訴訟監督職能配置的科學化。

（四）案件管理與內部訴訟監督職能

案件管理部門是負責對內訴訟監督的部門。但是，目前大多數檢察機關的案件管理部門的工作僅限于受理、分案、流轉等程序性工作，其應有的內部訴訟監督作用并沒有得到充分發揮。首先，無法掌握訴訟監督線索。案件管理部門建立后，控申部門的接待、受理、分流職能依然存在，在工作范圍和職能性質上與案件管理存在一定程度的重合，導致案件管理部門對控告、立案監督、刑事申訴、民事申訴、國家賠償等訴訟監督案件或線索無法及時掌握。其次，案件質量監督手段缺失。實踐中，案件管理部門除了通過案件評查來監督業務部門的案件質量，缺少其他有效的監督手段。

三、檢察機關訴訟監督權合理配置的建議

（一）訴訟監督權配置的整體考慮

我們認為，首先，訴訟監督權作為檢察權的重要體現，是一項相對獨立、完整的權力，如果將訴訟監督權的各項權能分散于不同職能部門，不利于檢察機關全面開展訴訟監督工作，不利于統籌協調監督事項，不利于綜合研判并集中發力。實踐中，這種模式一定程度上導致各部門在訴訟監督方面，因為信息流轉程序不暢導致案件流失和監督空檔，因為協作不夠導致訴訟監督缺乏合力。其次，訴訟監督是一項專門性工作，耗時費力，需要專人負責，如果將訴訟監督權附屬于其他檢察權能，使訴訟監督成為一項附帶業務，容易導致各職能部門重視抓自身業務，忽視、放松訴訟監督，勢必使訴訟監督處于萎縮狀態。而且，讓訴訟參與者承擔訴訟監督職能，存在角色沖突，使之“既是運動員，又是裁判員”，其客觀公正性容易受到質疑。因此，應當在深入分析相關檢察職能的基礎上，采納分設模式和集中模式的合理因素，對內設機構和職能進行改革。

（二）訴訟監督權配置的具體設計

檢察機關的訴訟監督職權可以分為對外的訴訟監督和對內的訴訟監督。

具體而言，對外訴訟監督權包括以下職能：一是偵查監督職能。根據實際辦案情況，設立若干偵查監督組負責對偵查機關立案、偵查、采取強制措施等活動是否合法實行監督和對于偵查人員違法行為的控告進行調查等工作。二是刑事審判監督職能。主要是適當剝離公訴部門的訴訟監督職能，由刑事審判監督組負責，實現刑事訴訟中控辯雙方的平等對抗，恢復刑事訴訟結構的平衡［18］。三是刑事執行監督職能。對監管活動和刑罰執行的監督同樣屬于訴訟監督范疇，設置專門人員負責對刑事判決、裁定的執行和監獄、看守所的監管活動以及假釋、監外執行和社區矯正等活動實行監督。四是民事行政監督職能。民事行政檢察工作屬于典型的訴訟監督業務，集中行使有利于提高訴訟監督工作的實效。可以根據實際辦案情況和員額制要求，設置專門人員負責該項工作。通過整合上述訴訟監督職權，集中行使訴訟監督職能，構建“全流程、全方位、統分結合”的訴訟監督模式［19］，有利于及時發現案件線索并進行綜合研判，統一監督標準，共享信息資源，共同協商協調，推動訴訟監督由靜態監督向動態監督、由階段監督向全程監督、由事后監督向同步監督的轉變［20］，提高檢察機關訴訟監督的效力，彰顯檢察監督的威力。

對內訴訟監督包括以下職能：一是檢務接待崗位集中行使接待、受理等職能，主要負責接待和受理信訪、舉報、控告、申訴，承擔律師接待、案件查詢、12309專線電話等業務，通過信、訪、網、電等各種途徑發現對內訴訟監督線索。二是案件管理崗位主要負責對于檢務接待崗位審查受理后的訴訟監督線索、公安移送案件和涉案財物信息進行登記、分流、統計、流程監控、催辦督辦、案件質量評查等工作，集中行使管理監督職能，立足同步、動態監督，做到全程留痕，發揮數據分析和實時動態監督優勢，實現對執法辦案的全院、全員、全過程、全系統、閉環式監管。三是業務研究崗位主要負責對全院或管轄地區的業務辦理情況和執行相關法律、法規、政策情況的統計數據進行梳理和分析，針對發現的訴訟監督問題，結合本單位實際情況進行理論研究，為決策層提供檢察業務相關的“智庫意見”［21］。通過整合上述職能，可以建構受理、分流、監督、統計、研究全流程的對內監督機制，有利于督促檢察辦案人員依法規范行使檢察權。［22］

注釋：

［1］參見孫謙:《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第35頁。

［2］參見向澤選:《法律監督原理》，群眾出版社2006年版，第122頁；張智輝:《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第98頁；甄貞:《法律監督原論》，法律出版社2007年版，第235頁；孫謙:《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第259頁。

［3］參見《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第578條。

［4］參見向澤選：《刑事訴訟監督的問題和出路》，載《河南社會科學》2010年第6期。

［5］參見樊崇義:《法律監督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期；呂濤:《刑事訴訟監督制度中二元論問題的思考》，載甄貞主編:《人大監督與訴訟監督》，法律出版社2010年版，第224—229頁。

［6］同［4］。

［7］參見高連城、王治強：《論檢察機關訴訟監督權的優化配置》，載第九屆國家高級檢察官論壇論文集。

［8］參見伏波：《“捕訴合一”抑或“捕訴分離”：實務考察與理論探究》，載第十二屆國家高級檢察官論壇論文集。

［9］甄貞：《檢察機關內部機構設置改革研究》，載《河南社會科學》2013年第1期。

［10］樊崇義：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第320頁。

［11］汪建成、王一鳴：《檢察職能與檢察機關內設機構改革》，載《國家檢察官學院學報》2015年第1期。

［12］同［8］。

［13］參見朱孝清、張智輝：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第376頁。

［14］參見陳衛東：《我國檢察權的反思與重構》，載《法學研究》2002年第2期。

［15］參見向澤選：《刑事審判監督機制論》，載《政法論壇》2008年第6期。

［16］陳磊：《申訴檢察與控告檢察適當分離的理論分析與實踐考察》，載《人民檢察》2013年第6期。

［17］同［4］。

［18］參見鐘達先、孔亮：《檢察機關刑事審判監督權改革研究》，載《刑事申訴檢察理論與實務研究》，檢察出版社2014版，第129頁。

［19］參見徐燕平：《檢察機關訴訟監督內部資源整合機制研究》，載《犯罪研究》2014年第2期。

［20］參見劉潤發、譚鵬：《檢察機關加強和改進訴訟監督工作的路徑分析》，載 《湖南行政學院學報》2012年第1期。

［21］參見何雄偉、張毅：《檢察改革與案件科學管理》，“姑蘇杯”檢察機關案件管理理論與實務研究征文。

［22］參見向澤選：《檢察機關內部監督機制的改革》，載《人民檢察》2014年第2期。